CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 12 mars 1997
sur le recours interjeté par Serge MOULIN, Michel PORCHET et Rémy RIGOLI, représentés par Me Denis Bettems, avocat à Lausanne,
contre
les décisions du chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports des 11 septembre 1992, 12 novembre 1992 et 11 mai 1993 concernant une subvention pour la restauration de la maison Lebel à Orbe.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Edmond de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Serge Moulin, Michel Porchet et Rémy Rigoli ont acquis en août 1986 la maison Lebel à Orbe, qui était propriété de la commune. Ce bâtiment, sis à la rue du Grand-Pont, est classé monument historique. Il a fait l'objet de travaux importants, pour un montant total de 2'923'339 francs selon les propriétaires, de 2'807'316 francs d'après l'architecte mandatée par l'Etat de Vaud pour surveiller l'exécution des travaux. Après s'être vu accorder un subside de 100'000 francs en juillet 1988 par le chef du département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : le département), les propriétaires ont présenté une nouvelle demande de subvention en septembre 1991.
B. Sur la base du rapport final de l'architecte mandatée par l'Etat, selon lequel une partie des travaux réalisés en deuxième étape (soit 120'740 francs pour le solde des travaux extérieurs et de 492'458 francs pour les travaux intérieurs) pouvait être subventionnée, le chef du département a informé les propriétaires de ce qu'il leur accordait une nouvelle subvention de 81'872 francs (lettre du 11 septembre 1992). Les propriétaires ayant contesté ce montant, il leur fut précisé que certains travaux extérieurs complémentaires n'avaient pas été retenus pour le calcul de la subvention, parce qu'ils s'apparentaient plus à des transformations qu'à de la restauration (lettre du 12 novembre 1992). Insatisfaits de cette réponse et du refus de leur accorder un entretien en vue d'un nouvel examen de l'affaire (v. lettre du 19 novembre 1992), les propriétaires ont sollicité une décision formelle. Le 11 mai 1993 le chef du département les a avisés que ses lettres du 11 septembre et du 12 novembre 1992 devaient être considérées comme des décisions, et qu'il ne s'opposerait pas une éventuelle demande de restitution du délai de recours, dans la mesure où ces deux décisions ne mentionnaient pas les moyens de droit.
C. C'est contre ces décisions que Serge Moulin, Michel Porchet et Rémy Rigoli recourent au Tribunal administratif. Ils concluent à ce qu'une subvention de 122'640 francs leur soit allouée, et à ce que le département soit invité à transmettre leur dossier à l'autorité fédérale. A l'appui de leurs conclusions ils soutiennent qu'ils doivent être protégés dans leur bonne foi et que la deuxième subvention doit être calculée de la même manière que la première.
Dans sa réponse le département conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Il conteste d'une part la qualité pour recourir des recourants, d'autre part la violation du principe de la bonne foi.
A l'issue d'un second échange d'écritures, les parties ont maintenu leurs conclusions.
Considérant en droit :
1. Selon l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédures administratives (LJPA), dans sa teneur en vigueur au moment du dépôt du recours, celui-ci devait s'exercer dans les dix jours à compter de la communication de la décision attaquée, puis être validé, dans les vingt jours dès cette communication, par le dépôt d'un mémoire contenant un exposé sommaire des faits, les motifs du recours et le conclusions.
Dans la mesure où le recours est dirigé contre les lettres du chef du département des 11 septembre et 12 novembre 1992, ces délais n'ont manifestement pas été respectés. Toutefois les lettres en question, quand bien même elles ont été qualifiées ultérieurement de décisions, ne comportaient aucune mention des voie et délai de recours. En pareil cas la jurisprudence considère que le délai de recours ne commence pas à courir (v. J.-C. de Haller, La procédure applicable aux recours administratifs en droit vaudois, notamment dans la jurisprudence du Conseil d'Etat, RDAF 1979 p. 1, spéc. 11; TA, arrêt AC 91/217 du 26 novembre 1992, consid. 1a). Mais une décision dépourvue d'indication des voie et délai de recours, quoique notifiée irrégulièrement, ne peut cependant pas être attaquée indéfiniment; on peut au contraire exiger de son destinataire qu'il s'informe des moyens de sauvegarder ses droits et, une fois renseigné, qu'il agisse en temps utile (ATF 111b 283 c. 2b et le références; RDAF 1986 p. 316 et les arrêts cités).
