CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 mars 1995
sur le recours interjeté par Alexandre Burri, à Lausanne, représenté par l'avocat Pierre Del Boca, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 20 mai 1994 (refus de l'autorisation d'accéder en véhicule à la zone piétonne).
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; Mme. L. Bonanomi et M. B. Dufour, assesseurs. Greffier: M. J. Aubert, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Alexandre Burri exploite une imprimerie à Château-d'Oex et, depuis janvier 1991, une autre imprimerie à l'enseigne "Imprimerie Kohler", sise au 12, rue de la Louve, à Lausanne.
B. Par décision du 21 avril 1991, la Municipalité de Lausanne (ci-après : la municipalité) a adopté les mesures suivantes:
"1. Fermeture à toute circulation des rue Pichard, rue, ruelle et place du Grand St-Jean; signaux : OSR 2.01 "Interdiction générale de circuler dans les deux sens" avec plaque complémentaire portant les mentions suivantes : "Rues réservées aux piétons - livraisons autorisées dès 19h00 h., mercredi et samedi jusqu'à 0730 h., autres jours ouvrables jusqu'à 1030 h. - accès hôtels autorisé seulement pour charger et décharger les bagages"; OSR 2.50 "Interdiction de parquer" avec plaque complémentaire portant la mention suivante : "Dans ces rues"; OSR 2.42 "Interdiction d'obliquer à droite" avec plaque complémentaire identique à celle qui accompagne le signal 2.01 mentionné précédemment. 2. Fermeture à toute circulation de la place de la Louve et de la rue de la Louve entre la place Pépinet et la place susmentionnée; signaux : OSR 2.01 "Interdiction générale de circuler dans les deux sens" avec plaque complémentaire portant les mentions suivantes : "Rues réservées aux piétons - livraisons autorisées dès 1900 h. jusqu'à 1030 h."; OSR 2.50 "Interdiction de parquer" avec plaque complémentaire portant la mention suivante : "Dans ces rues". 3. Etablissement d'un sens giratoire autour des cases "deux-roues" du centre de la place Pépinet; signaux : OSR 2.02 "Accès interdit"; OSR 2.34 "Obstacle à contourner par la droite" et OSR 3.02 "Cédez le passage". 4. Balisage d'une station de taxis le long du trottoir ouest de la place Pépinet - pour 2 voitures; signal OSR 2.50 "Interdiction de parquer - station de taxis".
C. Cette décision, publiée dans la Feuille des avis officiels du mardi 28 mai 1991, a fait l'objet de trente-quatre recours auprès du Conseil d'Etat, de la part des associations, commerçants, sociétés et habitants du quartier, parmi lesquels figurait Alexandre Burri. A cette occasion, celui-ci avait notamment exposé que:
"(...) les libres accès aux rues mentionnées me sont absolument indispensables durant toute la journée pour une question d'approvisionnement en matières premières, ainsi que pour la sortie de notre production. Les achats de papier se font régulièrement par l'intermédiaire des agents locaux, lesquels n'ont pas toujours les marchandises souhaitées dans les dépôts de Lausanne, certains camions proviennent d'autres lieux. Nos travaux doivent souvent partir en reliure dès l'impression terminée, le même problème se retrouve donc à la sortie. Dans le cadre d'une tournée de livraison, qu'il s'agisse de l'arrivée ou de la sortie du papier, nous ne pouvons envisager une restriction d'horaire telle que proposée par la Municipalité. Les livraisons autorisées dès 19h00 ne seront pas possibles ni pour nos fournisseurs de papier, ni pour les relieurs (...) Les délais de fabrication et de livraison, comme dans toutes les branches commerciales ou industrielles, doivent être comprimés au maximum afin que nos entreprises restent concurrentielles. (...) En choisissant d'investir en janvier dans cette affaire, à son emplacement, il n'était pas prévu de se retrouver à déplacer toute notre production, à l'entrée et à la sortie, avec des chars à bras. (...)"
