canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 18 juin 1993
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sur le recours interjeté par A.________, à ********, représentée par Me Denys Gilliéron, avocat à Pully
contre
la décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 25 février 1992 (suppression de poste), représentée par Me Denis Sulliger, avocat à Vevey.
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Statuant dans sa séance du 4 novembre 1992,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. A. Zumsteg, juge V. Epiney, assesseur R. Wahl, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
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A. A.________ a été engagée à titre définitif en qualité de logopédiste par la Municipalité de La Tour-de-Peilz en date du 13 novembre 1980 pour former, avec une collègue, le service logopédique de la ville. Elle était à ce titre soumise au statut du personnel communal de La Tour-de-Peilz (ci-après : le statut), adopté par le Conseil communal le 28 août 1985 et modifié les 31 mai 1989 et 7 février 1990.
B. A partir des années 1988-1989, des difficultés de fonctionnement sont apparues au sein dudit service, en raison notamment de divergences de vue sur les méthodes à appliquer et de difficultés relationnelles entre les logopédistes et la psychologue scolaire. Simultanément, la confiance des enseignants envers les logopédistes s'est apparemment atténuée et le nombre de consultations a diminué, les parents ayant plus souvent tendance à envoyer leurs enfants en traitement chez des psychologues ou logopédistes privés. Afin d'éclaircir la situation, M. B.________, directeur des écoles, a procédé à diverses investigations auprès de tous les intéressés, puis a saisi le bureau exécutif de la commission scolaire d'une proposition tendant à entreprendre une "enquête systémique" du service en question. M. B.________ n'a pas été suivi et le bureau précité a décidé de proposer à la municipalité de diminuer l'effectif des logopédistes d'une unité (voir rapport du 31 janvier 1992 du directeur des écoles à la municipalité).
C. Dans sa séance du 4 février 1992, la municipalité a décidé de diminuer d'un poste l'effectif du service logopédique. Par lettre datée du 25 février 1992, A.________ a appris que le choix s'était porté sur elle et qu'en application de l'art. 17 du statut, elle était licenciée avec effet au 31 août 1992. Dans cette lettre, la municipalité précisait qu'une "diminution régulière du nombre de signalements et de bilans depuis 1987" avait pour conséquence qu'il n'y avait "plus assez de travail pour deux logopédistes"; elle ajoutait qu'aucune faute professionnelle n'était reprochée à sa collaboratrice.
Un exemplaire de cette décision aurait été remis à A.________ lors d'un entretien qui se serait déroulé le 25 février 1992. Un second exemplaire lui a été transmis par la poste, sous pli recommandé avec accusé de réception; l'intéressée l'a reçu le 27 février 1992.
D. Par lettre du 9 mars 1992, A.________ a déféré cette décision au Conseil d'Etat qui a transmis le recours au Tribunal administratif. Elle a développé ses arguments dans un mémoire déposé le 17 mars 1992, dans lequel elle conclut à l'annulation de la décision attaquée.
La municipalité a adressé ses déterminations le 1er mai 1992; elle conclut au rejet du recours. Dans le cadre d'un second échange d'écritures, A.________ a annoncé qu'elle était sur le point de retrouver un emploi auprès du Centre logopédique et pédagogique de l'Est Vaudois, à partir du 15 août 1992. Il s'agissait d'un poste à 75%, localisé à Château-d'Oex et rémunéré par un salaire mensuel brut de Fr. 5'901.30 (à titre de comparaison, son salaire mensuel brut antérieur était de Fr. 8'279,60). Elle a en conséquence modifié ses conclusions de la manière suivante :
"I. Il est donné acte à la Municipalité de La Tour-de-Peilz de ce qu'elle libère Mademoiselle A.________ de ses obligations professionnelles dès le 15 août 1992, son salaire lui étant versé jusqu'au 30 août 1992.
II. En application de l'art. 17 al. 2 du statut du personnel communal de La Tour-de-Peilz, une indemnité de Fr. 49'677.60 est allouée à la recourante afin de compenser la perte qu'elle subira dans les vingt mois à venir". (Mémoire du 15 juin 1992, p. 6).
