CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 31 mars 1995
sur le recours interjeté le 1er mars 1994 par Suzanne WALDER, domiciliée à 1018 Lausanne, ch. de la Forêt 1, représentée par Me Jean-Pierre Bloch, avocat, place de la Gare 10 à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 28 février 1994 rejetant sa demande d'attribution d'un emplacement pour un métier forain lors de la Fête de printemps 1994 à Bellerive (Lausanne).
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Composition de la section: M. P.-A. Marmier, président; Mme M. Bornicchia et Mme H. Dénéréaz Luisier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. L'époux de Mme Suzanne Walder, M. Marcel Walder, domicilié à Versoix, a obtenu l'autorisation de participer à la Fête de printemps de Lausanne de 1975 à 1992, et d'y installer un train fantôme tracté. De 1980 à 1983, il a également exploité un tir.
Le 23 mars 1992, la Municipalité de Lausanne, répondant à sa demande, l'a informé qu'il ne pourrait être autorisé à installer la même attraction à l'occasion de la Fête de printemps 1993. Elle lui a précisé oralement que cette décision était motivée par le fait qu'une foraine lausannoise, Mme Candida Galimberti présentait un train fantôme tracté plus moderne que le sien et que la priorité lui serait accordée en raison de son domicile. Marcel Walder ne s'est pas opposé à cette décision.
B. Suzanne Walder s'est constitué un domicile à Lausanne, le 1er juin 1993, son mari conservant le sien à Versoix.
Le 23 juin 1993, elle a déposé une demande pour exploiter un train fantôme tracté lors de la fête de printemps de 1994.
C. Précédemment, soit par arrêt du 15 décembre 1992, le Tribunal administratif avait admis le recours interjeté par un forain, lequel s'était vu refuser un emplacement à la Fête de printemps 1992. La Direction de police de la Commune de Lausanne a entrepris une étude pour réorganiser la fête foraine, ceci à la suite de la décision rendue par l'autorité de céans. Par une décision datée du 3 décembre 1993, elle a adopté de nouvelles conditions de participation à titre d'essai pour la Fête de printemps 1994.
De manière à informer les forains des changements intervenus, une séance a été organisée le 20 décembre 1993, à laquelle Suzanne Walder a pris part. L'étude en cours ainsi que les modifications de l'organisation ont été expliquées en détail et chaque participant a pu s'exprimer.
Deux jours plus tard, soit le 22 décembre 1993, Suzanne Walder a demandé à la Direction de police de la Commune de Lausanne de lui confirmer qu'elle pourrait installer son train fantôme tracté lors de la prochaine fête foraine.
D. Le 23 décembre 1993, une lettre a été adressée à tous les forains inscrits pour la fête 1994. Elle indiquait clairement que, par leur signature, les intéressés attestaient qu'ils acceptaient de se conformer à ces nouvelles conditions, lesquelles n'impliquaient en outre pas l'octroi automatique d'une autorisation. En annexe à cette lettre, l'autorité a communiqué les "conditions de participation" à la fête foraine de printemps 1994, dont l'art. 3, sous le titre "attribution des places et établissement du plan" a la teneur suivante :
"3.1 En principe, le même emplacement est attribué au même forain d'année en année, pour autant qu'il s'agisse du même métier.
3.2 Un emplacement devenu vacant est attribué en premier lieu au titulaire d'une autorisation qui demande à changer de place, pour autant que la configuration des lieux et l'équilibre attractif du champ de foire s'y prête. A défaut, il est attribué à un autre candidat.
3.3 Sous réserve des dispositions prévues au point 3.4, l'attribution des emplacements restés libres s'effectue de la manière suivante parmi les personnes inscrites officiellement et figurant sur la liste d'attente établie par la police du commerce.
Sont choisis par ordre de priorité :
1) Les forains lausannois, c'est-à-dire ceux qui ont leur domicile politique et fiscal dans notre ville depuis 3 ans au moins.
2) Les forains résidant dans le canton de Vaud, soit ceux qui ont le domicile politique et fiscal dans le canton depuis 3 ans au moins.