Par arrêt du 30 octobre 1992, le Tribunal de céans, qui avait repris l'instruction de la cause (art. 62 LJPA), a rejeté les recours et confirmé la décision municipale (GE R9 1150/91 = GE 0091/50). Le Tribunal concluait en ces termes:
"La Municipalité de Lausanne est donc restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation en instituant une interdiction de circuler sur les rues Pichard, la place, la rue et la ruelle Grand St-Jean, la rue et la place de la Louve. Elle a procédé à une pesée complète et consciencieuse des intérêts en présence sans négliger les intérêts des commerçants, qui bénéficient aussi de certains avantages de la mesure attaquée. A cet égard, une étude effectuée dans le centre ville de Zurich a démontré que l'attractivité des commerces était plus importante et les prix des immeubles plus élevés dans les rues piétonnières présentant une mauvaise accessibilité en voiture que dans les rues offrant une bonne accessibilité en voiture ouvertes au trafic (Stadtplanungsamt Zürich, Standortqualität in der Innenstadt - Attraktivitätsprofile für den Detailhandel). S'agissant de l'horaire fixé pour les livraisons, la municipalité a donné aux intéressés l'assurance que des autorisations spéciales pourraient être accordées en cas de besoin. A cet égard, un régime d'autorisations ponctuelles ne semble pas suffisant. Il appartiendra aux autorités communales de tenir compte des besoins spécifiques des commerçants dont l'exploitation nécessite des livraisons à toutes les heures de la journée (p. ex. traiteur, pharmacie, imprimerie) et d'aménager, en cas de nécessité, des possibilités analogues à celles accordées aux hôtels. Enfin, les habitants du centre ville ne peuvent bénéficier des mêmes facilités de parcage que les habitants de la périphérie. Compte tenu de l'importante offre en transports publics, l'intérêt à la création de la zone piétonnière l'emporte sur l'intérêt des habitants à bénéficier d'une place de stationnement sur le domaine public à proximité directe de leur logement."
D. Dès le 7 janvier 1993, les restrictions au trafic ont été mises en vigueur dans le secteur concerné; des d'autorisations spéciales d'accéder en tout temps à leur magasin n'ont été accordées qu'aux commerces de marchandises périssables (une quinzaine en 1993), les autres commerçants devant demander des autorisations ponctuelles, comme dans toutes les zones réservées aux piétons. Par ailleurs, en vertu d'une convention du 11 septembre 1992 conclue entre la municipalité et MM. D. Bannenberg, A. Savary et la SI La Foncière SA, les Hôtels Regina et des Voyageurs ont été mis au bénéfice d'un régime de faveur, de sorte que l'accès à ces hôtels n'est soumis à aucune restriction pendant les heures d'ouverture aux véhicules de livraison de la rue Pichard et de la rue Grand-St-Jean et que, en dehors de ces heures, l'accès est autorisé en tout temps aux véhicules ou taxis qui amènent ou viennent prendre en charge les clients des hôtels avec bagages. Cet accès n'est toutefois autorisé les jours de marché que jusqu'à 12h30 et le temps d'arrêt admis se limite à celui nécessaire à l'enregistrement des arrivées ou des départs, ainsi qu'à la prise de possession de la chambre.
E. Par courrier du 12 janvier 1993, le recourant a sollicité de la Direction de police et des sports:
"(...) une autorisation spéciale afin d'assurer la viabilité de notre entreprise, en nous permettant d'aller et venir au gré des besoins, ceci pour un véhicule lié à l'imprimerie, ainsi qu'une autorisation nous permettant de recevoir un livreur-fournisseur en dehors des heures prévues. (...)"
Cette demande a été rejetée par la Direction de police par une lettre du 27 janvier 1993, au motif que:
"(...) nous devons vous préciser que pour répondre aux besoins des commerçants et entrepreneurs de cette zone, le nouvel aménagement de la place Pépinet offre cinq emplacements réservés aux livreurs. La proximité immédiate de ces places par rapport à votre entreprise devrait vous permettre de régler le problème que vous nous soumettez, sans bénéficier d'une dérogation particulière."
Il s'en est suivi une abondante correspondance, dont certains éléments seront exposés ci-après dans la mesure utile.
La municipalité a finalement rendu une décision du 20 mai 1994, rédigée en ces termes:
"(...) Nous constatons néanmoins que la situation de votre client n'est pas différente de celle des autres commerçants qui doivent se plier aux horaires de livraisons imposés dans les zones piétonnes. Dès lors que les livreurs peuvent accéder aux magasins durant près de seize heures par jour, il appartient aux intéressés de s'organiser pour que les livraisons se fassent lorsqu'elles sont autorisées. Si, de temps à autre, des livraisons doivent avoir lieu à d'autres heures pour des raisons pertinentes, il appartient alors au commerçant, voire au livreur de s'adresser à la police municipale. (...) Force est d'admettre que nous ne saurions octroyer à votre client les facilités qu'il réclame sans devoir ensuite déroger systématiquement aux restrictions du trafic, en vertu de l'égalité de traitement. Cela créerait une telle brèche dans la politique restrictive menée durant trente ans par la Municipalité dans les zones piétonnes, qu'elles seraient remises en cause. (...)"