Dans ses observations complémentaires déposées le 6 juillet 1992, la municipalité a déclaré n'admettre que la conclusion tendant à la libération des obligations professionnelles dès le 15 août 1992, proposant pour le surplus le rejet du recours.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 4 novembre 1992 à Lausanne, en présence des parties et de leurs conseils.
Me Gilliéron, pour la recourante, a confirmé qu'en raison du nouvel emploi obtenu par sa cliente, ses conclusions se limitaient au paiement du salaire jusqu'à la fin du mois d'août 1992 et à l'obtention d'une indemnité selon l'art. 17 al. 2 du statut. Me Sulliger, pour la municipalité, après avoir relevé qu'il n'y avait pas eu de demande formelle et d'instruction sur la question de l'indemnité éventuellement due, a admis qu'une décision négative sur l'indemnité avait été prise au travers des écritures et qu'une telle décision serait formellement rendue si la municipalité en était requise. De toute manière, selon lui, le Tribunal administratif n'était pas compétent pour trancher un recours dirigé contre une décision traitant de cet objet.
A.________ s'est exprimée au sujet de sa situation professionnelle. Elle a expliqué avoir été confrontée après son licenciement à une pénurie des postes disponibles sur le marché, précisant que l'emploi qu'elle avait accepté correspondait à la seule offre à laquelle une suite favorable avait été donnée. Ce nouvel emploi lui imposait des trajets journaliers d'une durée totale de deux heures (aller-retour), ce qui impliquait, pour un poste à 75%, un investissement de temps identique à son précédent emploi à 100%. S'agissant de ses conditions d'engagement, elle a relevé qu'elles étaient pour l'essentiel les mêmes qu'à La Tour-de-Peilz, excepté le fait que deux semaines de vacances - sur treize n'étaient pas rémunérées.
Considérant en droit :
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1. La décision municipale du 25 février 1992 porte uniquement sur le principe de la suppression d'un poste au sein du service logopédique communal. Suite à la modification par la recourante de ses conclusions en cours de procédure, cette question n'est plus litigieuse. Il n'est donc pas nécessaire d'examiner si son pourvoi déposé le 9 mars 1992 était tardif. Restent litigieuses en revanche les questions du droit au salaire pour la seconde moitié du mois d'août 1992 et de la prétention à une indemnité au sens de l'art. 17 al. 2 du statut, objets sur lesquels la municipalité a pris position négativement par le biais de ses dernières écritures. Selon l'intimée, le Tribunal administratif n'est pas habilité à examiner cet aspect du litige. C'est le moyen qu'il convient d'examiner en premier lieu.
a) Le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'a été expressément désignée par la loi pour en connaître (art. 4 al. 1er LJPA). Cette disposition doit être lue en relation avec l'art. 29 LJPA, qui définit la notion de décision sujette à recours, et l'art. 1er al. 3, qui exclut du champ d'application de la LJPA "les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal", notamment les "contestations d'ordre pécuniaires découlant des rapports de service des fonctionnaires".
Ce partage de compétence s'inspire de la distinction entre contentieux administratif objectif et subjectif, à laquelle la doctrine et la jurisprudence vaudoise se sont constamment référées depuis qu'elle a été exposée par Zwahlen (Le jugement des contestations administratives dans le canton de Vaud, JT 1939 III p. 34 ss.). Le contentieux objectif porte sur la légalité d'un acte administratif contraignant, indépendamment des droits ou obligations auxquels cet acte donne naissance ou qu'il constate; le moyen juridictionnel généralement donné dans ce domaine est le recours, qui tend à la modification de l'acte (décision), à son annulation ou à la constatation de sa nullité. Le contentieux subjectif met en présence deux parties, dont l'une conclut et l'autre s'oppose soit à l'exécution d'une prestation, soit à l'attribution ou à la reconnaissance de droits ou d'avantages déduits directement de la loi ou d'un acte juridique bilatéral; le moyen juridictionnel à disposition pour résoudre ce genre de litige est l'action (v. Conseil d'Etat, arrêt R2 134/82 du 18 mars 1983, RDAF 1984 p. 335, spéc. 337; arrêt Vollenweider c. Municipalité de Chevroux du 24 octobre 1984, JT 1986 III 29). Alors que le contentieux objectif relevait des autorités administratives (Conseil d'Etat et commissions de recours), le contentieux subjectif était en principe du ressort des tribunaux civils (Zwahlen, op. cit., p. 49; arrêt du Tribunal cantonal du 20 décembre 1978 dans la cause Autier c/Etat de Vaud; du 30 octobre 1984 dans la cause Commune de Chevroux c. Brugger et consorts, JT 1986 III p. 21, spéc. 28). Cette conception a été reprise par le législateur lors de l'adoption de la loi sur la juridiction et la procédure administratives : "La compétence du Tribunal administratif est limitée au contentieux objectif, soit à celui qui naît d'une décision sujette à recours et qui tend à rétablir la légalité d'une situation menacée par ladite décision. Dans la mesure en revanche où il s'agit de déterminer si un administré dispose contre l'Etat d'un droit subjectif, notamment de nature pécuniaire (contentieux administratif subjectif), la contestation restera de la compétence des autorités judiciaires (procédure d'expropriation et d'expropriation matérielle par exemple). C'est la situation actuelle, et celle que prévoyait aussi l'avant-projet de 1973." (BGC automne 1989, p. 531).
b) Il faut remarquer toutefois que cette distinction, inspirée du droit français, se prête mal à une utilisation en tant que règle de conflit. Elle a d'ailleurs été critiquée en doctrine (v. Jean-François Poudret et Pierre Moor, JT 1986 III p. 1 et ss.). Les définitions proposées par Zwahlen pour distinguer les contestations objectives et subjectives sont trop générales pour fournir autre chose qu'une base de réflexion. Elles marquent leurs limites lorsque se mêlent dans une situation litigieuse complexe, d'une part un acte donnant naissance à un droit public subjectif, d'autre part à un second acte interférant avec le premier, mais dont la légalité est susceptible d'être examinée indépendamment de celui-ci. L'affaire jugée le 19 décembre 1985 par le tribunal neutre institué en application de la loi du 26 janvier 1832 sur les conflits de compétence entre les pouvoirs exécutif et judiciaire (RDAF 1986 p. 103) en fournit l'illustration : mettant alternativement l'accent sur le contrat conférant un droit d'usage du domaine public ou sur la décision municipale qui retirait ce droit, le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat considéraient, l'un, que l'objet du litige était la reconnaissance d'un droit à l'usage (et que l'examen de la légalité de la décision qui mettait obstacle à ce droit n'était qu'un accessoire), l'autre, que la régularité de cette décision était au contraire au centre de la discussion (les droits subjectifs qui lui étaient opposés n'étant qu'un élément de la question, à examiner sous l'angle du principe de la bonne foi). Si l'on en reste à cette approche superficielle, une même affaire peut ainsi échoir aux tribunaux ordinaires ou aux organes de la juridiction administrative selon la formulation donnée par le demandeur ou recourant à ses conclusions. Cette dualité n'avait du reste pas échappé au professeur Zwahlen (JT 1937 III p. 49).
c) En présence d'une contestation de droit administratif, il convient en premier lieu de rechercher si la loi confère à une autorité administrative un pouvoir de décision lui permettant de régler de manière définitive et exécutoire le rapport juridique en cause. Si tel est le cas, les tribunaux civils ne sont pas compétents (v. Moor, JT 1986 III, p. 9). Il est bien entendu que, pour exclure l'action, la décision doit porter sur l'objet même du litige et y mettre fin en liant de manière définitive - sous réserve d'un recours - aussi bien l'administration que l'administré; un acte administratif qui constituerait un simple élément du litige, mais ne le réglerait pas et n'aurait pas l'effet d'un "donné" (Tatbestandswirkung) ou un effet formateur (Bindungswirkung), peut être revu dans sa légalité par le juge de l'action (TA, arrêt PS R3 260/91, du 9 juin 1993).
d) L'art. 17 al. 2 du statut a la teneur suivante :
"Une indemnité équitable peut être allouée au fonctionnaire qui, sans faute de sa part, n'a pas trouvé un autre emploi à l'échéance des 6 mois. Cette indemnité ne peut être supérieure à 6 mois de traitement ni inférieure à un mois; la Municipalité la déterminera en tenant compte notamment de la durée des fonctions".
Cette disposition attribue clairement à la municipalité la compétence de déterminer par une décision si une indemnité est due au fonctionnaire victime d'une suppression de poste et, le cas échéant, d'en fixer le montant. A l'inverse, le statut n'aménage pas en faveur de la municipalité de compétence décisionnelle pour se prononcer sur le droit au salaire dans l'hypothèse du cas d'espèce. Cet aspect du litige porte sur l'exécution des obligations réciproques des parties et peut être réglé directement sur la base du statut et des décisions qui ont créé puis modifié les rapports de service entre la commune et la recourante. Par conséquent, cette contestation est manifestement exclue du champ d'application de la LJPA, alors que le recours dirigé contre le refus d'octroyer une indemnité à teneur de l'art. 17 al. 2 est de la compétence du Tribunal administratif.
C'est à cette solution que conduit également l'application de l'art. 80 du statut, qui distingue entre les décisions municipales concernant la situation d'un fonctionnaire, contre lesquelles un recours est ouvert (al. 1), et les contestations portant sur des prétentions pécuniaires déduites directement du statut, qui sont du ressort des tribunaux ordinaires (al. 2).
2. L'art. 17 al. 2 confère à la municipalité un pouvoir d'appréciation assez important quant à l'allocation d'une indemnité, puisqu'elle a la faculté de se prononcer aussi bien sur son principe ("une indemnité... peut être allouée..."), que sur son montant (entre 1 et 6 mois de salaire). Le choix opéré dans ce cadre par la municipalité ne peut être sanctionné par le Tribunal administratif que sous l'angle de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA).
a) La municipalité soutient en premier lieu que les conditions d'application de l'art. 17 al. 2 du statut ne seraient pas remplies dans le cas particulier du simple fait que Mme A.________ a retrouvé un emploi. Cette interprétation littérale du texte réglementaire n'est pas admissible; elle est en contradiction avec l'alinéa 1 de la disposition précitée qui, en envisageant le déplacement à "une autre place correspondant à ses capacités" sous-entend certainement l'obtention d'un emploi équivalent. Sans doute le nouvel emploi ne doit-il pas nécessairement offrir en tous points les mêmes avantages que celui qui a été perdu, mais il paraît raisonnable d'exiger qu'il soit au moins globalement équivalent. En l'espèce, on sait que la recourante n'a retrouvé qu'un poste à temps partiel (75%) et on n'a pas de peine à la croire, au vu de la conjoncture, lorsqu'elle affirme que ce poste correspond à la seule offre pour laquelle elle a reçu une réponse favorable. Cette nouvelle occupation implique des trajets journaliers d'une durée approximative de 2 heures qui, outre qu'ils engendrent des frais supplémentaires, compensent pratiquement la différence de durée d'engagement entre un poste à 100% et un poste à 75%. A part cela, les conditions d'engagement de la recourante diffèrent sur le plan des vacances, dont deux semaines ne sont pas rémunérées. Au vu de ces éléments, il sied de considérer que la recourante n'a pas retrouvé un emploi équivalent, même globalement, à l'ancien.
On observera d'ailleurs, à titre purement indicatif, que la loi sur l'assurance-chômage (LACI) considère comme travail convenable (que l'assuré peut être tenu d'accepter sous peine de voir son droit aux indemnités suspendu) celui qui, entre autres conditions, procure au chômeur une rémunération qui n'est pas inférieure à l'indemnité de chômage à laquelle il a droit. Dans le cas particulier, le traitement de la recourante dépassait le montant maximal du gain assuré en vertu de la LACI, soit Fr. 97'200.-- par an. L'indemnité à laquelle elle aurait pu prétendre se serait élevée au maximum à 80% de cette somme, soit Fr. 77'760.--, ce qui est très légèrement supérieur au traitement qu'elle retire de son poste à 75% (13 x 5'901.30 = 76'716.90). Si on prend encore en compte les frais de déplacement, ainsi que la perte partielle du droit aux vacances, il serait ainsi exclu de considérer que le nouvel emploi de la recourante constitue un travail convenable au sens de la LACI. Quant aux possibilités de compléter cette activité par une autre, à temps partiel également, de manière à retrouver une occupation à plein temps, elles paraissent très aléatoires, en raison d'une part du type d'activité de la recourante (logopédiste), d'autre part du temps consacré aux déplacements.
b) Cela étant, même si le fonctionnaire n'a pas retrouvé un poste globalement équivalent, la municipalité conserve la faculté de lui allouer ou non une indemnité, puisque le texte de l'art. 17 al. 2 du statut utilise le terme "peut" et non "doit". Il convient donc d'examiner si, en refusant toute indemnité alors même que le règlement n'en excluait pas le versement, la municipalité a violé les règles de l'équité, autrement dit a abusé de son pouvoir d'appréciation. Pour user correctement de celui-ci, l'autorité doit procéder à un examen complet de toutes les circonstances pertinentes (ATF 93 I 200; 112 Ib 13). Elle doit notamment tenir compte de la durée des fonctions (art. 17 al. 2 in fine du statut).
En l'occurrence la municipalité a considéré qu'à temps de travail égal la recourante avait trouvé un poste identique à celui qu'elle avait perdu et qu'en mettant à profit son temps libre, elle pourrait bénéficier d'un revenu identique. On a vu que ces considérations n'étaient guère convaincantes. La municipalité relève en outre que Mme A.________ est célibataire et n'a pas de charges de famille, ce qui est sans doute une considération pertinente. Elle ne tient en revanche aucun compte de la durée des rapports de service, qui est de près de douze ans. Cet élément doit peser d'un certain poids dans l'appréciation; d'ailleurs, l'art. 17 al. 2 du statut le mentionne expressément. Dans les mêmes circonstances, un fonctionnaire cantonal qui serait renvoyé avant l'âge minimum de la retraite parce que sa fonction est supprimée pourrait prétendre, indépendamment de tout chômage à une indemnité égale, pour chaque année de service, à 10% du dernier traitement (art. 71 de la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales). Cette comparaison n'a bien sûr qu'une valeur indicative. Elle montre cependant qu'après plus de 10 ans de service, une indemnité équivalent à plusieurs mois de traitement serait envisageable à l'égard d'un fonctionnaire qui n'aurait pas retrouvé d'emploi. Pour celui qui, comme la recourante, ne se trouverait que partiellement au chômage, il y aurait naturellement lieu d'opérer une réduction en conséquence. La municipalité n'a pas non plus pris en considération les efforts importants déployés par la recourante pour retrouver un travail, ni sa perte partielle du droit aux vacances, pas plus qu'elle n'a évoqué le fait que son nouvel emploi libère la commune d'une charge plus lourde. Ces éléments doivent aussi entrer en ligne de compte dans le cadre d'une appréciation globale faite en équité.
c) Il faut déduire de ce qui précède que le refus municipal d'allouer toute indemnité à la recourante, fût-ce l'indemnité minimum d'un mois de salaire, constitue un abus du pouvoir d'appréciation. Il n'appartient toutefois pas au Tribunal administratif de fixer le montant exact de l'indemnité qui devrait être versée à A.________. A défaut, le tribunal se substituerait à la municipalité, faisant usage d'un pouvoir d'appréciation qui ne lui appartient pas. La décision attaquée doit donc être annulée et le dossier retourné à la municipalité pour qu'elle statue dans le sens des considérants.
3. Vu les circonstances, le tribunal renonce à percevoir un émolument de justice. Chaque partie n'ayant obtenu que partiellement gain de cause, il y a lieu de compenser les dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est partiellement admis, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision municipale refusant à la recourante toute indemnité consécutive à la suppression de son emploi est annulée et la cause renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Les frais de la cause sont laissés à la charge de l'Etat; les dépens sont compensés.
Lausanne, le 18 juin 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :