canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 15 octobre 1993
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sur le recours interjeté par X.________, à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Dan Bally, case postale 221, rue J.-J. Cart 8, 1006 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 20 avril 1993 (Révocation disciplinaire).
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Statuant à huis clos,
Le Tribunal administratif, composé de :
M. J.-C. de Haller, président Mme D. Thalmann, assesseur M. G. Henriod, assesseur
Greffière : Mme G. Zuppiger
constate en fait :
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A. Le recourant, né en 1954, est entré au service de l'administration de la Commune de Lausanne le 1er août 1983, en qualité d'assistant au service de la police du commerce. A la fin de 1991, des difficultés ont commencé à apparaître semble-t-il à la suite de la nomination d'un de ses collègues comme chef du service où il travaillait. D'après le rapport établi le 13 juillet 1992 par ce chef de service, le recourant a eu en décembre 1991 de nombreux jours d'absence expliqués par la maladie, de même qu'en janvier 1992.
B. Le vendredi 18 janvier 1992, trois altercations ont opposé le recourant à son chef de service, dans les conditions suivantes :
Vers 10h.30, un premier incident a eu lieu alors que M. A.________ s'était adressé à X.________ pour l'exécution d'un travail urgent. Le recourant s'est fâché, s'en prenant notamment à certains des collaborateurs du service qu'il a traité tantôt d'incapables, tantôt d'alcooliques, proférant même des injures caractérisées ("grand con incapable, imbécile, bande de connards") pour terminer en affirmant détenir des dossiers compromettants sur le service en général et sur certains de ses membres en particulier, dossiers dont il pourrait le cas échéant faire état auprès de la presse. Après une longue discussion avec son collaborateur, M. A.________ est parvenu à rétablir le calme. A l'audience du 28 septembre 1993, le recourant a admis qu'il s'était considérablement énervé et qu'il avait tenu des propos injurieux, même s'il a déclaré ne pas se souvenir des termes exacts utilisés.
Le même jour, au milieu de l'après-midi, le recourant s'en est à nouveau pris à son chef de service dans des termes extrêmement crus, proférant des injures, et menaçant de lui "... casser la gueule". Plusieurs collaborateurs du service ont entendu les éclats de voix qui se sont produits à l'occasion de cet incident qui les a alarmés par sa violence.
A la fin de l'après-midi, M. A.________ a quitté le bureau pour aller dans un café voisin, avec un collaborateur, prendre l'apéritif. En ressortant, vers 19h.30, il a été interpellé par le recourant qui l'attendait à proximité. Selon les personnes présentes, et comme il l'admet lui-même, X.________ était très énervé. Il a demandé un entretien à M. A.________, qui a refusé en considérant que cela ne pouvait servir à rien dans de telles circonstances. Le recourant a alors menacé de tuer M. A.________ qui, ayant pris peur, est allé téléphoner à la police. Le recourant admet avoir proféré des menaces, tout en contestant qu'il ait sérieusement manifesté l'intention d'attenter à la vie de son chef de service. Quoi qu'il en soit de ce point précis, il résulte de l'instruction, et notamment des déclarations à l'audience de M. A.________ et de deux témoins de la scène (M. et Mme B.________) que des menaces de mort ont été proférées et qu'elles ont suffisamment effrayé leur destinataire pour qu'il fasse appel à la police. Cette dernière est effectivement intervenue, a conduit toutes les personnes en cause à l'Hôtel de police où le calme est revenu après un long entretien avec l'officier de police de service (rapport de la police municipale de la ville de Lausanne du 17 janvier 1992).
C. Depuis le 18 janvier 1992, soit le lendemain de cette scène, le recourant n'a pas repris son travail. Son absence a été justifiée médicalement par une incapacité de travail à 100% du 20 janvier au 10 juin 1992, le travail pouvant reprendre à cette date, selon le certificat médical "... à condition que le lieu de travail ne soit plus la Police du commerce, vu le contexte" (certificat du Dr C.________, du 9 juin 1992).
Par la suite, le recourant a eu des contacts avec la Direction de police de la ville de Lausanne, et notamment le Conseiller municipal D.________, qui a envisagé avec lui l'hypothèse d'une "démission spontanée pour le 30 novembre 1992" (lettre du 29 octobre 1992 du Directeur de la police et des sports).
