TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 janvier 2025
Composition
M. François Kart, président; M. André Jomini et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Anne-Rebecca BULA, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de l'agriculture de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV), à Morges,
Autorité concernée
Commission d'affermage, à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________, à ********, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne.
Objet
bail à ferme agricole
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires du 27 novembre 2023
Vu les faits suivants:
A. A.________ dirige une exploitation agricole.
B.________ est propriétaire de la parcelle n° ******** de la Commune d’********, d’une surface de 3’669 m2, sise au lieu-dit "********". Située en zone agricole, cette parcelle abrite trois bâtiments nos ECA ******** (habitation avec affectation mixte de 750m2), ******** (bâtiment agricole de 260m2) et ******** (garage de 36m2). Le reste de la parcelle est en nature de pré-jardin.
Par contrat de bail commercial du 18 juillet 2013, B.________ a cédé à A.________ l'usage de locaux frigorifiques ainsi que d'une halle de conditionnement et de stockage, sis sur la parcelle susmentionnée. Le bail porte sur une surface totale de 798 m2 et les surfaces d'accès bétonnées. La durée convenue du bail court du 1er octobre 2013 au 30 septembre 2024, étant précisé que le contrat se renouvellera aux mêmes conditions pour cinq ans, sauf avis de résiliation de l'une ou l'autre des parties donnée et reçue au moins une année à l'avance pour la prochaine échéance. Selon l'art. 2 de ce contrat, le loyer annuel s'élève à 87'000 fr., soit 69'000 fr. de loyer net et 18'000 fr. de loyer pour l'installation frigorifique.
B. Par requête du 26 août 2019, A.________ a saisi la Commission d'affermage (ci-après: la commission) d’une requête en fixation du fermage maximum du bail du 18 juillet 2013, en distinguant la période antérieure au 1er avril 2018 de celle postérieure à cette date. En substance, il a fait valoir que les locaux, objets du bail précité, faisaient partie intégrante de son entreprise au sens de l'art. 7 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), qu'il s'agissait d'un contrat de bail à ferme et non d'un contrat de bail à loyer portant sur des locaux commerciaux, comme intitulé, et que le loyer était supérieur au fermage maximum autorisé.
La commission a confié à Estimapro Sàrl un mandat d'expertise tendant à déterminer le fermage licite maximum, avant et respectivement après le 1er avril 2018.
Par décision du 8 mars 2021, la commission a constaté que le fermage licite maximum du bail conclu le 18 juillet 2013 entre B.________ et A.________ s'élevait à 28'509 fr., du 1er octobre 2013 au 31 mars 2018 et, respectivement, à 28'493 fr., dès le 1er avril 2018.
C. Par acte du 23 avril 2021, B.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision. Elle a conclu principalement, à ce que la requête adressée à la commission par A.________ soit déclarée irrecevable; subsidiairement, à l’annulation de la décision du 8 mars 2021 et à ce que le dossier soit retourné à la commission pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
Par arrêt du 19 janvier 2022 dans la cause FO.2021.0006, la CDAP a admis le recours de B.________ et a annulé la décision attaquée, enjoignant à la commission de rendre une nouvelle décision sur la répartition des frais de la procédure intentée devant elle. Laissant ouverte la question de savoir si le bail constituait un bail commercial ou portait sur un immeuble agricole, la Cour a considéré que faute d'intérêt légitime du fermier à obtenir une décision constatatoire sur la licéité du montant du fermage, dès lors que le fermage litigieux ne pouvait plus être frappé d'opposition par l'autorité compétente, le délai de deux ans après l'entrée en jouissance de l'immeuble affermé étant échu, la commission ne pouvait pas entrer en matière sur sa demande et aurait dû déclarer celle-ci irrecevable.
Par acte du 17 février 2022, A.________ a recouru auprès du Tribunal fédéral contre cet arrêt. Il concluait à la réforme de l'arrêt cantonal en ce sens que la décision de la commission du 8 mars 2021 était confirmée. Subsidiairement, il concluait à l'annulation de l'arrêt entrepris et au renvoi de la cause au Tribunal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Par arrêt du 25 novembre 2022 (référence 2C_155/2022), le Tribunal fédéral a rejeté le recours. Laissant également ouverte la question de savoir si le bail constituait un bail commercial ou portait sur un immeuble agricole, le Tribunal fédéral a considéré que c'était à bon droit que la CDAP avait retenu que la demande en constatation du montant du fermage formée par A.________ aurait dû être déclarée irrecevable et qu'elle a partant annulé la décision de la commission du 8 mars 2021.