Cette décision indiquait en outre les voies de droit.
F. Par déclaration du 6 juin 1994, suivie d'un mémoire du 15 juin 1994, Alexandre Burri a recouru contre cette décision, concluant en ces termes:
"I. Que le recours est admis. II. Qu'en conséquence, dans un délai fixé à dire de Justice, la Municipalité de Lausanne, compte tenu des besoins spécifiques des commerces sis à la rue Pichard, à la rue, dans la ruelle et sur la place St-Jean, dans la rue et sur la place de la Louve, est tenue de prévoir des possibilités de parcage 24 heures sur 24 dans le périmètre précité. III. Qu'à défaut de s'exécuter dans le délai, la fermeture à toute circulation prévue par les chiffres 1 et 2 de la décision du 21 avril 1991 est annulée."
La municipalité a communiqué ses déterminations par courrier du 21 juillet 1994, concluant au rejet du recours avec suites de frais et dépens. Le recourant s'est encore exprimé dans un mémoire complémentaire du 11 octobre 1994. Les moyens invoqués par les parties dans leurs écritures seront repris ci-après dans la mesure utile.
G. Le Tribunal a tenu séance à Lausanne le 23 janvier 1995, en présence du recourant et de son conseil, de M. Ch. de Torrenté, Chef du Service juridique et de MM. Bovard, Chef de l'Office du contrôle du stationnement et Frioud, sergent major au Service de la circulation.
A cette occasion, le Tribunal s'est rendu dans les locaux de l'imprimerie Kohler, installée à l'étage, dans l'immeuble formant l'angle de la ruelle du Grand-St-Jean et de la rue de la Louve, et dont l'entrée principale se trouve au N°12 de cette dernière. Il a alors pu constater que l'entrée de service utilisée pour le transbordement des marchandises, débouche au bas de la ruelle du Grand-St-Jean, sur laquelle les véhicules autorisés ne peuvent circuler qu'en sens unique de la rue Pichard à la rue de la Louve. Pour accéder à l'entrée de service précitée, un véhicule doit donc passer, soit par la rue Pichard, soit par la place Pépinet, via la rue de la Louve. Or, cette dernière, tout comme la rue Pichard, est désormais fermée à toute circulation, sous réserve du régime restrictif applicable aux seuls véhicules de livraison, introduit par la décision municipale du 21 avril 1991, que le Tribunal de céans a confirmé dans son arrêt du 30 octobre 1992.
Au terme de l'audience, le recourant a finalement modifié ses conclusions, dans ce sens qu'il réclame uniquement l'octroi d'une autorisation spéciale d'accéder en tout temps avec son propre véhicule à la zone piétonne du quartier de la Louve et de stationner à la ruelle Grand-St-Jean. Le Tribunal a délibéré à huis clos séance tenante. Son dispositif a été notifié aux parties par courrier du 27 janvier 1995.
Considérant en droit:
1. Le Tribunal administratif examine d'office et avec un plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 LJPA, v. aussi ATF 117 Ia 2 consid. 1, 85 consid. 1). Les interdictions totales de circuler relèvent du droit cantonal au sens des art. 37 bis al. 2 Cst. et 3 al. 3 de la loi fédérale sur la circulation routière (LCR). La décision de dernière instance cantonale peut faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral pour violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 3 al. 3 in fine LCR). La qualité pour recourir devant l'instance cantonale est donc définie par le droit cantonal, en l'espèce par l'art. 37 al. 1 LJPA, selon lequel le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable.
L'intérêt consistant à pouvoir utiliser en tout temps, au moyen d'un véhicule de livraison, les voies d'accès aux locaux d'une entreprise ou d'un commerce installé au centre ville, au même titre que l'intérêt consistant à pouvoir utiliser les voies d'accès nécessaires à l'équipement d'un bien-fonds, est protégé notamment par la législation fédérale et cantonale sur l'aménagement du territoire qui exige que les zones à bâtir soient équipées en temps utile par les collectivités publiques (art. 19 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire). Les autorités, dans l'exercice de leur pouvoir d'appréciation, doivent en outre tenir compte des intérêts du commerce, conformément aux objectifs du plan directeur cantonal, qui vise également à soutenir le rôle dévolu aux centres, notamment par la concentration d'activités économiques et de services diversifiés (objectif 1.2.b). Ces objectifs ont en effet un caractère contraignant et lient les autorités en vertu de l'art. 2 du décret du 20 mars 1987 portant adoption du plan directeur cantonal. Or, parmi les intérêts du commerce à prendre en compte, figurent bien sûr ceux, pour une entreprise, de pouvoir s'approvisionner en matières premières et d'être en mesure d'assurer un service efficace à la clientèle, de la manière la plus rationnelle et la plus économique possible, de sorte que sa survie ne soit pas mise en danger. Dans cette mesure, le recourant justifie donc aussi d'un intérêt juridiquement protégé et la qualité pour recourir peut lui être reconnue.
