TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 avril 2024
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Alain Thévenaz, juge; M. Alexandre de Chambrier, juge suppléant; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourant
Office fédéral de la justice, Domaine de direction Droit privé, à Berne,
Autorité intimée
Commission foncière, section II, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine (DEIEP), à Lausanne,
2.
Municipalité d'Ollon, à Ollon,
Tiers intéressés
1.
A._________, à Villars-sur-Ollon, représentée par Me Eric RAMEL, avocat à Lausanne,
2.
B._________, à Villars-sur-Ollon, représentée par Me François BIANCHI, notaire à Villars-sur-Ollon.
Objet
acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger
Recours Office fédéral de la justice c/ décision de la Commission foncière, section II, du 7 juillet 2023 (acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger)
Vu les faits suivants:
A. A._________(ci-après: la Société coopérative ou le tiers intéressé), a son siège à Ollon. La Société coopérative a pour but la gestion et la mise en valeur des parties hôtelières de l'hôtel-résidence A._________. Elle s'occupe de louer les chambres mises à sa disposition et peut, pour atteindre son but, acquérir tout lot de propriété par étages à vocations commerciale ou hôtelière. Elle peut mandater un tiers pour la gestion des parties hôtelières (extrait du registre du commerce consulté le 9 mars 2024 et art. 2 des statuts de la Société coopérative).
B. La Société coopérative souhaite devenir propriétaire des immeubles nos 12404, 12410, 12413 et 12504 de la commune d'Ollon, actuellement propriété de B._________ à Villars-sur-Ollon. Ces immeubles représentent des parts de la copropriété par étages constituée sur l'immeuble de base n° 3152 de la commune d'Ollon, portant le nom de PPE "Le A._________".
L'immeuble n° 12404 (quote-part de 70/10'000 de l'immeuble de base, lot n° 3), d'une surface de 121,3 m2, confère à son propriétaire un droit exclusif sur une salle de musculation, de squash et de fitness au sous-sol. L'immeuble n° 12410 (quote-part de 20/10'000 de l'immeuble de base, lot n° 11), d'une surface de 43,8 m2, confère un droit exclusif sur un local à skis. L'immeuble n° 12413 (quote-part de 30/10'000 de l'immeuble de base, lot n° 14), d'une surface de 50 m2, confère un droit exclusif sur un sauna au rez-jardin. L'immeuble n° 12504 (quote-part de 12/10'000 de l'immeuble de base, lot n° 109) confère un droit exclusif sur un dépôt de 20 m2 au sous-sol.
C. Par requête du 3 juillet 2023, la Société coopérative a sollicité de la Commission foncière, Section II, du canton de Vaud (ci-après: la Commission foncière II) qu'elle rende une décision constatant que son acquisition des immeubles nos 12404, 12410, 12413 et 12504 de la commune d'Ollon n'était pas assujettie au régime de l'autorisation. Elle a fait valoir que ces lots servaient d'établissement stable au sens de l'art. 2 al. 2 let. a de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41).
D. Dans sa séance du 7 juillet 2023, la Commission foncière II a admis la requête déposée par la Société coopérative et constaté que l'acquisition par celle-ci, à titre d'établissement stable, des feuillets précités nos 12404, 12410, 12413 et 12504 de la Commune d'Ollon, n'était pas assujettie au régime de l'autorisation. Dans cette décision, elle mettait également à la charge de la Société coopérative l'obligation d'affecter de manière durable l'immeuble au but pour lequel l'acquisition avait été déclarée non assujettie et de requérir son consentement pour toute modification d'affectation.
E. Par acte du 18 septembre 2023, l'Office fédéral de la justice interjette recours contre la décision précitée du 7 juillet 2023 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et au rejet de la requête du 3 juillet 2023 déposée par la Société coopérative auprès de la Commission foncière II. En substance, il conteste que les immeubles en question servent d'établissement stable et considère que l'acquisition est donc assujettie au régime de l'autorisation.
Le 5 octobre 2023, la Municipalité d'Ollon indique qu'elle soutient la décision attaquée tout en précisant que l'immeuble concerné se situe en zone hôtelière. Le Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine renonce à se déterminer sur le recours. Le 26 octobre 2023, la Commission foncière II conclut au rejet du recours. La Société coopérative, par son mandataire, fait de même dans sa réponse du 31 octobre 2023. L'Office fédéral de la justice réplique le 24 novembre 2023.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 20 LFAIE, les décisions des autorités de première instance, soit, dans le canton de Vaud, la Commission foncière, section II (cf. art. 6 de la loi d'application de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger du 19 novembre 1986 [LVLFAIE; BLV 211.51]), sont sujettes à recours devant l'autorité cantonale de recours, soit la CDAP (art. 20 LVLFAIE en relation avec l'art. 5 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé en temps utile (art. 20 al. 3 LFAIE) et selon les formes prescrites par les art. 79, 95 et 99 LPA‑VD, le recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Le litige porte sur le point de savoir si l'acquisition des quatre lots de PPE en cause par le tiers intéressé est ou non assujettie au régime d'autorisation de la LFAIE et, en particulier, s'ils servent d'établissement stable au sens de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE, ce que conteste le recourant. En revanche, la qualification de l'intimée de personne à l'étranger au sens de la LFAIE n'est pas remise en question par les parties.
