CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 17 novembre 1994
sur le recours interjeté par LA CONFRERIE DES VINS DE BOURGOGNE, représentée par son conseil l'avocat Philippe Conod, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative, du 24 août 1994, lui refusant l'autorisation de créer un cercle privé.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. R. Wahl et Mme D.‑A. Thalmann , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La recourante est une association au sens des art. 60 ss du Code civil suisse dont le siège se trouve à Yverdon-les-Bains. Constituée le 12 novembre 1993, son but statutaire est de favoriser les contacts entre les amateurs des vins de Bourgogne et de mettre à leur disposition un lieu de rencontre privé dans lequel ils puissent consommer, contre rémunération, des boissons, alcoolisées ou non, et des mets d'accompagnement indispensables à l'harmonie des dégustations. Les statuts prévoient deux catégories de membres, soit les membres fondateurs et les membres sociétaires (art. 3 et 4), les ressources de la confrérie étant constituées par les finances d'entrée, les cotisations annuelles, les dons et les legs et le produit du bénéfice des prestations offertes contre rémunération (art. 8).
Le 16 mai 1994, la confrérie comportait 9 membres, dont Roger Baudraz et son fils Romain.
B. Roger Baudraz est propriétaire, à Yverdon, d'un immeuble situé au No 15 de la rue de Montagny. Il s'agit d'une parcelle de forme rectangulaire, d'environ 2'400 mètres carrés, et occupée par deux bâtiments. Dans l'un de ceux-ci, sis sur la partie ouest de la parcelle, Roger Baudraz exploite un commerce de vins dans lequel son fils Romain travaille comme employé. Dans l'autre bâtiment, occupant l'est de la parcelle, il a aménagé au rez-de-chaussée un grand local qu'il utilise pour le commerce de vins (stockage, mise en bouteilles), ainsi qu'une salle d'exposition et de dégustation dans laquelle les clients peuvent goûter et choisir les produits qu'ils désirent acheter. Dans le même bâtiment, et au même étage, immédiatement à côté de ce local de dégustation, Roger Baudraz a fait aménager en 1993 une salle à boire comportant six tables et un bar, fournissant une quarantaine de places disponibles. Une cuisine a été installée derrière le bar. Quant au hall d'entrée, équipé de deux WC, il donne accès au local de dégustation du commerce de vins par une porte toute proche de l'entrée de la salle à boire.
C. Le 21 décembre 1993, Romain Baudraz, a présenté une demande de patente destinée à lui permettre d'ouvrir un "Cercle de la Confrérie des Vins de Bourgogne" à Yverdon, rue de Montagny 15, dans l'immeuble propriété de son père. La désignation des locaux mentionne une salle de 40 places et un bar de 10 places.
Romain Baudraz est titulaire du certificat de capacité de cafetier-restaurateur-hôtelier pour établissements courants depuis le 30 mars 1994.
La demande a fait l'objet de préavis favorables tant de la Municipalité d'Yverdon (le 21 juin 1994) que de la Préfecture du district (29 juin 1994), le préfet modifiant toutefois ce préavis ultérieurement, soit le 22 août 1994, après une visite des lieux.
Par décision du 24 août 1994, le Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative, a refusé la demande de patente. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 1er septembre 1994 et validé par un mémoire du 12 septembre 1994.
Le Service de la police administrative s'est déterminé en date du 29 septembre 1994. Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
D. Le Tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties et du préfet de district d'Yverdon le 11 novembre 1994.
Considérant en droit:
1. La décision entreprise est fondée sur le défaut de réalisation des conditions prévues par l'art. 23 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et débits de boissons (ci-après : LADB). Selon l'autorité intimée, les locaux prévus pour accueillir les sociétaires du futur cercle ont été aménagés antérieurement, soit au printemps 1993 déjà, et sans autorisation, en buvette par le père du futur exploitant, propriétaire des locaux et qui exploite un commerce de vins à la même adresse, de sorte qu'on ne peut pas parler de locaux indépendants au sens de la disposition précitée. A cela s'ajoute que, économiquement, les ressources fournies par les cotisations des membres seront, selon les prévisions, largement insuffisantes pour couvrir les frais de fonctionnement du cercle, dont les ressources seront dès lors essentiellement pour ne pas dire exclusivement constituées par le produit de la vente des boissons et des mets, ce qui en fait pratiquement un établissement public. Pour le département, on est en présence d'une tentative de détournement de la clause du besoin, la démarche consistant pratiquement à créer un nouvel établissement public.
De son côté, la recourante fait valoir que l'exploitation du cercle et celle du commerce de vins sont indépendantes, ce dernier disposant d'une salle de dégustation dans ses propres locaux, dont les accès sont totalement différents. La recourante ajoute que la vente de boissons et de mets dans le cercle a pour but de fournir des ressources à l'association, relevant par ailleurs que, le futur cercle dont le locataire du commerce de vins, au bénéfice d'un loyer dont les conditions sont très favorables, il est normal qu'il s'approvisionne auprès de ce dernier.