En l'occurrence la lettre que le chef du département a adressée aux recourants le 11 septembre 1992 n'apparaissait pas d'emblée comme une décision sujette à recours; elle faisait suite à un long échange de correspondance entre les recourants et le département et ne se distinguait guère - sinon dans son contenu, du moins dans sa forme - d'autres lettres auxquelles le département n'attachait manifestement pas valeur de décision. Les recourants ont de surcroît immédiatement réagi le 23 septembre 1992, en contestant le montant alloué. Par lettre du 12 novembre 1992, le chef du département a refusé de réexaminer sa position et motivé ce refus, mais cette lettre n'apparaissait pas non plus comme un acte d'autorité destiné à mettre définitivement fin à la contestation. Là encore les recourants ont réagi rapidement en sollicitant par téléphone un entretien avec le chef du département, ce qui leur a été refusé par une brève lettre du 19 novembre 1992 dans laquelle on peut lire : "... le département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) ne s'engagera pas dans cette affaire au-delà de ce qui a été décidé le 11 septembre 1992." Cette lettre ne contenait toujours pas de mention des voie et délai de recours. Elle exprimait toutefois clairement la volonté de mettre définitivement fin à la controverse sur le montant de la subvention et désignait expressément la précédente lettre du 11 septembre 1992 comme une décision. Si les recourants entendaient ne pas en rester là, il leur incombait de le faire savoir rapidement, le cas échéant après s'être renseignés sur les moyens de droit dont ils disposaient (ATF 111 Ia 283 c. 2 b et les arrêts cités). Ils ne pouvaient pas de bonne foi considérer que leur lettre du 23 septembre 1992, mettant en cause le montant de la subvention, valait recours, puisqu'elle avait d'ores et déjà reçu une réponse (le 12 novembre) sur laquelle le département faisait savoir qu'il n'entendait pas revenir. Or c'est plus de cinq mois plus tard que les recourants sont à nouveau intervenus auprès du chef du département par l'intermédiaire de l'avocat Denis Bettems, sollicitant derechef une audience ou, à défaut, "la notification d'une décision formelle, avec indication des voies de recours". Dans sa réponse du 11 mai 1993, le chef du département a refusé l'entretien sollicité et s'est pour le surplus borné à confirmer que ses précédentes lettres du 11 septembre et du 12 novembre 1992 constituaient déjà des décisions, de sorte qu'il n'y avait pas lieu à nouvelle décision de sa part. Cette prise de position ne constituait pas elle-même une décision sujette à recours, ni ne faisait courir un nouveau délai de recours contre les décisions antérieures, qu'elle ne faisait que confirmer (v. ATF 106 Ia 386; 105 Ia 20; 104 Ia 175).
En tant qu'il est dirigé contre la décision initiale du 11 septembre 1992 et ses confirmations ultérieures des 12 et 19 novembre 1992, le recours du 24 mai 1993 apparaît en conséquence tardif et, partant, irrecevable. Il l'est aussi dans la mesure où il est dirigé contre la lettre du 11 mai 1993 qui, comme on vient de le voir, ne constitue pas une nouvelle décision sujette à recours.
2. MM. Moulin et crts concluent en outre à ce que le département soit "invité à transmettre le dossier à l'autorité fédérale pour que cette dernière puisse statuer sur la demande de subvention présentée par les recourants." Cette conclusion est également irrecevable. La transmission d'une demande de subvention à l'Office fédéral de la culture en application de l'art. 8 de l'ordonnance du 26 août 1958 sur l'encouragement de la conservation des monuments historiques (RS 445.11) est un simple acte matériel, qui ne préjuge nullement du droit à l'obtention de l'aide financière fédérale. Il ne constitue pas une décision au sens de l'art. 29 LJPA. Son omission ne peut par conséquent pas faire l'objet d'un recours pour refus de statuer ou pour retard injustifié selon l'art. 30 LJPA. Si l'autorité cantonale refuse de faire suivre une demande de subvention fédérale ou tarde à le faire, rien n'empêche le requérant de saisir directement l'office fédéral compétent. Au demeurant, il ne ressort pas du courrier adressé au recourant, ni du dossier produit par l'autorité intimée, que celle-ci ait refusé de transmettre la demande de subvention à l'autorité fédérale.