Aucune démission n'étant intervenue, la municipalité de Lausanne a écrit le 23 novembre 1992 au recourant pour l'aviser que son droit au traitement en cas de maladie était épuisé (art. 45 du Règlement pour le personnel de l'administration communale, du 11 octobre 1977, ci-après RPAC) et pour l'informer qu'elle avait décidé l'ouverture d'une procédure disciplinaire au sens des art. 27 et ss du RPAC. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif, mais a retiré ce pourvoi le 5 février 1993.
D. Le 25 février 1993, le recourant a téléphoné au Service de la police du commerce et a contacté Mme E.________, secrétaire du Chef de Service. Les versions de cette dernière et du recourant divergent quant au contenu de la conversation. Selon Mme E.________, X.________ aurait à nouveau proféré des menaces de mort non seulement contre M. A.________, mais également contre le Conseiller municipal D.________. Selon le recourant, il s'agissait simplement, alors qu'il se débattait dans une situation difficile, n'ayant ni salaire ni droit au chômage, de chercher à savoir comment la situation évoluait et comment on pouvait en sortir. Le tribunal, qui a entendu à ce sujet un témoin, soit l'amie du recourant, ne peut que laisser non résolue cette question de fait, faute d'éléments de preuve décisifs.
E. Dans le cadre de la procédure disciplinaire ouverte contre le recourant, celui-ci a été entendu par le Directeur de la police et des sports, M. D.________, le 1er avril 1993, après qu'un report de séance ait eu lieu à la demande du conseil de l'intéressé. A la suite de cette audition, qui a fait l'objet d'un procès-verbal, et sur proposition de la Direction de la police et des sports, la Municipalité de la Commune de Lausanne a décidé, dans sa séance du 16 avril 1993, de révoquer X.________ pour le 30 avril 1993. Cette décision lui a été communiquée par pli recommandé du 20 avril 1993. C'est contre elle qu'est dirigé le présent recours, interjeté par mémoire motivé du 30 avril 1993 par lequel le recourant demande l'annulation de la décision entreprise et sa réintégration au sein de l'administration communale. La municipalité intimée s'est déterminée le 15 juin 1993, en concluant au rejet du recours. Entre-temps, le juge instructeur avait ordonné l'effet suspensif mais refusé des mesures provisionnelles tendant à assurer le versement du traitement du recourant durant la procédure.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 28 septembre 1993, en présence des parties qu'il a entendues dans leurs explications. Il a procédé à l'audition de cinq témoins, soit le Chef de la police du commerce, M. A.________, un employé de ce service, M. B.________, et son épouse, l'ancien Chef de ce service, M. F.________, et l'amie du recourant, Mlle G.________.
et considère en droit
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1. Fonctionnaire au bénéfice d'une nomination définitive, le recourant est soumis au statut du personnel de la Commune de Lausanne (RPAC). Indépendamment d'un certain nombre de mesures disciplinaires pouvant sanctionner la violation des devoirs de service (art. 27 et ss), le statut autorise la Municipalité à décider en tout temps la cessation des fonctions pour justes motifs et contient une liste exemplaire des circonstances pouvant être considérées comme telles (art. 70). Le règlement définit également la procédure applicable en précisant notamment que le renvoi suppose préalablement une enquête et une audition de l'intéressé et que, lorsque les faits le motivant son dépendants de la volonté de celui-ci, il doit dans la règle être précédé d'un avertissement (art. 71).
Prise à la lettre, la décision entreprise n'indique pas clairement s'il s'agit d'une révocation disciplinaire ou d'un renvoi pour justes motifs. Les pièces du dossier, notamment l'avis d'ouverture d'enquête du 23 novembre 1992, indiquent toutefois que la révocation infligée au recourant constitue bien une sanction disciplinaire, au sens des art. 27 et ss RPAC, et ce fait a été confirmé à l'audience par M. D.________, Conseiller municipal.
2. Dans la mesure où elle comporte une restriction à la liberté individuelle, une sanction disciplinaire doit reposer sur une base légale (ATF 108 Ib 165, et les références citées). En l'espèce, la Municipalité de Lausanne s'est fondée sur le règlement fixant le statut du personnel de la commune. Edictée en vertu d'une délégation de compétence sans équivoque (art. 4 ch. 9 de la loi du 28 février 1956 sur les communes) et approuvée par le Conseil d'Etat, cette norme constitue sans aucun doute une base légale suffisante (Tribunal administratif, arrêt GE 92/077 du 25 novembre 1992).