3) Les forains domiciliés en Suisse romande
4) Les forains domiciliés dans le reste de la Suisse
5) Les forains domiciliés à l'étranger.
3.4 Toutefois, afin de préserver l'attractivité du champ de foire, les installations suivantes bénéficient d'un régime préférentiel :
une grande roue
un grand huit
un train fantôme tracté
un train fantôme à pied
deux autos tamponneuses
deux pistes de karting.
Dans ce cas, l'exploitant sera choisi selon la même formule que celle décrite au point 3.3.
3.5 Le plan du champ de foire est dressé en collaboration étroite avec les délégués des sociétés foraines agréées".
E. Le 27 décembre 1993, Suzanne Walder a remercié - à tort - le Directeur de police d'avoir accepté sa participation à la fête de 1994.
F. Par lettre de son conseil du 10 janvier 1994, Suzanne Walder a encore fait valoir auprès de l'autorité intimée qu'elle bénéficiait manifestement d'un droit acquis puisqu'elle exploitait un train fantôme depuis vingt ans à Bellerive, qu'elle était lausannoise, et que rien ne s'opposait à l'installation de deux trains fantômes sur le même emplacement.
Le 21 janvier suivant, le Directeur de police a longuement expliqué à Suzanne Walder les raisons des modifications intervenues en 1993, en lui précisant qu'il lui apparaissait peu probable que son "métier" puisse être accepté. Il lui a proposé un emplacement semblable à celui accordé à son mari en 1993.
G. Le 27 janvier 1994, conformément aux nouvelles conditions de participation, le plan de la Fête de printemps a été élaboré, avec le concours des représentants des sociétés foraines. Ceux-ci ont pu faire valoir leurs arguments, poser les questions qu'ils souhaitaient et soumettre leurs propositions à l'autorité. Ils ont été informés de toutes les candidatures, des désistements survenus et des souhaits de chacun des candidats inscrits.
C'est sur la base des propositions des délégués des sociétés foraines que le plan définitif a été élaboré, étant précisé que tous les cas avaient été successivement examinés au préalable. Il est résulté de cette analyse que l'installation de deux trains fantômes n'était pas envisageable sans retirer un autre "gros métier".
H. Répondant à la lettre de la Direction de police du 21 janvier 1994, l'avocat Jean-Pierre Bloch a encore fait valoir le 28 janvier suivant que Suzanne Walder renonçait à exploiter un tir, en ajoutant que celle-ci se prévalait du principe de l'antériorité pour l'installation de son train fantôme, qu'il n'était pas justifié de n'admettre qu'un train fantôme, qu'elle serait la seule foraine propriétaire d'un métier d'une certaine importance à ne pas bénéficier de nouveau d'un emplacement à Bellerive, et que certains forains auraient sous-louer leur emplacement à des forains étrangers.
I. Dans sa séance du 25 février 1994, la municipalité a approuvé l'élaboration du plan, la délivrance des autorisations aux forains dont les métiers avaient été retenus et le refus opposé à la demande des autres.
Cette décision a été communiquée Suzanne Walder par lettre de la Direction de police du 28 février 1994, laquelle l'informe qu'il n'est pas possible de lui attribuer un emplacement pour son train fantôme tracté, notamment en raison du manque de place. Ce courrier comporte également une détermination sur les différents arguments soulevés par le conseil de Suzanne Walder dans sa correspondance du 28 janvier 1994.
J. Par l'intermédiaire de son conseil, Suzanne Walder a recouru contre cette décision par déclaration adressée au Tribunal administratif le 1er mars 1994, et confirmée par un mémoire motivé daté du 21 mars suivant.
En substance, Suzanne Walder se plaint d'une violation du principe de l'égalité de traitement et de celui de la proportionnalité; elle fait également valoir que l'intérêt public ne commande pas de préférer le manège de la candidate Galimberti au sien, et argue du non respect du principe de la bonne foi dans la mesure où l'autorité a attendu le dernier moment pour rendre une décision, la privant de la possibilité éventuelle de trouver une solution de remplacement.