D. Par demande du 4 janvier 2023, A.________ a saisi la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) d'une demande d'approbation du fermage, subsidiairement d'opposition et, dans ce cadre, de restitution de délai. Au préalable, A.________ a requis de la DGAV qu'elle statue sur la qualification du contrat conclu par les parties. A l'appui de sa demande, A.________ faisait valoir que le bail signé le 18 juillet 2013 était dénommé de manière erronée, voire trompeuse, "bail à loyer pour locaux commerciaux", alors qu'il s'agissait d'un contrat de bail à ferme agricole. Ainsi, en raison de cette dénomination erronée, le bail n'avait pas pu être porté à la connaissance de la DGAV, qui n'avait dès lors pas été en mesure d'approuver le fermage en cas d'entreprise agricole ou de s'opposer à celui-ci en cas d'immeuble agricole.
E. Par décision du 27 novembre 2023, la DGAV a rejeté, dans la mesure de leur recevabilité, les conclusions de la demande déposée par A.________. Elle a estimé qu'elle n'était pas compétente pour qualifier le contrat et que la conclusion y relative était par conséquent irrecevable. La conclusion concernant la licéité du fermage devait être rejetée dans la mesure de sa recevabilité, dès lors que le fermage ne pouvait plus être frappé d'opposition. Enfin, la DGAV a rejeté la conclusion tendant à ce qu'elle demande une restitution du délai d'opposition.
F. Par acte du 15 janvier 2024, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru auprès de la CDAP contre la décision de la DGAV. Il conclut principalement à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que le Département des finances et de l'agriculture (DFA) dépose sans délai une opposition au fermage convenu par contrat du 18 juillet 2012 et respectivement une demande en restitution de délai devant la Commission d'affermage (II.); subsidiairement, il conclut à l’annulation de la décision attaquée dans le sens des considérants, respectivement à son renvoi pour nouvelle décision à la DGAV et au DFA pour décider de mesures disciplinaires à l'endroit de la DGAV (III.).
A titre de mesures d'instruction, le recourant sollicite "la production en main de la DGAV de l'ensemble du dossier qui se trouve en ses mains s'agissant du bail conclu entre le recourant et B.________, dont et y compris l'entier de l'échange de correspondances qu'elle a eu en 2020 avec la Commission d'affermage et son préavis du 15 septembre 2020 ainsi que le rapport d'expertise Estimapro Sàrl". Il sollicite aussi "la production en mains de B.________ de la requête de conciliation adressée le 23 avril 2021 à la Commission de conciliation du district d'******** et de sa demande du 23 septembre 2021 adressée au Tribunal des baux".
Le 16 février 2024, la commission a indiqué qu'elle n'avait pas de déterminations à déposer.
La DGAV (ci-après aussi: l'autorité intimée) s'est déterminée le 27 février 2024 et a conclu au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. Elle a produit son dossier le 28 février 2024.
B.________ s'est déterminée le 29 avril 2024. Elle a conclu à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
Par observations complémentaires du 2 août 2024, le recourant a confirmé ses conclusions, respectivement précisé sa conclusion II en ce sens que la cause était "renvoyée respectivement au Département des finances et de l'agriculture".
Le 12 août 2024, B.________ a indiqué qu'elle n'avait pas d'observations à formuler au sujet des dernières observations du recourant, en soulignant l'absence de qualité pour recourir de celui-ci.
L'autorité intimée s'est déterminée le 10 septembre 2024 et a maintenu sa conclusion en rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité.
Le recourant s'est déterminé le 31 octobre 2024 et a précisé respectivement complété ses conclusions par une conclusion IV en ce sens que la décision du 27 novembre 2023 est nulle et de nul effet, la cause étant renvoyée au département pour instruction et nouvelle décision.
B.________ s'est déterminée le 31 octobre 2024, en rejoignant pour l'essentiel les arguments de l'autorité intimée.
