CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 30 mars 1995
sur le recours interjeté par Messieurs Stéphane CASSANI, Pascal Zahler et Gentil DA SILVA, représentés par AMC Alpha Conseils SA, Rue Haldimand 10, à 1003 Lausanne,
contre
la décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative, du 10 février 1994, leur refusant l'autorisation de principe de créer un dancing-night-club avec attractions, à Gland.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. J. Widmer et M. Arnold Chauvy, assesseurs. Greffière : Mlle A.-M. Steiner, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Stéphane Cassani, Pascal Zahler et Gentil Da Silva envisagent d'ouvrir un dancing-night-club à Gland dans un immeuble sis en zone industrielle A. Le 17 décembre 1993, ils ont sollicité du Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative (ci-après : le département), l'autorisation de principe de créer "un établissement public de type cabaret". D'une surface de 485 m2, l'établissement compterait environ 100 places assises et 30 places au bar. Un important parking serait mis à la disposition de la clientèle. Les initiateurs du projet se proposent de mettre un service de rapatriement (chauffeur) à la disposition de la clientèle en cas de besoin et sur demande.
La Municipalité de Gland a émis un préavis favorable.
B. Le département a rejeté cette requête par décision du 10 février 1994 fondée sur la clause du besoin prévue par les art. 32 et 33 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (ci-après : la loi ou LADB).
C. Contre cette décision, Stéphane Cassani, Pascal Zahler et Gentil Da Silva ont interjeté recours le 21 février 1994. Estimant que l'établissement en question serait le seul de son genre et que même si un quelconque droit d'antériorité devait s'appliquer, l'implantation de deux cabarets sur la Commune de Gland ne serait pas propre à mettre en cause la lutte contre l'alcoolisme, ils concluent :
a) à ce que la décision du 10 février 1994 soit annulée,
b) à ce que les parties requérantes obtiennent une décision de principe favorable à l'implantation d'un cabaret à Gland ou subsidiairement dans la région entre Morges et Genève sur le canton de Vaud.
Le département a déposé ses déterminations le 14 avril 1994; il conclut au rejet du recours.
Le tribunal a tenu séance le 24 août 1994 à Gland. Il a procédé à une inspection des lieux en présence des parties et intéressés.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) Le dancing-night-club projeté par les recourants se caractérise comme un établissement public débitant des boissons alcooliques au sens des art. 32 et 33 LADB. Sa création ne peut dès lors être autorisée que si elle répond à un besoin, c'est-à-dire si elle ne va pas à l'encontre de l'intérêt public protégé par l'art. 32 quater, al. 1 Cst, qui est de combattre l'alcoolisme public en empêchant la prolifération des débits de boissons alcooliques. Aux termes de l'art. 33 al. 1 LADB, aucune nouvelle patente de dancing avec alcool ne sera accordée dans une agglomération ou une région lorsqu'il y a déjà un dancing pour 10'000 habitants; des dérogations peuvent être consenties par le département suivant le genre d'établissement ou dans les régions d'intérêt touristique important.
b) Au 31 décembre 1993, la Commune de Gland comptait 7'399 habitants. Ce chiffre étant inférieur à 10'000, le département a examiné la clause du besoin par rapport à la région et non pas à l'agglomération. Il considère la région de Gland comme celle s'étendant à l'est de Nyon, avec, au plus, les communes de Gland (7'399 habitants), Arzier (1'579 habitants), Bassins (716 habitants), Begnins (12'225 habitants), Coinsins (358 habitants), Duillier (756 habitants), Genolier (1'427 habitants), Givrins (771 habitants), Le Vaud (778 habitants) et Vich (630 habitants), soit une région de 15'639 habitants.
C'est à juste titre que le département ne s'est pas référé au district de Nyon; d'ailleurs la ville de Nyon, comptant plus de 10'000 habitants, constitue une entité indépendante au regard de l'art. 33 LADB. Les notions de district et de région ne sont en effet par identiques. Alors que le premier est une circonscription administrative, la seconde recouvre une réalité plus tangible, soit une unité géographique, économique et culturelle. La référence à la région, ainsi comprise, correspond mieux au sens et au but de la loi, tant il est vrai que l'existence d'un besoin doit s'apprécier de manière tout à fait concrète, en tenant compte notamment des circonstances locales. De plus, les communes prises en compte par le département se situent dans un secteur géographique bien délimité, séparé de l'agglomération de Nyon par la Promenthouse, à l'exception de la Commune de Duillier, qui devrait en fait être rattachée à la région de Nyon; ce secteur correspond à la définition de la région donnée ci-dessus et n'est dès lors pas contraire à la loi.
c) Un dancing-discothèque, pour la région de Gland, ayant été autorisé par le département le 10 mars 1993, force est de constater que la norme prévue à l'art. 33 LADB est atteinte. De plus, il existe un tiers bénéficiant d'un droit d'antériorité pour un autre dancing. Ces constatations ne scellent cependant pas à elles seules le sort du recours. En effet, il reste encore à examiner si une dérogation peut se justifier en raison des circonstances particulières prévues par la loi.
2. Les recourants invoquent le caractère particulier de l'établissement qu'ils souhaitent créer. En tant que dancing-night-club proposant des attractions de bonne qualité, cet établissement se distinguerait des dancings déjà projetés dans la région de Gland. Un tel night-club viendrait combler un besoin particulier qui ne serait aujourd'hui pas satisfait dans la région.