Elle ajoute que son train fantôme tracté pourrait être installé à la place d'un autre métier de dimensions semblables, en insistant sur le fait que l'offre d'exploiter un tire-pipes n'est pas acceptable. Elle s'étonne des critères de domicile énumérés dans la décision attaquée, en soulignant qu'elle exerce le métier de forain depuis de nombreuses années, qu'elle est issue d'une famille de forains, et qu'elle est la seule lausannoise qui exploite une installation d'une certaine envergure depuis une vingtaine d'années. Elle critique enfin le recours à la sous-location que pratiquent certains forains en relevant qu'elle-même, contribuable lausannoise, a acquis un train fantôme en 1990 pour un prix de Frs 400'000.--, investissement qu'elle ne peut amortir que moyennant sa participation à des manifestations telles que la Fête de printemps.
K. Dans ses déterminations, la municipalité a rappelé les nombreuses démarches qu'elle avait entreprises à la suite de l'arrêt rendu par le Tribunal administratif au mois de décembre 1992 ainsi que l'étude qui avait abouti à l'établissement de nouveaux principes pour l'organisation de la fête foraine 1994. Elle souligne notamment que l'installation de deux trains fantômes n'est pas envisageable compte tenu de leurs dimensions importantes et du fait qu'ils sont particulièrement difficiles à placer sur un champ de foire en raison de leurs trois façades mortes. Puisqu'il fallait choisir entre deux métiers semblables, la municipalité expose qu'elle a donné la préférence à celui de la candidate Galimberti, laquelle figurait sur la liste des participants 1993, et dont elle s'était inspirée pour choisir les métiers autorisés lors de la prochaine fête. L'autorité intimée fait valoir en outre que la candidate Galimberti est domiciliée à Lausanne depuis le 13 juin 1993, ainsi que l'atteste le contrôle des habitants alors que Suzanne Walder n'a pris domicile dans cette commune que le 1er juin 1993. De surcroît, l'autorité avait fait la promesse que tous les forains domiciliés à Lausanne avant février 1993 bénéficieraient d'une priorité en raison de leur domicile. Ce critère n'est pas applicable à Suzanne Walder qu'elle considère donc comme foraine romande.
En définitive, la Municipalité de Lausanne conclut au rejet du recours.
L. Un second échange d'écritures a été ordonné, permettant aux deux parties de compléter leur argumentation, laquelle sera reprise ci-après dans la mesure utile.
M. Suzanne Walder a versé dans le délai qui lui avait été imparti une avance de frais de Frs 1'000.-destinée à garantir l'émolument susceptible d'être mis à sa charge en cas de rejet du recours.
N. Le Tribunal administratif s'est prononcé sur le recours lors de sa séance du 27 avril 1994. Ce jour-là, le dispositif de l'arrêt a été notifié aux parties.
Considérant en droit:
1. Le Tribunal administratif est tenu de limiter son examen à la légalité de la décision attaquée. Il ne pourrait statuer en opportunité que si le droit applicable le prévoyait (art. 36 lit c LJPA), ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Partant, on doit considérer comme irrecevables tous les arguments développés par la recourante dans la mesure où ils relèvent de l'opportunité, l'abus du pouvoir d'appréciation demeurant réservé.
2. Formellement, la décision entreprise a été communiquée à la recourante par l'intermédiaire de la Direction de police et des sports. Or, il résulte toutefois de l'instruction que la municipalité a bel et bien approuvé l'élaboration du plan comme délivrance des autorisations à certains forains et le refus opposé à la demande d'autres. Elle l'a fait dans sa séance du 25 février 1994, ainsi que le rappelle la décision entreprise.
En conséquence, on doit admettre qu'il s'agit en l'espèce d'une décision prise par la municipalité, dont l'autonomie est dès lors assurée par les art. 2 et 43 de la loi du 28 février 1956 sur les communes.
