TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 novembre 2011
Composition
Mme Mihaela Amoos, présidente; MM. Antoine Rochat et Antoine Thélin, assesseurs; Mme Leticia Garcia, greffière.
Recourante
Municipalité de Vevey, à Vevey, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de l'économie, du logement et du tourisme,
Tiers intéressés
1.
A.X.________ et B.X.________, à Vevey,
2.
Y.________, p.a. Me Bernard Rossetti, à Vevey, représentée par Me Dominique BRANDT, avocat, à St-Sulpice,
3.
Z.________, à Vevey, représentée par Me Philippe CONOD, avocat, à Lausanne,
Objet
droit public du logement
Recours Municipalité de Vevey c/ décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 15 mars 2011 (autorisation d'aliénation d'un appartement de 4,5 pièces - lot n° 13 de l'immeuble en PPE, ********, à Vevey, propriété de Mme Y.________ - feuillet 1********)
Vu les faits suivants
A. Y.________ est propriétaire d'un appartement soumis au régime juridique de la propriété par étages, sis ******** à Vevey, soit sur la parcelle 1******** de cette commune. A.X.________ et B.X.________ sont locataires de cet appartement, dont le loyer net s'élève à 2'380 fr. par mois (loyer actuel après échelonnement).
Le 1er février 2011, Y.________, par l'intermédiaire de Me Rossetti, notaire à Vevey, a requis du Service de l'économie, du logement et du tourisme (ci-après : le SELT) l'autorisation de vendre l'appartement précité à Z.________, le prix de vente ayant été fixé à 1'230'000 fr.
B. Dans le cadre de la procédure d'examen de cette demande d'autorisation, la Municipalité de Vevey a formulé un préavis négatif au motif que "le prix de vente de l'appartement est exorbitant et qu'un rendement locatif de 5 % dudit prix détermine un loyer mensuel de près de CHF 5'000.- contre CHF 2'180.- aujourd'hui, ce qui fait craindre une rupture de bail et la mise sur le marché d'un logement à loyer excessif."
Dans sa décision du 15 mars 2011, le SELT a accordé l'autorisation requise, en se fondant sur le fait que le logement dont la vente a été requise a été constitué, le 26 septembre 1985, sous le régime juridique de la propriété par étages, soit plusieurs années avant la date de référence du 7 octobre 1989 que l'art. 4 al. 1 let. b de la loi vaudoise du 11 décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL; RSV 840.13) retient comme motif impératif de délivrance de l'autorisation.
C. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Philippe Vogel, la Municipalité de Vevey a recouru le 15 avril 2011 contre la décision précitée du SELT auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle a conclu, sous suite de frais et dépens, principalement à l'annulation de la décision attaquée, l'autorisation au sens de la LAAL concernant le transfert proposé étant refusée, subsidiairement à ce que l'autorisation sollicitée soit assortie de conditions au sens de l'art. 4 LAAL, dont la teneur sera fixée à dire de justice.
Dans sa réponse au recours du 17 mai 2011, le SELT a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours; subsidiairement au rejet de celui-ci.
En date du 19 mai 2011, Z.________, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Philippe Conod, a conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. Elle a mis en doute la qualité pour recourir de la Municipalité de Vevey.
Le 20 juin 2011, Y.________, agissant par le biais de l'avocat Dominique Brandt, a conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours; au surplus elle a également mis en doute la qualité pour recourir de la Municipalité de Vevey.
Les locataires X.________ ont renoncé à se déterminer sur le recours.
La recourante a renoncé à déposer des déterminations complémentaires, renvoyant à l'argumentation figurant dans son acte de recours du 15 avril 2011.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Il convient en premier lieu d'examiner la recevabilité du recours, puisque tant le SELT que Z.________ et Y.________ contestent la qualité pour recourir de la recourante.
2 Aux termes de l'art. 75 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a qualité pour former un recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la let. b de cette disposition, a qualité pour former recours toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir.
a) La recourante est une collectivité publique. Dans le cadre de son recours, elle ne fait cependant valoir aucune disposition spéciale du droit fédéral ou du droit cantonal lui conférant la qualité pour recourir en tant qu’autorité au sens de l’art. 75 let. b LPA-VD.
La commune serait légitimée à recourir au sens de cette disposition si, conformément à l'art. 89 al. 2 let. c de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), elle invoquait son autonomie. Or, la recourante ne fonde pas son recours sur l'autonomie communale.