La distinction ainsi opérée par les recourants n'est cependant pas pertinente. La loi ne prévoit qu'une sorte de patente de dancing (art. 8), et elle ne fait mention du night-club et de la discothèque (art. 6 ch. 2) que pour les modalités d'exploitation en fixant notamment pour chacun d'eux un âge d'admission différent (art. 65 et 66). On ne saurait donc admettre d'une façon générale qu'un traitement distinct du mode d'exploitation des établissements soumis à la patente de dancing doive conduire à autoriser un dancing-discothèque et un dancing-night-club pour chaque tranche de 10'000 habitants. Une telle interprétation serait manifestement contraire au texte de la loi et ne trouverait aucun appui dans les travaux préparatoires. Sous l'angle de la clause du besoin, il ne faut en effet pas perdre de vue que tout nouveau dancing, de quel type que ce soit (discothèque ou dancing), contribue à accroître, en tant que débit d'alcool ouvert et au surplus jusqu'à fort tard dans la nuit, l'offre globale et donc la consommation de boissons alcooliques. Une dérogation ne pourra dès lors être accordée à raison du "genre d'établissement" que sur la base d'un examen de l'ensemble des circonstances locales, tenant compte notamment du nombre d'établissements avec alcool existants dans l'agglomération ou la région (ATF 108 Ia 225 cons. 4; ACE R1 681 89 du 1er juin 1990).
Sans doute est-il vrai, en l'espèce, que le night-club envisagé par les recourants puisse répondre à une demande spécifique, qui ne sera pas satisfaite par les deux autres dancings projetés dans la région. En revanche, c'est avec raison que le département fonde sa décision principalement sur le nombre d'établissements existants, qu'il estime suffisant pour répondre aux besoins de la clientèle de résidence. Cette motivation est parfaitement conforme au sens et au but de la clause du besoin, qui veut que l'autorité se préoccupe d'abord du besoin en débit d'alcool, et non d'assurer une offre diversifiée en autorisant partout des établissements de tous genres. Dans une région qui compte déjà plus de 31 cafés-restaurants et un dancing (en création) pour une population de quelque 15'639 habitants, toute nouvelle dérogation ne peut plus guère être consentie à quelque titre que ce soit, sans risque de compromettre le but d'intérêt public visé par la loi. Cela étant, le fait que l'établissement en cause puisse venir combler une lacune dans l'offre des divertissements nocturnes ne peut constituer en soi un motif suffisant de dérogation. Il faudrait que s'ajoutent à ce motif d'autres circonstances particulières, qui ne sont pas réalisées en l'espèce. Situé hors de la ville, le night-club litigieux présenterait certes l'avantage de préserver la tranquillité publique. Mais il comporterait aussi un inconvénient sérieux du point de vue de la sécurité publique, en ce sens qu'il attirerait plus particulièrement une clientèle se déplaçant en automobile. Or, il existe notoirement, dans les établissements de nuit, une propension accrue à consommer de l'alcool et qui plus est de l'alcool fort. Ce genre d'établissement ne doit être autorisé que restrictivement; la clause du besoin a en effet pour objectif de lutter contre l'alcoolisme, dont l'ivresse au volant est l'une des manifestations les plus inquiétantes, compte tenu du nombre important du nombre des accidents de la route qui lui sont imputables. A cet égard, le service de rapatriement proposé par les recourants, projet en soi très louable, paraît quelque peu illusoire, dans la mesure où l'utilisation de ce service dépendrait de la volonté des clients.
Il s'avère ainsi que, considérées dans leur ensemble, les circonstances particulières de l'espèce ne sont pas propres à justifier une dérogation à la norme de l'art. 33 al. 1, première phrase, LADB.
Il est précisé que, si le dancing-discothèque déjà autorisé à Gland par le département ne devait pas se réaliser et que le tiers bénéficiant d'un droit d'antériorité renonce à son projet, le département devra réexaminer la décision entreprise.
3. L'argument tiré de la désuétude de la clause du besoin ne peut pas être retenu. Il est vrai que ce système est actuellement contesté, et on sait que le Conseil d'Etat a soumis en consultation un projet visant sa suppression. Mais le tribunal, comme l'autorité intimée, doit appliquer le droit positif en vigueur au moment où il statue et il ne saurait donner un effet anticipé à une modification législative, bien aléatoire au demeurant en l'état actuel des choses (arrêt du Tribunal administratif GE 93/028, du 22 juin 1993). En tout état de cause, les études et recherches menées par l'Institut suisse de prévention de l'alcoolisme ont relevé "que les accidents de la circulation causés par l'abus d'alcool sont nettement liés à la consommation de boissons alcooliques dans les établissements publics" et que "le rapport étroit entre le nombre de décès dans les accidents de la route dus à l'alcool et la densité des établissements de débits de boissons alcooliques en Suisse souligne encore cette conclusion : la clause du besoin a un effet préventif" (cf. H. Fahrenkrug et J. Rehm ISPA 1992).
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Un émolument de justice de Frs 1'000.-- est mis à la charge des recourants (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 10 février 1994 par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative, est maintenue.
III. Un émolument de Frs 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 mars 1995/gz
Au nom du Tribunal administratif :
le président : pour la greffière :