CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 20 janvier 1995
sur le recours interjeté par BIOTONUS CLINIQUE BON PORT SA, représentée par Me Ivan Cherpillod, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département de l'intérieur et de la santé publique (ci-après : le département ou le DISP) du 17 août 1994 refusant l'autorisation de pratiquer la médecine traditionnelle chinoise à des médecins étrangers.
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. C. Jaques et M. R. Rivier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La société Biotonus Clinique Bon Port SA, à Montreux, (ci-après : Biotonus) est un établissement sanitaire au sens de la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique (RSV 5.1, ci-après : LSP). Dirigée par le Dr Claude Rossel, elle s'est spécialisée dans le domaine de la revitalisation et de la lutte contre le stress et traite environ 650 patients par an, dont 60% provenant de l'étranger.
B. Le 4 juin 1994, Biotonus a conclu une convention avec une société chinoise, la China Jilin Province International Economy and Trade Development Corp. (ci-après : Jilin Trade Corp.), qui est une société publique dépendant du gouvernement de la province chinoise de Jilin et dont le but est de faire connaître et exporter le savoir-faire de la province dans les domaines technologique et scientifique, plus spécialement la médecine traditionnelle chinoise, soit le traitement par les plantes médicinales, le qi-gong, l'acupuncture, etc.
Aux termes de cette convention, les parties ont convenu de créer un département de médecine traditionnelle chinoise à la clinique de Biotonus, sous la responsabilité de médecins suisses, en collaboration avec des médecins chinois de très haut niveau (art. 1). Il est prévu d'y dispenser les soins typiques de cette médecine et de vendre des produits et des plantes médicinales ainsi que de la littérature et des produits audio-visuels (art. 2). Les soins doivent être administrés par des médecins chinois mis à disposition par Jilin Trade Corp., ayant le statut d'employés de Biotonus qui se charge de les héberger et de les nourrir, le salaire restant à la charge du partenaire chinois (art. 3). Celui-ci doit fournir le matériel, les produits et les plantes médicinales nécessaires aux soins dispensés (art. 6), la responsabilité médicale du département étant assumée par le médecin-directeur de Biotonus, chargé de contrôler les activités médicales (art. 7). D'autres clauses, relatives notamment à la facturation des prestations, à la répartition des pertes et profits, au secret médical et à l'exclusivité sont prévues par ladite convention, conclue pour une durée de trois ans dès le 1er janvier 1995.
C. Le 14 juin 1994, la recourante s'est adressée au chef du Département de l'intérieur et de la santé publique pour exposer ses projets en matière de médecine chinoise traditionnelle et demander si des autorisations étaient nécessaires et, le cas échéant, s'il était possible de déroger à l'interdiction faite aux médecins non porteurs d'un diplôme fédéral de pratiquer sauf en cas de motifs impérieux de santé publique.
Après avoir requis le préavis - négatif - du Conseil de santé, le DISP a répondu, le 17 août 1994, qu'une autorisation de pratiquer était nécessaire pour des médecins chinois exerçant les méthodes traditionnelles de leur pays, que l'octroi de ces autorisations dépendait de l'existence de motifs impérieux de santé publique, et qu'elles ne pouvaient donc être délivrées en l'espèce.
D. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 26 août 1994 et confirmé par un mémoire du 5 septembre 1994. L'autorité intimée s'est déterminée en date du 5 octobre 1994, en concluant au rejet du recours. Les parties ont encore échangé réplique et duplique et ont été entendues à l'audience du Tribunal administratif du 17 janvier 1995. Leurs arguments seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit:
1. La recourante fait valoir, préliminairement, que son intention, en s'adressant au DISP le 14 juin 1994, était non pas de provoquer une décision mais de recueillir des informations sur les conditions nécessaires à la mise en place de son département de médecine chinoise traditionnelle. Dans la mesure toutefois où elle a demandé clairement si des autorisations étaient nécessaires et si une dérogation à l'interdiction générale de pratiquer faite aux médecins étrangers était possible, et dans la mesure également où le département a pris position sur ces deux points sous la forme d'une décision, le tribunal est saisi d'un litige relevant du contentieux administratif, dès lors qu'un recours adressé en temps utile et dans les formes exigées par la loi a été formé. Les questions à trancher sont les mêmes que celles qui étaient posées au DISP, soit de déterminer si l'exploitation d'un département de médecine chinoise traditionnelle nécessite ou non une autorisation, et si des médecins chinois peuvent être autorisés à pratiquer à titre dépendant dans le cadre de ce département.