3. Le recourant soulève essentiellement dans son pourvoi le moyen de la prescription, en invoquant l'art. 27 al. 3 RPAC, qui prévoit une prescription de trois mois dès le jour où les faits punissables ont été portés à la connaissance de la municipalité, et en tous les cas par cinq ans dès le jour où ils ont été commis. La municipalité soutient d'une part qu'elle n'a été informée des faits de janvier 1992 qu'au mois d'octobre de la même année, et d'autre part que, de toute manière, de nouvelles menaces ont été proférées en février 1993, la prescription n'étant manifestement pas atteinte.
Comme on l'a vu ci-dessus, le tribunal n'a pas été en mesure d'établir la réalité des menaces proférées le 25 février 1993, par téléphone, par X.________, cet élément ne pouvant dès lors pas être considéré comme une justification d'une sanction disciplinaire. Quant aux événements du 17 janvier 1992, qui sont établis à satisfaction de droit et dont il résulte que le recourant a proféré à l'égard de son Chef de service et des collaborateurs du Service de la police du commerce non seulement des injures mais des menaces graves, force est d'admettre qu'il s'agit de faits tombant sous le coup du code pénal (art. 178 et 180 CP) pour lesquels est réservée la prescription pénale. L'argument invoqué par le recourant, selon lequel le délai de prescription pénale visé par cette disposition correspondrait au délai de plainte de trois mois de l'art. 29 CP, ne résiste pas à l'examen. L'art. 27 RPAC réserve expressément la prescription pénale de plus longue durée, et cette disposition n'aurait aucun sens s'il s'agissait du délai de plainte, puisque celui-ci correspond exactement au délai de prescription de l'action disciplinaire dans la réglementation lausannoise. En fait, il s'agit bel et bien de la prescription de l'action pénale, comme d'autres textes le prévoient dans d'autres domaines du droit (art. 60 al. 2 CO; art. 83 al. 1 in fine LCR, par exemple). En l'espèce, le délai de prescription de l'action pénale le plus court est de deux ans (art. 178 CP), ce qui entraîne la conséquence que la poursuite disciplinaire, décidée en novembre 1992 pour des faits remontant au 17 janvier de la même année n'est pas prescrite.
4. La décision de révocation contestée par le recourant est fondée sur l'art. 22 RPAC (devoir de fidélité), même si cela ne résulte pas du texte même de la décision, mais seulement de la proposition de la Direction de police et des sports qui l'a précédée.
Cette disposition impose au fonctionnaire communal un comportement qui soit en toutes circonstances, pendant le travail et hors service, conforme aux intérêts de la commune et qui ne porte pas atteinte à la confiance et à la considération qu'une collectivité publique et ses autorités sont en droit d'exiger de leur administration. Une telle formulation, qui correspond aussi bien à l'ancien art. 22 du statut cantonal des fonctions publiques (abrogé en 1988) qu'à la teneur de l'art. 22 du statut des fonctionnaires fédéraux (RF 172.221.10), est certes très générale, dans la mesure où elle se borne à imposer un devoir de loyauté qui implique en tout cas que le fonctionnaire doit se comporter en service et hors service de manière à pouvoir accomplir convenablement sa tâche (ATF 108 Ia 172; Tribunal administratif, arrêts GE 93/010 et 93/041, du 21 juin 1993, consid. 3.3).
En l'espèce, en se comportant comme il l'a fait le 17 janvier 1992, le recourant a enfreint, de manière extrêmement grave, non seulement son devoir de fidélité, tel qu'il a été défini ci-dessus, mais encore l'obligation qui est faite au fonctionnaire de s'abstenir, pendant le travail, de tout agissement susceptible d'entraver la bonne marche du service (art. 11 RPAC). En créant ce jour-là plusieurs incidents, au cours desquels le recourant s'est laissé aller à une violence verbale totalement hors de contrôle, en injuriant gratuitement et grossièrement certains de ses collègues de travail, en menaçant de faire à la presse des "révélations" susceptibles de nuire au Service de la police du commerce, enfin en manifestant devant des tiers son intention de s'en prendre physiquement à son Chef de service, le recourant a perturbé la marche du service d'une manière importante et durable. Il s'agit, pour un fonctionnaire, d'une violation caractérisée de ses obligations de service, l'exposant indubitablement à des sanctions disciplinaires.
Il reste à voir si la sanction prononcée (révocation disciplinaire), soit la plus grave que connaisse le RPAC est compatible avec le principe de la proportionnalité, même si le moyen n'a pas été expressément soulevé par le recourant, qui s'est simplement réservé, à titre subsidiaire, d'invoquer la violation de l'art. 28 RPAC (mémoire de recours du 30 avril 1993, p. 8, ch. 10).
5. Comme toute mesure administrative, une sanction disciplinaire doit respecter le principe de la proportionnalité, c'est-à-dire tenir compte de la gravité objective de l'infraction et de la faute, et être assez rigoureuse pour prévenir une récidive. L'autorité qui l'applique dispose à cet égard d'une très grande liberté d'appréciation, et le contrôle judiciaire du Tribunal administratif doit, à cet égard, s'exercer avec une très grande retenue (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 166 consid. 5b; ATF 101 Ia 172 = JdT 1977 I 162 consid. 3; Tribunal administratif, arrêt 91/046 du 27 octobre 1992, consid. 6; voir également Moor, Droit administratif, vol. III, No 5.3.5.3).
En l'espèce, on ne peut en aucun cas parler d'abus ou d'excès du pouvoir d'appréciation. Conformément à la jurisprudence, tel est le cas lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, en particulier au regard des exigences de la proportionnalité (ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; 108 Ib 205 consid. 4a; Tribunal administratif, arrêt GE 92/077 du 26 novembre 1992). Le Tribunal administratif a également eu l'occasion de juger que la sanction suprême de la révocation devait être réservée aux comportements devant être qualifiés de particulièrement graves, soit parce qu'ils tombent sous le coup de la loi pénale, soit parce qu'ils détruisent de manière irrémédiable le rapport de confiance qui doit exister entre les responsables d'une administration publique et leurs collaborateurs et rendent par conséquent impossible la continuation des rapports de service (Tribunal administratif, arrêts GE 93/010 et 93/041, du 21 juin 1993; voir également par analogie en droit privé un arrêt récent du Tribunal fédéral, ATF 117 II 560 = JdT 1993 I 148, plus spécialement 151 consid. 3b).
Ces circonstances sont réunies en l'espèce. Indépendamment de l'aspect pénal du problème, on ne voit pas comment une administration publique peut fonctionner convenablement si le collaborateur direct d'un Chef de service se laisse aller à proférer des injures et des menaces à l'endroit de ses collaborateurs et de ses supérieurs. X.________ essaie, il est vrai, d'expliquer son comportement par l'énervement qu'il ressentait à l'idée que son cadre de travail devait subir les conséquences des difficultés qu'entraînaient pour le Service de la police du commerce l'alcoolisme - selon lui - de la secrétaire du Chef de Service, et l'incapacité des responsables d'y mettre bon ordre. Indépendamment du fait que ces points ne sont pas établis, ils ne sauraient en aucun cas justifier l'attitude du recourant. Celui-ci aurait pu demander à ses supérieurs de prendre les mesures qu'exigeait, selon lui, la situation (art. 58 RPAC). Ensuite, si la démarche était restée sans effet, il aurait pu et dû requérir un entretien avec le Conseiller municipal chargé de la Direction de la police et des sports. Enfin, à l'extrême limite, il lui restait la possibilité de demander un déplacement ou postuler un autre poste dans l'administration communale si véritablement la situation lui était insupportable.
Ni l'incroyable agressivité dont il a fait preuve le 17 janvier 1992, ni à plus forte raison les menaces proférées ne peuvent en revanche être acceptées dans une telle situation. C'est dès lors à bon droit que l'autorité municipale a considéré qu'un rétablissement des rapports de confiance, nécessaires encore une fois au bon fonctionnement d'une administration, était dans de telles conditions impossible. Sa décision de révoquer le recourant découle tout à fait logiquement de cette appréciation, à laquelle il n'y a rien à redire.
6. Dans ces conditions, le recours ne peut qu'être rejeté, les frais étant mis à la charge du recourant débouté (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 20 avril 1993 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.
III. Un émolument de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant, montant compensé par l'avance de frais effectuée.
Lausanne, le 15 octobre 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : La greffière :