Quant au texte légal de l'art. 8 de la loi vaudoise du 11 décembre 1989 concernant l’aliénation d’appartements loués (LAAL ; RSV 840.13), le législateur cantonal a écarté un amendement visant à donner expressément qualité pour recourir aux communes du lieu de situation de l'immeuble (Bulletin du Grand Conseil, novembre 1989 p. 976), de sorte qu’on ne saurait considérer que le texte légal contient une quelconque lacune. La recourante ne saurait dès lors fonder sa qualité pour recourir sur cette disposition.
b) Reste à examiner si la collectivité recourante peut se prévaloir d’un intérêt digne de protection, lui conférant la qualité pour recourir au sens de l’art. 75 let. a LPA-VD.
Constitue un intérêt digne de protection tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 400 consid. 2.2 p. 404; 409 consid. 1.3 p. 413; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365; 587 consid. 2.1 pp. 588 ss; 649 consid. 3.1 p. 651; 131 V 298 consid. 3 p 300). Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers est exclu (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 468 consid. 1 pp. 469 ss; 131 II 649 consid. 3.1 p. 651). Par ailleurs, le droit de recours suppose l'existence d'un intérêt actuel à obtenir l'annulation ou la modification de la décision attaquée (ATF 136 II 101 consid. 1.1 p. 103; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365).
La protection juridictionnelle a été mise en place au premier chef en faveur des particuliers (ATF 133 II 400). Toutefois, la jurisprudence a admis, dans certaines configurations, que les collectivités publiques pouvaient également remplir les conditions nécessaires pour bénéficier de la qualité pour recourir. Tel est le cas lorsque la décision attaquée les touche de la même manière qu'un particulier (ATF 123 V 113; 122 II 382) ou fait obstacle à l'accomplissement d'une tâche qui leur incombe (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 131 II 58 consid. 1.3 p. 62). En revanche, l’intérêt général à l’application correcte du droit ne saurait correspondre à l’intérêt digne de protection exigé ici, à défaut de quoi la collectivité publique pourrait pratiquement toujours recourir (ATF 134 II 45 consid. 2.2.1 p. 47 et 131 II 58 consid. 1.1 p. 62). Le principe est au contraire celui de l’exclusion des procédures "intra-organiques" ou "In-sich-Prozesse" (ATF 2C_15/2008 du 13 octobre 2008), étant précisé que ce principe connaît diverses exceptions. Dans l’arrêt précité, le Tribunal fédéral en a introduit une nouvelle; elle concerne l’admissibilité du recours formé par un canton à l’encontre d’un jugement émanant du Tribunal administratif cantonal, lorsque la cause revêt la portée d’un précédent important dans l’exécution de ses tâches, situation qui n’est toutefois pas analogue à celle du cas d’espèce.
La jurisprudence admet notamment des exceptions en présence de décisions rendues par une autorité, relevant d’une collectivité publique, à l’encontre d’une autre collectivité. Il va tout d’abord de soi que la qualité pour recourir de la seconde collectivité doit être admise lorsque la décision en cause porte directement atteinte à ses intérêts patrimoniaux ou lorsque celle-ci lui refuse un droit ou lui impose une obligation, en application de la législation de la collectivité supérieure ; dans ces hypothèses en effet, la collectivité recourante apparaît comme la destinataire de la décision et elle est touchée dans sa situation juridique (ATF 123 V 113; 122 II 382).
La légitimation à recourir est également admise lorsque la décision fait obstacle à l’accomplissement d’une tâche qui incombe à la recourante (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 131 II 58 consid. 1.3 p. 62). Il est cependant difficile de déterminer de manière sûre les cas dans lesquels une collectivité peut se voir reconnaître la légitimation à recourir sur cette base. A ce sujet, il convient d’apporter deux précisions. Tout d’abord, un intérêt financier de la collectivité publique, lié directement ou indirectement à l’accomplissement d’une tâche publique ne suffit pas, à lui seul, à lui conférer la qualité pour recourir (ATF 134 II 45 consid. 2.2.1 p. 47; 123 II 425). Par ailleurs, une collectivité publique, notamment une commune, ne saurait se voir reconnaître la qualité pour recourir au motif qu’elle prendrait fait et cause pour les intérêts privés de ses habitants; il ne s’agit pas encore là d’une tâche communale (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 2002, p. 649). Le Tribunal fédéral a toutefois estimé que dans le cas de l’art. 57 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01), les communes étaient habilitées à défendre leurs habitants à l’encontre de nuisances potentielles (ATF 124 II 293 consid. 3 p. 304).