3. La LFAIE limite l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger dans le but de prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse (art. 1 LFAIE). L'acquisition est subordonnée à une autorisation de l'autorité compétente (art. 2 al. 1 LFAIE), sauf dans les cas prévus de manière exhaustive à l'art. 2 al. 2 et 7 LFAIE où celle-ci n'est pas nécessaire. A teneur de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE, l'autorisation n'est ainsi pas nécessaire si l'immeuble sert d'établissement stable pour faire le commerce, exploiter une fabrique ou exercer en la forme commerciale quelqu'autre industrie ainsi que pour exercer une activité artisanale ou une profession libérale. Parmi les activités économiques visées figure aussi le commerce des produits et des services (TF 2A.428/1999 du 28 janvier 2000 consid. 3d, in Pra 2001/6 p. 36; RNRF 83/2002 p. 35).
La notion d’établissement stable n’est pas définie dans la LFAIE. Elle doit être recherchée dans le droit fiscal (ATF 106 Ib 287 consid. 4b et les références; Valérie Bodevin, Les "hôtels" en droit public de la construction, Lex Weber - Lex Koller - LAT, 2021, n° 223 p. 107 et les autres références citées). Pour admettre l’existence d’un établissement stable, il est nécessaire qu’une activité commerciale s’y exerce (TF 2C_110/2018 du 28 février 2019 consid. 3.3; 2C_396/2016 du 14 novembre 2016 consid. 8.3; Bodevin, op. cit., n° 223 p. 107). L'immeuble concerné doit servir directement à l'activité économique d'une entreprise ou d'une profession libérale (ATF 147 II 281 consid. 4.3 et les références). La notion d'établissement stable doit être comprise de manière restrictive (cf. ATF 147 II 281 consid. 4.6; TF 2C_639/2019 du 10 juillet 2020 consid. 7.1.3; 2A.428/1999 précité du 28 janvier 2000 consid. 3). Les hôtels constituent de tels établissements (CDAP FO.2011.0015 du 13 octobre 2011 consid. 2a; Office fédéral de la justice, Acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, Aide-Mémoire, Berne, 1er juillet 2009, état au 13 février 2024, p. 5). L'art. 3 de l'ordonnance fédérale du 1er octobre 1984 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (OAIE; RS 211.412.411) précise encore qu'il n’y a pas d'établissement stable au sens de l’art. 2 al. 2 let. a LFAIE, si l’immeuble est affecté à la construction ou à la location, à titre professionnel, de logements qui ne font pas partie d’un hôtel ou d’un appart-hôtel. Selon la jurisprudence, l'art. 2 al. 2. let. a LFAIE ne peut toutefois pas être interprété dans le sens que seules seraient assujetties à autorisation les acquisitions d'immeubles affectés au logement (TF 2A.428/1999 précité du 28 janvier 2000 consid. 3). Si l’objet de l’acquisition est un immeuble existant, l’acquéreur devra démontrer qu’une activité commerciale y est exercée (cf. art. 8 CC, applicable par analogie; Bodevin, op. cit., n° 224 p. 108 et la référence citée).
4. En l'espèce, le tiers intéressé ne prétend pas que les immeubles en question seraient affectés à un hôtel ou un appart-hôtel.
a) Dans sa requête du 3 juillet 2023, il indique que la "coopérative a été créée lors de la restructuration de la PPE le A._________ et de la suppression de la charge de mise à disposition de l'exploitation hôtelière initialement prévue dans le cadre du régime de l'appart-hôtel [...]. Les charges ont été remplacées par les obligations habituelles imposées lors d'acquisition d'un logement de vacances. La mention de restriction du droit de propriété a toutefois été complétée d'office par une charge nouvelle obligeant les propriétaires [étrangers] de ces logements de vacances à faire confier par la coopérative la location de leur logement à un organisme spécialisé qui le louera pour de courtes durées, maximum 9 mois par année, en relation avec l'exploitation des parties hôtelières de l'immeuble". Il ajoute qu'"afin de mettre en œuvre l'ensemble de ces charges, il était prévu que la coopérative puisse disposer de certaines parties hôtelières de l'hôtel", mais que celles-ci ont finalement été acquises par la société B._________ dans le cadre d'une vente aux enchères publiques. Le tiers intéressé explique que le projet de cette société de créer une école hôtelière dans l'ancien hôtel Le A._________ n'a pas abouti et qu'il a alors souhaité acquérir les lots en question. Toujours dans sa requête du 3 juillet 2023, il précise que "cela lui permettra de mettre à disposition de ses membres et des autres copropriétaires ces locaux dédiés à la pratique du sport, le sauna et les locaux de dépôts de skis et de vélos (lot dépôt). Ces lots seront loués aux copropriétaires, même s'ils ne sont pas membres. Un prix de location doit être fixé. Ces lots pourront également être loués à des entités externes, par exemple la salle de gym pour des cours de yoga ou autre."