2. La patente de cercle (art. 23 LADB) constitue l'une des dix catégories de patentes pour établissements analogues au sens de l'art. 17 LADB. Il s'agit d'une autorisation de police permettant de servir des mets et des boissons sans alcool "... dans des locaux indépendants d'un établissement public ou analogue" aux seuls membres du cercle et à leurs invités (al. 1). Elle ne peut être délivrée qu'en faveur d'une personne physique dépendant d'une association de droit privé à but idéal (al. 2), le département pouvant imposer des règles particulières pour s'assurer que l'exploitation du cercle ne se fasse pas sous une forme commerciale (al. 4).
Cette disposition correspond à l'ancien art. 20 de la loi de 1947 (LPEP), dont la teneur a été adaptée en 1979 de manière à en souligner clairement la caractéristique principale, soit le fait que sont concernés des établissements privés destinés essentiellement à satisfaire les besoins de leurs membres, et non pas à offrir à un large cercle de personnes des prestations que l'on obtient normalement dans les établissements publics (v. rapport du Conseil d'Etat sur la motion Daeppen et consorts, BGC Printemps 1979, p. 358 ss, plus spéc. 360 à 364). Il résulte clairement de ces travaux préparatoires que l'intention des autorités était de mieux distinguer les établissements dits privés (cercle, buvette de terrain de sport, chalet de club) des établissements publics traditionnels, seuls ces derniers étant soumis à la clause du besoin, notamment.
3. Le premier motif de refus invoqué par l'autorité intimée tient à l'absence d'indépendance des locaux du futur cercle. Mais il faut remarquer à cet égard que l'exigence d'indépendance prévue par l'art. 23 LADB se mesure par rapport aux établissements publics (art. 6 LADB) et aux établissements analogues (art. 17 LADB). Ne sont pas visés les autres commerces, tels que le commerce de vins exploité par Roger Baudraz. On ne saurait dès lors voir là un obstacle à la création d'un cercle privé.
4. Le second motif de refus invoqué par le département tient au fait que, compte tenu de sa structure et du nombre de ses membres, la bonne marche économique du futur cercle ne pourra être assurée que par une gestion commerciale incompatible avec le but non économique d'une association au sens des art. 60 ss du Code civil, ces dernières pouvant seules bénéficier d'une patente de cercle (art. 23 al. 2 LADB). Or, la gestion non commerciale du cercle est une exigence de la loi, qui se déduit de la règle de l'al. 2 de l'art. 23 confirmée par l'al. 4.
Au terme de l'instruction qu'il a menée, et notamment de la visite locale qu'il a effectuée en présence des parties, le tribunal arrive à la conclusion que la condition de la gestion non commerciale de l'établissement n'est pas réalisée en l'espèce. Comme le fait remarquer à juste titre le département, tant le nombre actuel des membres de l'association que le montant des cotisations payées par eux sont largement insuffisants pour assurer l'équilibre financier, qui dépendra dès lors essentiellement du produit de la vente des boissons et des mets d'accompagnement, ainsi que du soutien du commerce de vins, principal fournisseur et bailleur. Même s'il faut admettre, avec la recourante, que l'effectif peut être augmenté et que les cotisations peuvent être ajustées, il n'en demeure pas moins que cet élément à lui seul démontre que la gestion du cercle sera liée de manière très intensive à l'exploitation du commerce de vins.
A cela s'ajoute que le futur responsable du cercle est employé dudit commerce, et qu'on ne peut guère attendre de lui qu'il fasse abstraction des intérêts de celui-ci dans sa gestion. Or, la loi exige que le titulaire d'une patente de cercle ne dépende que d'une association de droit privé à but idéal (art. 23 al. 2 LADB).
Enfin, et le tribunal a pu le constater lors de la visite des lieux, le bar du cercle met à disposition toute une série de produits alcoolisés, allant des vins vaudois aux alcools forts tels que le whisky, la suze ou l'armagnac. Cet élément, totalement étranger à "l'amour des vins de Bourgogne" que proclame le but statutaire de la confrérie, laisse entrevoir que l'exploitation du cercle ne sera pas différente pratiquement de celle d'un véritable établissement public. Les heures d'ouverture demandées (lettre du 16 mai 1994 de la Fiduciaire Alpha) en sont un indice supplémentaire.
Dans ces conditions, la délivrance d'une patente de cercle reviendrait en fait à autoriser la création d'un nouvel établissement public en détournant la clause du besoin. Or, le département intimé s'est opposé récemment à des demandes de patente pour établissement avec alcool au motif que le nombre de ceux-ci est largement suffisant à Yverdon, et le Tribunal administratif a même eu l'occasion de confirmer récemment l'un de ces refus (arrêt GE 93/056 du 26 octobre 1993). Dès lors, l'ouverture d'un établissement permettant de vendre des boissons alcooliques à un cercle étendu de personnes constituerait, en plus d'un détournement de la loi, une violation du principe de l'égalité de traitement et c'est à bon droit que l'autorité intimée a refusé l'autorisation requise.
Le recours doit dans ces conditions être rejeté aux frais de la recourante déboutée (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 17 novembre 1994/gz
Le président :