3. Au titre de mesure d'instruction, la recourante a sollicité son audition personnelle par le Tribunal administratif. Cette requête doit être écartée : l'art. 48 LJPA prévoit que l'audition des parties, voire de témoins, est facultative. Dans la présente cause, une telle mesure d'instruction ne permettrait pas de statuer sur le recours en temps utile, c'est-à-dire avant que débute la Fête de printemps. Au surplus, un double échange d'écritures a été organisé, permettant à chaque partie de s'exprimer très largement de sorte que le Tribunal administratif dispose désormais de tous les éléments lui permettant de statuer sur le recours.
4. La place de Bellerive, sise sur le territoire de la Commune de Lausanne, appartient au domaine public cantonal. Aux termes d'une convention, l'Etat de Vaud l'a mise à la disposition de la commune. Pratiquement, la municipalité est donc compétente pour en assurer l'administration (art. 42 al. 2 LC), sous réserve de délégation à l'une de ses directions.
a) L'attribution d'emplacements à des forains constitue un usage accru du domaine public, qui peut être soumis à autorisation, même sans base légale expresse (ATF 105 Ia 15 = JT 1981 I 72, c. 4). La délivrance d'une telle autorisation est régie par les principes fondamentaux de l'activité administrative que sont notamment l'égalité de traitement, le principe de la proportionnalité, l'intérêt public et la bonne foi; l'autorité doit agir selon des critères objectifs; elle doit notamment s'abstenir de fonder sa décision sur de pures considérations de politique économique (ATF 101 Ia 481). La jurisprudence retient que relèvent de la politique économique les mesures qui interviennent, dans la libre concurrence, pour favoriser certains administrés ou certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 184 = JT 1987 I 37, c. 2b); à l'inverse, des motifs de police tels que la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en considération pour statuer sur une demande d'autorisation.
b) Depuis de nombreuses années, les emplacements à disposition des forains désireux de participer à la Fête de printemps sont insuffisants. L'autorité doit dès lors effectuer un choix en respectant les principes sus rappelés. Le Tribunal administratif avait considéré que tel n'était pas le cas des critères retenus en 1992 (arrêt GE 92/067 du 15 décembre 1992).
Se fondant, pour l'essentiel en tout cas, sur les considérants de cet arrêt, l'autorité intimée a réexaminé les principes d'attribution des emplacements pour la Fête de printemps 1994. Ceux-ci sont exposés dans les "Conditions de participation" envoyées à chaque candidat le 23 décembre 1993, que la recourante a retournées à la municipalité, après les avoir signées. Il s'agit donc d'examiner la légalité de ces conditions, et plus particulièrement des critères d'attribution des places et de l'établissement du plan, tels qu'ils sont définis au chiffre 3 des conditions.
Selon le ch. 3.1, un même emplacement est en principe attribué aux mêmes forains d'année en année pour autant qu'il s'agisse du même métier. C'est là la naissance de ce qui pourrait devenir un droit acquis, lequel serait susceptible, s'il perdurait, de léser les intérêts juridiquement protégés des forains écartés de la fête. Cependant, une autorisation de police ne crée pas pour autant un droit acquis (Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, tome II, p. 595). Cet auteur réserve le cas où l'activité autorisée est soumise à une autorisation immuable en vertu de la loi, hypothèse qui n'est pas réalisée ici. Le critère retenu sous ch. 3.1 ne prête donc pas le flanc à la critique.
D'après le chiffre 3.2 des conditions de participation, "un emplacement devenu vacant est attribué en premier lieu au titulaire d'une autorisation qui demande à changer de place, pour autant que la configuration des lieux et l'équilibre attractif du champ de foire s'y prêtent. A ce défaut, il est attribué à un autre candidat". Ce critère relève manifestement du pouvoir d'examen de l'autorité intimée; le Tribunal administratif n'est pas habilité à le discuter, sous réserve de l'abus de pouvoir d'appréciation, hypothèse qui n'est pas réalisée ici.