3. Même s'il avait été recevable, le recours aurait dû être rejeté pour les motifs suivants :
Ainsi que le relèvent eux-mêmes les recourants, la compétence du département pour allouer des subventions en application de l'art. 56 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) était, jusqu'au 30 septembre 1995, limitée à 25'000 francs (art. 87 al. 4 LPNMS); elle a ultérieurement été portée à 35'000 francs (loi du 19 juin 1995 modifiant la LPNMS, RLV 1995, p. 205). La compétence d'allouer des subventions supérieures à ces sommes appartient au Conseil d'Etat (art. 78 ch. 8 LPNMS); la demande de subvention, adressée au département, doit lui être transmise pour décision (v. art. 36 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS). Invité en l'occurrence à s'expliquer sur le respect de ces règles, le conservateur des monuments historiques a exposé que la limite de compétence imposée au département avait "été relevée par le Conseiller d'Etat Marcel Blanc, qui avait jugé qu'elle devrait être adaptée à l'évolution du coût de la construction". Il ajoutait : "Par analogie avec la pratique en matière d'adjudication, elle a été fixée à 100'000 francs, après que M. Blanc eut informé ses collègues du Conseil d'Etat. Cette décision est intervenue il y a une douzaine d'années environ, mais n'a jamais fait l'objet d'une décision formelle".
Cette longue pratique, même revêtue de l'accord tacite du Conseil d'Etat, n'autorisait cependant pas à déroger aux dispositions claires de la loi. Les règles attributives de compétence sont en principe impératives. En matière de décisions (au sens technique) la répartition des compétences telle qu'elle est fixée par une loi ou une ordonnance s'impose, sauf si une disposition spéciale ou une norme générale prévoit la faculté d'y déroger (Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, ch. 1.2.2.4, p. 18; dans le même sens, Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., n. 2545, p. 530). L'art. 66 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE) dispose certes que les départements règlent les affaires qui leur ressortissent en vertu de la loi et celles que le Conseil d'Etat les a chargés de liquider; mais cette disposition ne permet à ce dernier de se décharger que des affaires qui lui échoient en vertu de son pouvoir général d'exécution et d'administration (art. 53 de la Constitution); lorsqu'une loi spéciale le charge d'une tâche déterminée, on doit présumer qu'il s'agit d'une compétence exclusive; son transfert à une autorité subordonnée exige la modification de la loi (arrêt GE 92/037 du 2 février 1993, RDAF 1993, p. 465).
En l'espèce la LPNMS distribue clairement les compétences respectives du Conseil d'Etat et du département en matière d'octroi de subventions. Il n'y a aucun motif de reconnaître aux art. 78 ch. 8 et 87 al. 4 un caractère dispositif. En allouant aux recourants le 11 septembre 1992 une subvention de 81'872 francs, le chef du département a manifestement outrepassé ses compétences. Seule l'interdiction de la reformatio in pejus aurait fait obstacle à l'annulation de cette décision; le Tribunal administratif a en effet régulièrement jugé qu'en l'absence d'une disposition légale expresse, il n'était pas habilité à modifier la décision attaquée au détriment du recourant (arrêt PS 95/0243 du 7 décembre 1995 et la jurisprudence citée). Il n'en reste pas moins que les règles de compétence susmentionnées s'opposeraient à ce que le Tribunal administratif accueille les conclusions des recourants, autrement dit réforme la décision du département en octroyant une subvention supérieure à celle qui a été allouée et dont le montant excède déjà la compétence dudit département. Le Tribunal administratif ne saurait en effet accorder sur recours une subvention supérieure au montant maximum que le département est lui-même autorisé à allouer. Ce faisant, il empiéterait de manière inadmissible sur une compétence que le législateur a expressément réservée au Conseil d'Etat.
3. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument à la charge des recourants déboutés.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de Serge Moulin, Michel Porchet et Rémy Rigoli, solidairement.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 mars 1997/gz
Le président :
Le présent arrêt est notifié aux parties selon l'avis d'envoi ci-joint.