c) Dans le cas d'espèce, la recourante ne fait pas valoir l’intérêt privé des locataires de l’appartement concerné à ce que les conditions de leur bail ne soient pas modifiées ; elle invoque un intérêt propre à préserver des logements à des loyers abordables conformes aux besoins de la commune. Elle fait valoir l'intérêt public à sa politique du logement, le parc immobilier de la commune étant insuffisant pour absorber les accroissements de population qui vont de pair avec la démographie et la santé économique florissante de l'arc lémanique. La recourante laisse ainsi entendre que la décision en cause serait de nature à compromettre l'équilibre économique qui prévaut sur son territoire communal et qu'elle interfère clairement sur les prérogatives que lui confèrent les art. 3 et 4 de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement (LL; RSV 840.11).
Les art. 2 à 7 LL confèrent diverses tâches aux communes en matière de logement. Certaines de ces tâches concernent l'observation du marché du logement, les communes étant encouragées à subventionner (au sens large) la construction de logements (art. 2, 4 et 5 LL). L'art. 3 LL leur confie encore un rôle social s’agissant notamment de l'aide individuelle au logement. Les art. 6 et 7 LL rappellent aux communes qu'elles doivent prendre en compte la problématique du logement dans leurs tâches d'aménagement du territoire et des constructions.
Les communes, en particulier les communes urbaines comme Vevey, assument donc des tâches importantes dans le domaine du logement, de sorte que l'un des éléments nécessaires à l'application de la jurisprudence précitée est rempli. Mais cela n'est pas suffisant; il faut encore que la décision attaquée soit de nature à porter atteinte à l'accomplissement de cette tâche. Dans un arrêt FO.2008.0021, la décision litigieuse autorisait le propriétaire foncier à effectuer d'importants travaux de rénovation sur son immeuble et limitait le revenu locatif annuel net de ses logements, lors de leurs premières mises en location après travaux, à 395'673 fr., contrairement au préavis de la Municipalité de Vevey qui souhaitait limiter ce revenu locatif annuel à 350'000 fr. La décision litigieuse avait ainsi pour conséquence d'augmenter le loyer de nombreux appartements. Le tribunal a toutefois estimé que la décision du SELT n'était pas de nature à mettre en péril les mesures prises par la commune en matière de politique du logement.
Dans le cadre du présent recours, la recourante évoque la situation tendue du marché du logement à Vevey, sans cependant avancer d'éléments concrets permettant de conclure que la décision en cause serait de nature à mettre en péril les mesures prises en matière d'urbanisme sur la base de l'art. 7 LL. Par ailleurs, contrairement au cas de figure de l’arrêt FO.2008.0021, la décision attaquée ne concerne qu'un appartement et ne provoque directement aucune hausse de loyer. Sous cet angle, il n'y a donc pas d'intérêt digne de protection de la commune qui serait touché par la décision attaquée.
On remarquera encore que la recourante ne fait pas valoir qu’elle serait inévitablement sollicitée pour le versement de prestations d’aides individuelles au logement par les locataires de l’appartement concerné. Quand bien même tel serait le cas, il y a lieu de rappeler que la jurisprudence considère qu’un intérêt financier de la collectivité publique, lié directement ou non à l’exécution de sa tâche, ne suffit pas à fonder sa légitimation à recourir. Elle ajoute qu’il convient d’appliquer restrictivement le régime général de la qualité pour recourir fondé sur l’intérêt digne de protection aux collectivités publiques par rapport à l’introduction ou non, dans les lois spéciales, d’une voie de recours en faveur des autorités.
3. Il découle des considérations qui précèdent que, en l'absence de qualité pour recourir de la recourante, le recours doit être déclaré irrecevable. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 45, 49, 91 et 99 LPA-VD) qui seront réduits à 1'000.- fr. pour tenir compte du fait que l'examen de la cause n'a porté que sur la recevabilité du recours. En outre, elle versera des dépens aux tiers intéressés Z.________ et Y.________, qui ont procédé avec le concours de mandataires professionnels (art. 55, 91 et 99 LPA-VD), le montant de ceux-ci étant arrêté en fonction de la nature et de l’ampleur des opérations effectuées à 500.- fr. chacun.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Municipalité de Vevey
III. La Municipalité de Vevey est débitrice de Z.________ d'un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
IV. La Municipalité de Vevey est débitrice de Y.________ d'un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 10 novembre 2011
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.