2. Selon l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (litt. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (litt. c) et l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (litt. d). En l'espèce, la législation fédérale et cantonale en matière de circulation routière ne permet pas de réexaminer l'opportunité des mesures d'interdiction de circulation prises en application de l'art. 3 al. 3 LCR. Le Tribunal doit donc limiter son pouvoir d'examen à la légalité de la décision attaquée. Il ne peut substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale ou cantonale et doit seulement vérifier si les autorités compétentes sont restées dans les limites d'une pesée consciencieuse des intérêts à prendre en considération (GE 0091/50 cons. 3; GE 92/130 cons. 2a; AC 91/200 cons. 2a).
3. a) Le régime instauré par la municipalité dans sa décision du 21 avril 1991, autorise la circulation des véhicules de livraison, sur la rue Pichard, la rue, la ruelle et la place du Grand-St-Jean, dès 19h00 et jusqu'à 7h30 les mercredi et samedi, jusqu'à 10h30 les autres jours ouvrables, et de 19h00 à 10h30 sur la place et la rue de la Louve. Dans son arrêt du 30 octobre 1992, le Tribunal a jugé d'une part, que la mesure précitée, applicable à la zone piétonne du quartier de la Louve, était conforme à l'art. 3 al. 3 LCR (cons. 4b) et d'autre part, que la municipalité était restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation (cons. 4d). Il a toutefois expressément souligné que:
"S'agissant de l'horaire fixé pour les livraisons, la municipalité a donné aux intéressés l'assurance que des autorisations spéciales pourraient être acceptées en cas de besoin. A cet égard, un régime d'autorisations ponctuelles ne semble pas suffisant. Il appartient aux autorités communales de tenir compte des besoins spécifiques des commerces dont l'exploitation nécessite des livraisons à toutes les heures de la journée (p. ex. traiteur, pharmacie, imprimerie) et d'aménager, en cas de nécessité, des possibilités analogues à celles accordées aux hôtels (...)."
Or, sur la base de l'art. 11 du règlement communal du 5 mai 1992 sur la circulation et le stationnement (ci-après le règlement), entré en vigueur le 1er janvier 1993, la municipalité peut délivrer des autorisations spéciales pour les véhicules des entreprises qui exercent leur activité dans le quartier concerné, selon les prescriptions qu'elle fixe, notamment en raison de nécessités particulières (entreprises de déménagement, clients des hôtels, etc.), en faveur des handicapés et pour les services d'urgence. A ce jour cependant, les conditions d'octroi d'une autorisation spéciale, qu'elle soit permanente - en fait valable trois ans au plus, puis renouvelable (art. 11 al. 2 du règlement) - ou qu'elle soit seulement ponctuelle, relèvent pour l'essentiel de la pratique de la Direction de police et des sports, laquelle devrait bénéficier d'une délégation de compétence de la part de la municipalité (art. 11 al. 2 du règlement).