2. La loi vaudoise sur la santé publique réglemente les professions de la santé, dont elle donne la liste à l'art. 74 LSP. En font partie les professions médicales, soit celles de médecin, médecin-dentiste, médecin-vétérinaire et pharmacien (art. 90 LSP). La pratique de ces professions peut être autorisée soit à titre indépendant (art. 91 LSP), soit à titre dépendant (art. 93 LSP).
Dans le premier cas, il faut être titulaire du diplôme fédéral ou être porteur d'un diplôme étranger avec charge d'un enseignement d'une branche obligatoire dans une université suisse. Une autorisation exceptionnelle peut être délivrée à une personne ne répondant pas aux exigences de la législation fédérale mais justifiant d'une formation équivalente, "... lorsque des motifs impérieux de santé publique le commandent" (art. 91 al. 3 LSP).
L'exercice à titre dépendant en revanche est réservé aux assistants, qui doivent être porteurs du diplôme fédéral ou d'un titre agréé par le département, et qui sont en formation post-universitaire (art. 93 al. 1, 3 et 4 LSP). A titre exceptionnel, un assistant ayant terminé sa formation post-graduée peut pratiquer sous la responsabilité d'un autre médecin à la même condition que celle prévue pour les médecins étrangers, soit "... lorsque des motifs impérieux de santé publique le commandent" (art. 93 al. 5 LSP).
3. En substance, la recourante soutient que l'exploitation du département de médecine chinoise traditionnelle, tel qu'il est prévu à Montreux, ne nécessite pas la délivrance de l'autorisation prévue par la loi sur la santé publique, parce que les employés chinois de Biotonus ne devraient pas pratiquer d'actes médicaux ni prodiguer de soins infirmiers, ni exercer d'activités de physiothérapeute, mais se borneraient à accomplir des actes techniques comparables à la phytothérapie, l'acupressure, l'acupuncture, et autres massages. Dans la mesure où une telle activité est comparable à celle des naturopathes ou ostéopathes, les intéressés devraient pouvoir l'exercer librement sous peine de créer une inégalité de traitement. La recourante invoque enfin la violation du droit d'être entendu, dans la mesure où elle n'a pas obtenu l'entrevue sollicitée par sa requête du 14 juin 1994.
3.1 La question de savoir si l'activité à laquelle se livreraient les médecins rattachés au département de médecine chinoise que la recourante se propose de créer est ou non assujettie à l'exigence d'une autorisation doit se résoudre au regard de l'art. 94 LSP. Selon cette disposition, l'acte médical consiste à "... déterminer ou apprécier l'état physique ou psychique des personnes et prescrire les mesures propres à la conservation et au rétablissement de leur santé" (lit. a) et à "... délivrer des déclarations et des certificats médicaux ou médicaux-légaux" (lit. b). Même si la recourante insiste sur le fait que la médecine chinoise traditionnelle est essentiellement une médecine préventive, il n'en demeure pas moins qu'elle comporte un diagnostic et l'administration de véritables traitements, notamment sous forme d'acupuncture, de massages, d'acupressure, etc., en milieu hospitalier. L'art. 2 de la convention passée entre la recourante et Jilin Trade Corp. ne laisse planer aucun doute à cet égard, puisqu'il précise qu'il s'agit de dispenser "... des soins typiques de la médecine traditionnelle chinoise, notamment en matière de phytothérapie, d'acupuncture et de qi-gong", ainsi que d'administrer aux patients des produits médicaux et des plantes médicinales. Il s'agit donc bien d'actes médicaux, nécessitant du matériel et des produits (voir aussi art. 6 al. 1 de la convention) et le savoir-faire de médecins, contrôlés par un médecin suisse (voir notamment art. 7).
Dans ces conditions, il faut admettre qu'on est en présence d'une profession de la santé dont l'exercice est soumis à autorisation (art. 74 et 75 LSP).
5. L'argument tiré de l'égalité de traitement ne peut pas être retenu non plus. Il résulte certes de l'instruction, et notamment des déclarations du représentant du DISP à l'audience du 17 janvier 1995, que l'autorité sanitaire ne dénonce pas systématiquement tous les cas de pratique illégale de la médecine qui parviennent à sa connaissance, dans la mesure où l'expérience a révélé que les autorités pénales donnaient rarement suite à de telles dénonciations et qu'elle se borne à intervenir dans les cas graves (atteinte à l'intégrité des personnes notamment). En revanche, le DISP ne tolère pas que des personnes pratiquant des massages ou de l'acupuncture se prévalent du titre de médecin, ni qu'elles pratiquent leur art dans des établissements sanitaires soumis à la législation sur la santé publique. La situation est donc complètement différente de celle d'un département de médecine chinoise devant exercer son activité dans une clinique privée, c'est-à-dire un établissement sanitaire, et par des gens se prévalant expressément du titre de médecin.
D'ailleurs, et par surabondance de droit, il faut rappeler que le principe de l'égalité cède normalement le pas à celui de la légalité. Un administré ne peut revendiquer, au nom de l'égalité devant la loi, un droit à ce que la loi ne lui soit pas appliquée qu'à des conditions bien précises, lorsque l'autorité s'abstient non seulement dans certains cas exceptionnels, mais d'une manière générale, d'appliquer la loi et donne à entendre qu'il en ira de même à l'avenir (ATF 115 Ia 81 et les références citées). Tel n'est pas le cas en l'espèce.
6. La recourante invoque enfin la violation du droit d'être entendu. Elle a même précisé, à l'audience du 17 janvier 1995, qu'il s'agissait de son principal grief, dans la mesure où elle reproche surtout à l'autorité intimée d'avoir pris abruptement une décision sans prendre la peine de discuter avec elle des conditions permettant le cas échéant d'ouvrir le département spécialisé projeté à la clinique Bon Port.
Le droit d'être entendu a pour but d'une part de favoriser l'établissement des faits, et d'autre part de conférer à l'intéressé la liberté personnelle de participer à l'élaboration d'une décision le concernant. Il comprend le droit de s'exprimer avant qu'une décision ayant des effets sur la situation juridique de l'administré soit prise, celui de prendre connaissance du dossier, de participer à l'administration des preuves et de prendre position sur son résultat (sur tous ces points, ATF 118 Ia 17, cons. 1c, et les références citées).
Mais, en l'espèce, on n'est pas en présence d'une situation où une autorité serait intervenue d'office et sans avertissement préalable pour formuler une interdiction à l'égard d'un administré n'ayant jamais pu invoquer ses moyens. C'est la recourante elle-même qui a saisi le département d'une requête pour exposer en détail la situation, ses projets et la manière dont elle envisageait de procéder. Dans la mesure où il s'agissait d'obtenir une autorisation, pour le cas où elle serait nécessaire, il lui appartenait de démontrer qu'elle remplissait les conditions posées par la loi. A partir du moment où la situation était claire, l'autorité sanitaire pouvait, sans violer le droit d'être entendu, statuer sans provoquer encore d'autres explications (ATF 111 Ia 103 cons. 2b). La situation n'aurait été différente que si les faits n'avaient pas été élucidés ou si l'autorité avait envisagé de se fonder sur une norme ou sur un motif juridique dont la recourante ne pouvait supputer la pertinence (ATF 116 Ib 43 cons. 4e; 115 Ia 96 cons. 1b; 114 Ia 99 cons. 2a).
Enfin, le droit d'être entendu tel qu'il est protégé par l'art. 4 de la Constitution fédérale ne nécessite pas que l'intéressé ait la possibilité de faire valoir son point de vue oralement (ATF 117 II 136; 115 II 133; 108 Ia 191).
Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la violation du droit d'être entendu doit être rejeté également.
7. Le recours doit dans ces conditions être rejeté, aux frais de son auteur débouté qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté;
II. Un émolument judiciaire de Frs 2'000.-- (deux mille francs) est mis à la charge de la recourante;
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 janvier 1995/gz
Le président :