En vertu du chiffre 3.3, un ordre de priorité est établi pour désigner les forains qui obtiennent une autorisation, selon qu'ils sont lausannois, résidant dans le canton de Vaud, domiciliés ailleurs en Suisse ou à l'étranger. Ce principe relève de la notion d'opportunité dont le contrôle échappe à l'autorité de céans en vertu de l'art. 36 lit. c LJPA. On peut toutefois relever que l'ordre de priorité relève d'une certaine logique, guidée notamment par le domicile fiscal des intéressés. De toute manière, elle ne heurte pas, dans son principe, (arrêt GE 92/067) la prohibition de l'arbitraire.
La recourante fait valoir qu'elle est domiciliée à Lausanne, ce qui est exact. Toutefois, on lui objectera qu'elle n'est inscrite au Bureau des étrangers de cette commune que depuis le 1er juin 1993. Or, l'autorité intimée a fixé que les forains lausannois bénéficieraient d'une priorité par rapport aux autres, à la condition de justifier d'un domicile politique et fiscal à Lausanne depuis trois ans au moins. La recourante ne remplit manifestement pas cette condition, laquelle échappe à la critique.
Soucieuse de préserver l'attractivité de la fête, l'autorité intimée a prévu que certaines installations spécifiques bénéficieraient d'un régime préférentiel (ch. 3.4). Ce choix relève de l'appréciation de la municipalité et ne peut être revu par l'autorité de céans. Si cette dernière était habilitée à se prononcer, elle ne manquerait pas d'en approuver la cohérence.
Enfin, le ch. 3.5, qui prévoit que le plan de la fête est dressé en collaboration étroite avec les délégués des sociétés foraines agréés, ne pourrait qu'être approuvé, si tant est que le Tribunal administratif soit compétent pour le faire. Or, tel n'est pas le cas vu l'art. 36 lit. c LJPA.
c) En définitive, force est d'admettre que les critères énumérés à l'art. 3 des conditions de participation ne pèchent pas par manque d'objectivité. Bien au contraire, et à l'inverse de ceux soumis à l'examen du Tribunal administratif l'occasion de la Fête de printemps 1993, ils manifestent le souci de la municipalité de garantir l'égalité de traitement entre tous les forains étant admis qu'un nombre important de demandes doit être écarté, l'emplacement de Bellerive n'étant pas extensible.
d) La recourante invoque sa participation à de nombreuses fêtes de printemps à Bellerive depuis 1975 pour prétendre à l'octroi d'une autorisation en 1994. Ce moyen ne peut qu'être écarté, faute par la recourante de pouvoir établir qu'elle bénéficie d'un droit acquis. Comme on l'a vu, la délivrance d'une autorisation de police ne confère en effet pas un tel droit.
Au surplus, l'ordre de priorité d'attribution de places entre les forains, remis en cause par la recourante, échappe à l'examen du Tribunal administratif.
5. La recourante affirme qu'une place pourrait être aménagée en faveur de son train fantôme tracté, selon le plan de la fête de 1994. Cet argument ne peut être retenu, l'autorité de céans n'étant pas habilitée à substituer son appréciation à celle de la municipalité qui a établi le plan incriminé.
6. En définitive, le recours met en cause essentiellement, pour ne pas dire exclusivement, les principes arrêtés par l'autorité intimée pour fixer l'accès des forains à la Fête de printemps de 1994. Ces critères ont été examinés et le Tribunal administratif, selon la discussion qui précède, ne peut que les approuver, tout en soulignant l'étendue du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité intimée, lequel n'est pas soumis à son contrôle.
Vu ce qui précède, le recours se révèle mal fondé. Il doit être rejeté.
Conformément à l'art. 55 LJPA, l'émolument et les frais doivent être mis à la charge de la recourante dans leur totalité, par Frs 1'000.--. Ce montant sera compensé par le dépôt de garantie versé.
La municipalité a conclu à l'allocation de dépens. Cette prétention doit être écartée étant donné que l'autorité intimée a procédé devant le Tribunal administratif sans être assistée d'un homme de loi.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision municipale du 28 février 1994 est maintenue.
III. Un émolument de justice de Frs 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge de la recourante Suzanne Walder.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 mars 1995/gz
Au nom du Tribunal administratif :
le président :