Considérant en droit:
1. a) L'art. 50 al. 1 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2) dispose que les décisions de l’autorité administrative de première instance peuvent être déférées dans les 30 jours à l’autorité cantonale de recours. La décision attaquée, qui émane de la DGAV et concerne l'application de l'art. 43 LBFA, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal (cf. art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]; Benno Studer, in Eduard Hofer et al., Das landwirtschaftliche Pachtrecht, 2e éd., Brugg 2014, n° 824 ad art. 43).
b) Aux termes de l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour former un recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
c) Il y a lieu à ce stade d'analyser le droit applicable afin de déterminer si le recourant dispose d'un intérêt digne de protection à agir devant le tribunal de céans.
2. A titre liminaire, il convient de rappeler brièvement le cadre légal applicable à la présente affaire.
a) La LBFA soumet au contrôle de l’autorité le fermage des baux à ferme agricoles, lequel ne doit pas dépasser la mesure licite (art. 4 et 36 al. 1 LBFA). La procédure de contrôle du fermage diffère selon que le bail à ferme porte sur une entreprise agricole au sens des art. 5 et 7 al. 1, 2, 3 et 5 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) ou sur un immeuble agricole (art. 1 let. a et b LBFA) (cf. TF 2C 1124/2015 du 31 mars 2017 consid. 3.2; 4A 212/2011 du 1er juillet 2011 consid. 3.2). Dans le premier cas, le fermage doit être soumis à l’approbation de l’autorité qui doit être saisie par le bailleur dans les trois mois dès l’entrée en jouissance de la chose affermée (art. 42 al. 1 et 2 LBFA). Si elle apprend qu’un fermage n’a pas été approuvé, l’autorité cantonale ouvre la procédure d’approbation (art. 42 al. 3 LBFA). Dans le second cas, l’autorité peut former opposition contre le fermage convenu dans les trois mois à compter du jour où elle a eu connaissance de la conclusion du bail, mais au plus tard deux ans après l’entrée en jouissance de la chose affermée ou après l’adaptation du fermage (art. 43 al. 1 et 2 LBFA). L’autorité cantonale décide si le loyer convenu pour l’entreprise ou pour l’immeuble est licite; elle ramène le fermage trop élevé au montant licite (art. 44 al. 1 et 2 LBFA). Dans le canton de Vaud, le Département en charge de l’agriculture a qualité pour former opposition contre le fermage d’un immeuble agricole (art. 15 al. 1 let. c de la loi vaudoise d’application de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole [LVLBFA; BLV 221.313]) et la Commission d’affermage est l’autorité compétente pour se prononcer sur cette opposition (art. 13 let. e LVLBFA).
Tant que l'autorité n'est pas intervenue par une opposition soumise valablement à l'instance compétente, le fermage excessif est valable sur le plan civil. Le fermier doit donc s'en acquitter. Aucune sanction pénale n'est prévue à l'encontre des cocontractants qui exigent ou paient des montants ne correspondant pas aux normes légales (arrêt du Tribunal cantonal fribourgeois [TC FR ] 603 2018 65 du 23 septembre 2019 consid. 2.2; TC FR 603 2010 9 du 27 juin 2012; Claude Paquier-Boinay, Le contrat de bail à ferme agricole: conclusion et droit de préaffermage, Lausanne 1991, p. 211-212 et 214 et les références citées; voir aussi Andreas Wasserfallen, in Roland Norer [éd.], Handbuch zum Agrarrecht, Berne 2017, p. 437, relevant que l'autorité ne fait que très rarement usage de son droit d'opposition et considérant que l'art. 43 LBFA, qui n'a guère plus de sens, devrait être abrogé).