b) Il découle de ce qui précède que les acquisitions en cause seront essentiellement destinées à être louées aux propriétaires des logements de vacances, qu'ils soient membres ou non de la coopérative, ainsi qu'aux locataires de ces logements. Dans sa requête du 3 juillet 2023, le tiers intéressé précise d'ailleurs que "si ces lots devaient être vendus à des tiers qui, par hypothèse, ne les mettaient pas à la disposition de la copropriété, cela rendrait plus difficile la location pour de courts séjours" (p. 3 in fine). Ces acquisitions ne servent donc pas en premier lieu à l'exercice d'une activité économique couverte par l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE. La seule perception d'un loyer auprès des propriétaires pour l'usage des locaux en question ou auprès des locataires des logements de vacances ne suffit pas pour retenir l'existence d'un établissement stable au sens de la jurisprudence rappelée ci-dessus, étant rappelé que cette notion doit être interprétée de façon restrictive (cf. supra consid. 3). En outre, l'autorité précédente semble perdre de vue que le seul fait que les immeubles qui seront mis en location ne puissent être affectés à l'habitation ne suffit pas pour retenir un cas d'application de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE (cf. supra consid. 3).
Certes, le tiers intéressé mentionne aussi la possibilité d'"éventuellement" louer les lots en question à des tiers (cf. requête du 3 juillet 2023); ce projet reste toutefois très vague, comme le relève le recourant, et ne repose sur rien de concret. Il n'est en particulier pas établi que la coopérative exploitera elle-même les installations dédiées au sport en cause afin de les mettre à disposition de tiers ou qu'elle les louera à un tiers afin qu'il exerce lui-même les activités de service concernées. Par ailleurs, il ressort de la prise de position de la Commission foncière II du 26 octobre 2023 que "la salle de fitness et de musculation, le sauna et le local à ski complètent l'équipement du A._________ comprenant déjà une piscine et un SPA". Or, le tiers intéressé n'allègue pas, ni a fortiori, ne démontre que ces deux derniers éléments seraient déjà mis à disposition de tiers, indépendamment des logements de vacances.
c) Le tiers intéressé n'ayant pas démontré que les immeubles en question servaient à l'exercice d'une activité économique, il invoque en vain, dans son mémoire de réponse, l'art. 18 al. 1 let. a OAIE, qui prévoit que l'office du registre foncier renonce au renvoi de l'acquéreur devant l’autorité de première instance pour examen de l’assujettissement au régime de l’autorisation si l’acquéreur établit que l’immeuble sert à une entreprise pour l’exercice d’une activité économique.
d) De plus, le ch. 42.11 du document "Instructions aux offices du registre foncier", établi le 1er juillet 2009 par l'Office fédéral de la justice, pourrait certes laisser entendre a contrario qu'un bâtiment qui ne comprend pas de logement serait destiné à une activité économique. Une telle approche serait toutefois contraire à la jurisprudence susmentionnée (cf. supra consid. 3) et il est précisé que le document précité constitue une ordonnance administrative qui n'a pas force contraignante pour le juge (cf. ATF 146 II 359 consid. 5.3; 141 II 338 consid. 6.1 et les arrêts cités; TF 2C_348/2022 du 7 mars 2023 consid. 4.4.1).
e) Dans ces circonstances, la Commission foncière II a retenu à tort que l'acquisition des immeubles concernés n'était pas assujettie au régime de l'autorisation. Le recours est partant admis. La décision attaquée sera réformée en ce sens que l'acquisition des parcelles nos 12404, 12410, 12413 et 12504 d'Ollon par A._________ est soumise à autorisation.
5. Vu l'issue de la cause, le tiers intéressé, qui succombe, supportera l'émolument de justice (art. 49 et 52 al. 1 LPA-VD et art. 4 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'est pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission foncière, section II, du 7 juillet 2023, est réformée en ce sens que l'acquisition des parcelles nos 12404, 12410, 12413 et 12504 d'Ollon par A._________ est soumise à autorisation.
III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Société coopérative de la Résidence hôtelière A._________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 avril 2024
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.