b) En l'espèce, seul le régime des autorisations permanentes est contesté par le recourant. Conformément à l'arrêt précité, pour justifier l'octroi d'une telle autorisation, le requérant doit pour le moins rendre vraisemblable que l'exploitation de son commerce nécessite des livraisons à toutes les heures de la journée. Lors de l'audience, Ch. de Torrenté a expliqué que les autorisations sont accordées ou refusées après analyse de chaque cas. A cet égard, lorsque les demandes ponctuelles sont si fréquentes et si régulières, qu'elles en deviennent habituelles, l'autorité considère qu'elles constituent l'indice d'un besoin sans limitation dans le temps, et délivre alors une autorisation permanente. A ce jour, une quinzaine d'autorisations de ce type ont été délivrées, exclusivement en faveur de commerces de comestibles comportant des denrées périssables (boulangeries, poissonneries, boucheries, traiteurs etc.), ainsi qu'à certains de leurs fournisseurs (voir liste intitulée "Autorisations zones piétonnes 1993, dès la fermeture de la place de la Louve"). Pour chaque autorisation, une carte nominative est attribuée au bénéficiaire, qui lui donne le droit de pénétrer dans la zone piétonne avec un véhicule et d'y stationner le temps nécessaire au chargement et/ou au déchargement en dehors des heures autorisées. En revanche, l'autorité refuse de délivrer une autorisation permanente aux commerçants qui peuvent organiser leurs livraisons en fonction de l'horaire fixé (voir décision litigieuse p. 2). En l'espèce, elle justifie son refus en ces termes:
"Le recourant n'a ni prouvé, ni rendu vraisemblable que sa situation était si différente de celle des autres commerçants qu'elle justifiait une exception; c'est donc à juste titre que l'intimée a considéré qu'il devait respecter l'horaire imposé par les restrictions de trafic (...). Lorsqu'il utilise sa voiture pour faire des livraisons, le volume de la marchandise n'est pas tel qu'il ne puisse la transporter depuis les emplacements réservés aux livreurs balisés au début de la rue de la Louve. Enfin, si de temps à autre, cela s'avère impossible, par exemple en raison des conditions atmosphériques ou du poids des objets à transporter, le recourant pourra demander une autorisation spéciale, ce qu'il a - semble-t-il - fait plusieurs fois avec succès. Au reste, l'octroi d'une autorisation au recourant obligerait à accorder des autorisations à nombre de commerçants de la zone piétonne en vertu de l'égalité de traitement, ce qui viderait de son sens la réglementation voulue par l'intimée. (...) En remettant au recourant une vignette transmissible, la police ne pourrait plus exercer un contrôle propre à éviter des abus, puisque tous les livreurs seraient libres d'agir comme bon leur semble, que l'urgence soit avérée ou non. Une telle possibilité serait non seulement contraire à l'égalité de traitement, mais elle remettrait en cause le principe même de l'interdiction générale de circuler. (...) En délivrant des autorisations ponctuelles, l'Office de contrôle du stationnement, voire le poste de police de la Palud, (...), peuvent s'assurer que la demande ne met pas en danger la circulation ou qu'elle n'est pas inadéquate en raison de circonstances particulières (...). Au demeurant, (...), la solution actuelle a permis de satisfaire aux exigences de l'entreprise par des autorisations spéciales ponctuelles. (...)" (Déterminations p. 3 et 4)
Lors de l'audience, le capitaine Bovard a expliqué que, outre le recourant, seul le commerce Copy Quick s'est également vu refuser l'octroi d'une autorisation permanente, les autres commerçants s'accommodant de l'horaire imposé par la nouvelle réglementation; les parties ont toutefois unanimement reconnu que l'activité de Copy Quick n'est pas comparable à celle du recourant. Et les représentants de l'autorité intimée de citer encore le magasin de fleurs sis à la rue Pichard, dont les livreurs se déplacent à pied sur environ 50 m, ainsi que le fourreur Benjamin Fourrures, sis à la rue Haldimand, qui, en dépit de la masse et de la valeur de ses marchandises, est parvenu à s'adapter au nouvel horaire. En résumé, la municipalité ne voit donc pas en quoi il serait plus malcommode pour le recourant en particulier, de se garer à l'entrée de la zone piétonne sur les places livreurs aménagées à cet effet sur la place Pépinet, puis de marcher à l'intérieur jusqu'à l'entrée de ses locaux; elle admet que, en cas de nécessité, une autorisation ponctuelle peut lui être accordée.
Du mois de mai 1994 au mois de janvier 1995, le recourant a sollicité l'octroi de douze autorisations ponctuelles, toujours l'après-midi, au plus tôt dès 13h30, mais en majorité vers 15h00, et jusqu'à 17h00 au plus tard. Cela tend à confirmer la déclaration du capitaine Bovard, selon laquelle le recourant aurait besoin d'une autorisation ponctuelle environ une fois par semaine seulement, voire moins, ce qui ne correspondrait pas à un besoin régulier. Le recourant réplique toutefois que, afin de respecter l'horaire autorisé et de limiter au maximum ses demandes d'autorisations ponctuelles, il charge quotidiennement le soir entre 19h00 et 21h00, ce qui lui fait des journées de quatorze heures de travail. D'autre part, lorsqu'il pleut le matin, les livraisons doivent être différées par exemple en début d'après-midi.