La seule différence entre les deux systèmes de contrôle est que le fermage d'une entreprise peut en tout temps faire l'objet d'une approbation, alors que le fermage d'un immeuble doit être frappé d'opposition dans un certain délai (art. 43 al. 2 LBFA). Il n'est donc pas exclu, au cas où l'autorité compétente pour former opposition n'aurait pas agi à temps, qu'un fermage excessif ne puisse plus être remis en cause sur le plan civil. C'est l'admission de l'opposition qui donne son caractère illicite à la stipulation d'un fermage excessif (Paquier-Boinay, op. cit., p. 214; TC FR 603 2018 65 du 23 septembre 2019 consid. 2.2)
Certes, sous la note marginale "Effets de droit civil", l'art. 45 al. 1 LBFA prescrit que la convention relative au fermage est nulle dans la mesure où celui-ci dépasse le montant licite. Selon cette disposition, les fermages versés en vertu d'une convention nulle peuvent être répétés dans un délai d'une année à compter de la fixation définitive du fermage, mais au plus tard dans le délai de cinq ans à compter du versement (art. 45 al. 2 LBFA). Toutefois ainsi que l'a précisé la jurisprudence en se référant au texte allemand de l'art. 45 al. 1 LBFA ("Die Vereinbarung über den Pachtzins ist nichtig, soweit dieser das durch die Behörde festgesetzte Mass übersteigt"; voir aussi en italien: "La convenzione inerente al fitto è nulla in quanto il fitto ecceda la misura stabilita dall'autorità"), la nullité de la convention est conditionnée au prononcé d'une décision de l'autorité rendue au terme de la procédure d'opposition ou d'approbation (TF 4A_212/2011 du 1er juillet 2011 consid. 3.1). Le montant convenu est valable sur le plan civil et lie le fermier tant que l'autorité ne s'est pas prononcée (TF 4A_212/2011 du 1er juillet 2011 consid. 3.1; 4P.143/2003 du 16 septembre 2003 consid. 2.3). Cette interprétation est confirmée par les travaux préparatoires, puisque, comme précisé dans l'arrêt précité, l'alinéa 1 du projet du Conseil fédéral, qui proposait de ne rendre exigible le fermage qu'à partir de l'entrée en force de la décision d'approbation, a été biffé par le Conseil des Etats, qui a rédigé la version actuelle de l'art. 45 al. 1 LBFA (Bulletin officiel, Conseil des Etats [BO CE] 1983, p. 528 s.; Message du 11 novembre 1981 concernant la LBFA, in Feuille fédérale [FF] 1982 I 269, p. 307 et p. 325).
L'al. 2 de l'art. 43 LBFA est en vigueur depuis le 1er janvier 2004. Selon le Message du Conseil fédéral (FF 2002 p. 4611 ss, p. 4624), l'introduction d'un délai de deux ans s'explique ainsi:
"La possibilité pour l’autorité de former opposition doit être limitée, nous l’avons dit, à deux ans à compter du début du bail ou de l’adaptation du fermage. Le droit en vigueur ne contient qu’un délai de trois mois à compter du jour où l’autorité a eu connaissance des faits. Un délai absolu s’impose pour des motifs de sécurité du droit. La même idée est à la base du délai absolu prévu pour l’exercice d’un droit de préemption légal sur un immeuble, délai qui est également de deux ans (art. 681a, al. 2 CC). Le droit de l’autorité de s’opposer à l’affermage complémentaire d’immeubles est lui aussi limité par un délai absolu (art. 33) ."
Il y a lieu d'interpréter la notion de délai "absolu" en ce sens que le début du bail ou de l’adaptation du fermage constitue le point de départ du délai indépendamment de la connaissance de l'autorité (cf. TF 2C.155/2022 du 25 novembre 2022 consid. 4.4; CDAP FO.2023.0001 du 29 septembre 2023 consid. 3b). En adoptant cette disposition, le législateur a accepté l'éventualité que le délai de deux arrive à échéance avant même que l'autorité ait eu connaissance de l'existence du bail ou de l'adaptation du fermage.
Cette solution du double délai se retrouve dans d'autres domaines du droit, par exemple pour ce qui concerne les créances en matière civile. Dans ce contexte, comme le souligne le Tribunal fédéral, la possibilité de recouvrer des créances ne saurait être reportée sans limites jusqu'au moment où le créancier a connaissance ou aurait dû avoir connaissance de celles-ci. Cela ne serait pas conciliable avec le système de la prescription dans son ensemble, qui prévoit un délai de prescription absolu de dix ans, à l'issue duquel le débiteur peut paralyser l'exercice du droit d'action lié à la créance. L'institution de la prescription est justifiée, d'une part, par des intérêts publics que sont la sécurité et la clarté du droit et la paix juridique et, d'autre part, par la protection du débiteur, qui ne saurait être laissé durablement dans l'incertitude sur le point de savoir si une créance qui n'a pas été invoquée pendant longtemps le sera et être contraint de conserver indéfiniment des preuves de paiement (cf. ATF 143 III 348 consid. 5.3.2).
Les mêmes réflexions peuvent justifier l'existence d'un délai de deux ans au-delà duquel une fermage ne peut plus être remis en question.
b) De jurisprudence constante, les tiers et les parties ne peuvent pas former opposition contre le fermage (cf. TF 2C.155/2022 du 25 novembre 2022 consid. 4.1; 4A 212/2011 du 1er juillet 2011 consid. 3.2; CDAP FO.2023.0001 du 29 septembre 2023 consid. 3). L'examen des travaux préparatoires va également dans ce sens, puisqu'à la suite des délibérations du Conseil des Etats, la possibilité pour le fermier de s'opposer au fermage d'un immeuble agricole, telle qu'envisagée par le Conseil fédéral (cf. Message précité du 11 novembre 1981, p. 306), a été biffée (BO CE 1983, p. 528), le Conseil des Etats ayant adopté la proposition de la commission. Cette dernière voyait le droit d'opposition formel d'une partie comme superflu ("überflüssig") et considérait comme quelque peu choquant ("stossend") que l'un des cocontractants, qui vient de signer un contrat, puisse s'adresser le lendemain, ou peu de temps après, à une autorité et faire annuler une partie de ce contrat. Compte tenu du but d'intérêt public poursuivi par la LBFA, qui limite d'autant la liberté contractuelle des parties, la commission était d'avis que le droit d'opposition était du ressort des autorités et non pas des parties au contrat (BO CE 1983, p. 528).
Les parties et les tiers peuvent en revanche s’adresser à l’autorité compétente, afin de lui communiquer des informations sur le caractère illicite du fermage et lui demander d’agir (cf. TF 2C.155/2022 du 25 novembre 2022 consid. 4.1; 4A 212/2011 du 1er juillet 2011 consid. 3.2). L'autorité dans un tel cas doit faire opposition, si elle a connaissance d'un fermage surfait, pour un immeuble dans les délais à disposition et, en cas de non-intervention, s'expose à des mesures disciplinaires (arrêt TF 4A.212/2011 du 1er juillet 2022 consid. 3.2 et les références citées). Dans un arrêt du 6 février 2018 (CDP.2017.0293 consid. 2c), la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois a considéré que, même si le recourant avait donné peu d'éléments concernant le fermage contesté, il avait toutefois allégué certains faits lui faisant suspecter un fermage surfait. Il incombait ainsi à l'autorité compétente de demander le cas échéant des renseignements supplémentaires puis d'interpeller les personnes concernées afin de détenir les éléments lui permettant de déterminer si une opposition au fermage est justifiée ou non. La décision entreprise avait dès lors été annulée et la cause renvoyée à l'autorité pour instruction.
3. a) En l'espèce, il n'est plus contesté à ce stade que le bail porte sur un immeuble agricole. Le contrôle du fermage fixé par le contrat est dès lors régi par les règles de l'art. 43 LBFA. Aux termes de cet article, l'autorité ne peut plus à ce jour former opposition contre le montant du fermage, car le délai de deux ans depuis l'entrée en jouissance de la chose affermée est échu. L'impossibilité de contrôler le fermage convenu dans la présente affaire a déjà été constatée expressément par le Tribunal fédéral. Celui-ci a relevé que, l'autorité compétente ne pouvant plus agir, le recourant n'avait plus d'intérêt pratique et concret à faire constater le montant du fermage lorsqu'il avait déposé sa demande en date du 26 août 2019 (cf. TF 2C.155/2022 du 25 novembre 2022 consid. 4.1, 4.4 et 4.5). Il découle de cette constatation que le recourant n'a plus non plus d'intérêt à demander que l'autorité intimée requière une restitution de délai. En effet, étant établi que le législateur n'a pas voulu permettre à l'une des parties au contrat, s'agissant du contrôle du fermage d'un immeuble, d'initier, après le délai de deux ans depuis l'entrée en jouissance de la chose affermée la procédure conduisant à la fixation du montant licite au sens de l'art. 45 al. 1 LBFA, la question d'une restitution de délai dans ce but ne se pose pas.
En l'absence d'intérêt digne de protection du recourant, la qualité pour recourir doit lui être déniée et le recours déclaré irrecevable.
b) Le recours étant irrecevable, il n'y a pas lieu de donner suite aux mesures d'instruction requises.
4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable. Le recourant qui succombe doit payer un émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD).
B.________, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat, a droit à des dépens, qui seront mis à la charge du recourant, qui succombe (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.
III. A.________ versera à B.________ un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 janvier 2025
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.