En cours d'audience, le recourant a toutefois admis que, s'agissant des livreurs de papier, la livraison quotidienne peut se faire pendant les heures autorisées, savoir le matin avant 10h30, et s'agissant des relieurs, dès lors que la fréquence des livraisons se limite généralement à une fois par semaine, le système de l'autorisation ponctuelle est supportable. En revanche, pour ce qui concerne les livraisons qu'il effectue lui-même au moyen de son véhicule, le problème demeure entier. Il a toutefois précisé que ses besoins se situent en principe dans l'après-midi, dès 16h00; ce que confirment les autorisations ponctuelles précitées.
c) Force est de constater que la pratique restrictive de l'autorité intimée ne prête pas le flanc à la critique et se justifie pleinement compte tenu de la volonté clairement exprimée par le législateur communal de développer les zones piétonnes et de réserver le coeur ou hypercentre de la ville aux piétons (rapport préavis N°108 adopté le 5 mai 1992, pp. 8 et 9), volonté qui est d'ailleurs conforme aux objectifs du plan directeur cantonal (objectifs 4.1 b, 4.3 c et 4.3 t; voir sur ce point GE 009150 cons. 4 c aa et bb). Il n'en reste pas moins que le cas du recourant mérite un examen particulier, tant il se distingue des commerces habituellement présents au centre ville.
Les critères dégagés par la pratique pour l'octroi d'autorisations spéciales permanentes sont les suivants: d'une part, la fréquence des livraisons indispensables au fonctionnement du commerce concerné, et d'autre part, le caractère périssable des marchandises. S'agissant du premier de ces critères, le recourant a rendu vraisemblable que son imprimerie nécessite des livraisons régulières et quotidiennes, ce que l'autorité intimée n'a d'ailleurs pas contesté. En revanche, l'application du second critère est plus controversée, le papier n'étant pas une marchandise périssable dans l'acception que l'autorité intimée a donné à ce terme, puisqu'il n'est pas comestible; mais il est toutefois délicat et il ne peut pas être exposé à la pluie. Quoi qu'il en soit, en dehors des commerces de comestibles, la fréquence des livraisons ne saurait à elle seule justifier l'octroi d'une autorisation permanente, sous peine de vider de sa substance le régime d'autorisation exceptionnelle voulu à juste titre par la municipalité. A défaut d'autres critères découlant de la pratique administrative, que ceux énoncés ci-dessus, c'est en définitive au regard du principe de l'égalité de traitement que la demande du recourant doit être examinée.
4. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement garanti à l'art. 4 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 118 Ia 1 consid. 3a; ATF 116 Ia 83 consid. 6b; 115 Ia 287 consid. 6 et références; 109 Ia 327 consid. 4 et les références).
a) Il ne fait aucun doute que le recourant est pénalisé par les restrictions d'horaires pour les livraisons dans la zone piétonne du quartier de la Louve. Il ressort en effet clairement de l'instruction de la cause que l'entreprise et sa clientèle ne sont pas adaptés à la vocation piétonne du centre ville, ce que l'autorité intimée ne conteste d'ailleurs pas sérieusement. Mais cela ne suffit toutefois pas, en soi, à distinguer de manière déterminante le recourant des autres commerçants et, partant, à justifier un traitement particulier en sa faveur. Il faut donc, pour qu'il ait droit à l'octroi d'une autorisation permanente, que le recourant prouve qu'il est davantage pénalisé que ne le sont les autres commerçants concernés et que, en plus, il ne bénéficie pas autant qu'eux des avantages liés à l'instauration de la zone piétonne.
On sait aujourd'hui que l'attractivité des commerces est généralement plus importante dans les rues piétonnes ou à trafic modéré, présentant une mauvaise accessibilité en voiture, que dans les rues ouvertes au trafic (Stadtplanungsamt Zürich, Standortsqualität in der Innenstadt - Attraktivitätsprofile für den Detailhandel). Or, en l'espèce, si la majorité des commerces profitent vraisemblablement de la zone piétonne, cela n'est en revanche pas le cas du recourant, qui n'en subit que les inconvénients. On a vu, certes, que les livraisons de papier peuvent se faire généralement avant 10h30 le matin et que les relieurs ne livrent qu'une fois par semaine, ce qui est compatible avec le système de l'autorisation ponctuelle. Toutefois, en raison de la fermeture du quartier à toute circulation, le commerce du recourant n'est désormais plus accessible à une bonne partie de sa clientèle, savoir à celle qui venait auparavant lui livrer la marchandise à imprimer, puis la rechercher une fois le travail exécuté. Il va de soi que le recourant peut difficilement imposer à ses clients le respect des horaires restrictifs de la zone piétonne ou, en dehors des heures autorisées, les obliger à faire à chaque fois une demande d'autorisation ponctuelle ou, à défaut, à porter la marchandise souvent volumineuse depuis les cases livreurs sises à la place Pépinet jusqu'à la ruelle du Grand-St-Jean. Il lui incombe donc désormais de se rendre lui-même personnellement chez ses clients, sous peine de les voir s'adresser à d'autres imprimeurs installés en dehors du centre ville. Il expose ainsi que:
"a) (...) Compte tenu de l'interdiction totale, les clients qui apportaient du matériel à surimprimer ou à imprimer sur du papier fourni par leurs soins, ne peuvent plus venir (...). Afin de sauver cette clientèle, l'imprimerie Kohler doit maintenant proposer la prise en charge à domicile, ce qui occasionne trajets et frais supplémentaires (...). Enfin (...), si le papier est fourni par l'imprimerie Kohler, plus aucun client ne vient prendre livraison de sa marchandise, la totalité devant être livrée (...). d) S'agissant des transports par l'entreprise elle-même, (...) tout ce qui pourrait être exécuté par les clients et les relieurs doit être fait par l'imprimerie, ce qui pose exactement les mêmes problèmes. (...)" (Lettre du 28 octobre 1993)
Le recourant fait encore valoir la diminution du volume de travail et, partant, de son chiffre d'affaire, depuis fin 1992 - les restrictions de trafic sont entrées en vigueur le 7 janvier 1993 - son entreprise étant passée de quatre employés au moment de la reprise en janvier 1991, à un seul actuellement. Si la conjoncture de ces dernières années a certainement contribué à mettre cette entreprise en difficultés, il n'en reste pas moins qu'une imprimerie, pour rester attractive, doit être facilement accessible en voiture par la clientèle (sur ce point, voir les éléments énumérés sous lettre c ci-après). Il n'y a donc pas lieu de mettre en doute l'affirmation du recourant selon laquelle la mise en place de la zone piétonne lui a fait perdre un certain nombre de clients et ne lui a guère permis d'en gagner de nouveaux. Dans ces conditions, force est de constater qu'il a été davantage pénalisé que ne l'ont été les autres commerçants et qu'il n'a que peu, voire pas du tout, bénéficié de la nouvelle vocation exclusivement piétonne de ce quartier.
b) En outre, bien que la position géographique de l'imprimerie du recourant ne soit peut-être pas très adaptée à la configuration actuelle du centre ville et bien qu'il soit notoire que, pour cette raison notamment, ce genre d'activités tendent à disparaître du coeur des villes au profit des zones périphériques, il n'en reste pas moins qu'une telle évolution, qui va de pair avec la spécialisation des commerces urbains, n'est pas toujours souhaitable. A cet égard, le plan directeur cantonal tend à soutenir le rôle dévolu aux centres, notamment par la concentration d'activités économiques et de services diversifiés (objectif 1.2 b). Ainsi, l'activité du recourant, devenue rare et atypique au centre ville, mérite-t-elle d'y être maintenue et doit-elle pouvoir y trouver sa place. L'autorité intimée doit donc aussi tenir compte de cet aspect lorsqu'elle examine le bien-fondé d'une demande d'autorisation permanente et, partant, elle doit veiller au maximum à ce que les restrictions du trafic ne détériorent pas exagérément les conditions de travail de ce genre d'entreprises et de celles qui lui sont comparables.
c) D'autres éléments, propres à l'entreprise du recourant, jouent également en sa faveur. Ainsi, le poids du papier et le fait qu'il ne peut pas être exposé à la pluie sous peine d'être endommagé, rendent difficiles les transports de grosses quantités, même au moyen d'un transpalette, depuis la place Pépinet jusqu'au bas de la ruelle du Grand-St-Jean. Par ailleurs, la déclivité de cette dernière ne facilite guère le déplacement de marchandises volumineuses et lourdes; cela d'autant plus que l'entrée de service ne s'ouvre pas directement au niveau de la rue, mais se trouve à une certaine hauteur au-dessus du trottoir, il faut donc hisser la marchandise avant de pouvoir la passer à l'intérieur. En outre, l'imprimerie nécessite une chaîne de production soumise à un rythme soutenu, lié à l'urgence des commandes, à des délais de livraison généralement courts et au fait que le recourant ne dispose pas de place de stockage. Le fonctionnement de l'imprimerie multiplie donc les allées et venues entre les locaux de l'entreprise et ceux des autres intervenants (fournisseurs et relieurs) ou le domicile des clients. Or, le temps excessif que le recourant ou son employé consacrent aux livraisons, plus nombreuses et plus contraignantes qu'avant (rue en pente; trajets à pied mulitipliés en raison des petites quantités transportables manuellement; soumission aux conditions atmosphériques; démarches répétées auprès du poste de police pour obtenir une autorisation ponctuelle, etc.), constitue indiscutablement une gêne importante, qui n'est pas sans conséquence sur sa compétitivité. A ce propos, le recourant s'est exprimé comme suit:
"(...) Mes journées à Lausanne commencent par un passage au 12 de la rue de la Louve, où je dépose le matériel nécessaire à nos activités, plaques, montages ou papiers. En général je repars dans la demi-heure suivante avec un premier chargement de livraisons à effectuer en région lausannoise. Deux à trois fois par semaine, une seconde tournée de livraisons doit être faite dans l'après-midi, en fin de journée il faut charger les travaux destinés à remonter à Château-d'Oex. (...) Tous ces trajets dépendent de la vitesse de production, de rendez-vous éventuels avec les clients ou des urgences à livrer dès la fin de l'impression, à un client, ou à une reliure industrielle, pour la finition de nos travaux. Il ne m'est donc pas possible d'établir un horaire fixe concernant ces déplacements. (...)" (Lettre du 12 janvier 1993)
"(...) Nous avons, entre autres, une presse 44/62 cm et une autre au format 50/70, ces machines impliquent périodiquement des quantités de papier importantes, lorsque le travail est terminé pour nous, la suite logique se passe souvent dans un atelier de reliure industrielle, les trajets nécessaires et le volumes transportés sont facilement imaginables sans avoir à entrer dans les détails. Le tout doit être exécuté dans le cadre de semaines qui actuellement ne comptent que 40 heures. (...)" (Lettre du 25 mars 1993)
On relève enfin que les représentants de la municipalité déclarent être plus particulièrement opposés à faciliter l'accès à la zone piétonne aux poids-lourds. Au terme de la procédure, le recourant s'est quant à lui contenté de réclamer une autorisation permanente pour son propre véhicule automobile, qu'il doit maintenant utiliser pour effectuer ce que les clients faisaient avant, savoir aller chercher le matériel de commande et le ramener une fois celle-ci exécutée (cf. lettre du 3 août 1993).
5. Vu les différences de faits pertinentes entre le commerce du recourant et la plupart des autres commerces exploités dans le quartier de la Louve, et compte tenu des particularités de son mode d'exploitation et de l'effort d'adaptation considérable déjà fourni par le recourant, il se justifie de lui accorder un traitement différencié. L'autorité intimée, qui a omis de prendre en compte les éléments de fait précités et qui ne les a pas examinés au regard de critères adaptés (art. 36 litt. b LJPA), n'a pas procédé à une pesée consciencieuse des intérêts en cause, en l'assimilant aux autres commerces ne pouvant pas bénéficier d'une autorisation spéciale. Elle n'a ainsi pas respecté le principe de l'égalité de traitement et elle a d'autre part abusé de son pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a LJPA).
Au vu des considérants qui précèdent, le recours est partiellement admis et la décision attaquée annulée. Une autorisation spéciale (permanente) doit donc être accordée au recourant, lui permettant d'accéder en tout temps à la zone piétonne du quartier de la Louve et de stationner à la ruelle Grand-St-Jean, avec son propre véhicule, pour les livraisons qu'il effectue lui-même à l'imprimerie Kohler. Il est toutefois précisé que le stationnement à la ruelle Grand-St-Jean n'est autorisé que le temps de charger et de décharger.
Le recourant, qui obtient pour l'essentiel gain de cause, a droit à des dépens, qu'il convient d'arrêter à Fr. 1500.--. Il n'est pas prélevé d'émolument.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la municipalité de Lausanne du 20 mai 1994 est annulée.
III. La municipalité de Lausanne est invitée à délivrer à Alexandre Burri une autorisation spéciale d'accéder en tout temps à la zone piétonne du quartier de la Louve et de stationner à la ruelle Grand-St-Jean, avec son propre véhicule, pour les livraisons qu'il effectue lui-même à l'imprimerie Kohler.
IV. Il n'est pas prélevé d'émolument.
V. La municipalité de Lausanne versera au recourant un montant de Fr. 1500.- (mille cinq cents francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 20 mars 1995
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :