TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 juin 2008
Composition
M. Pierre Journot, président; M Philippe Gerber, juge suppléant rapporteur; M. Eric Brandt, juge.
Recourante
A.________, à 1.********, représentée par l'avocat Christian FISCHER, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière rurale Section I
Tiers intéressé
B.________, Administrateur de la faillite de 2.********SA, à 3.********,
Objet
Droit foncier rural
Décision de la Commission foncière rurale section I, du 8 février 2008 lui refusant l'autorisation d'acquérir la parcelle no 4.******** d'5.********
Vu les faits suivants
A. Le A.________ (ci-après: recourant) était porteur de la cédule hypothécaire au porteur de 1'300'000 fr., n° ********, du 11 avril 1961, grevant en 1er rang la parcelle n° 4.******** à 5.********. Cette parcelle est de nature place-jardin et comporte deux bâtiments (ECA n° ******** et n° ********) dont l'un est de type agricole.
B. Le 18 janvier 2007, le Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois a prononcé la faillite de la société anonyme propriétaire de la parcelle n° 4.******** à 5.********.
C. Cette parcelle, rentrant dans la masse en faillite, a fait l'objet d'une vente aux enchères publiques le 27 novembre 2007. Selon la publication du 12 octobre 2007 dans la Feuille officielle suisse du commerce, n° ********, p. ******** s., inscription n° ********, la vente est soumise aux dispositions de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR, RS 211.412.11) et de la loi d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LVLDFR, RSV 911.11). Le procès-verbal des enchères précise qu'une question a été posée avant la vente concernant l'acquisition par un agriculteur au sens de la LDFR et qu'il y a été répondu que la vente est ouverte à toute personne, qu'elle soit agricultrice ou non, l'acquisition étant de toute façon soumise à ratification par la Commission foncière rurale à Lausanne. Après une double enchère, l'immeuble a été adjugé sans les charges (soit deux baux à loyers) au recourant pour 1'120'000 fr.
D. Le 10 décembre 2007, l'administrateur spécial de la faillite a requis le registre foncier d'inscrire le transfert de la propriété de la parcelle n° 4.******** au recourant.
E. Par courrier du 27 décembre 2007, l'administrateur spécial de la faillite a demandé à la Commission foncière rurale section I (ci-après : autorité intimée) d'autoriser le transfert de la propriété de la parcelle n° 4.******** à 5.********. Le 15 janvier 2008, l'autorité intimée lui a répondu qu'elle l'invitait à formaliser sa demande en déposant des requêtes ad hoc annexées à son courrier. Elle y a ajouté l'indication suivante: "Toutefois, et à toutes fins utiles, la Commission foncière rurale vous rend attentif à l'art. 67 de la LDFR."
Le 18 janvier 2008, l'administrateur spécial de la faillite a envoyé au recourant une lettre avec en annexe trois exemplaires de la requête à signer et à adresser à l'autorité intimée. Il y précisait qu'il appartenait au recourant de faire le nécessaire dans les meilleurs délais. Le même jour, il a écrit à l'autorité intimée pour l'informer de ses démarches ainsi que du fait que tant lui-même que le recourant étaient persuadés qu'une telle requête n'était pas nécessaire.
Le 30 janvier 2008, le recourant a adressé une requête d'autorisation d'acquisition à l'autorité intimée en invoquant comme motif d'exception l'art. 64 al. 1 let. g LDFR. Le 5 février 2008, l'administrateur spécial de la faillite a déposé à son tour une requête d'autorisation auprès de l'autorité intimée.
F. L'autorité intimée a prononcé le 8 février 2008 le rejet des requêtes présentées par le recourant et l'administrateur spécial de la faillite au motif de sa tardiveté au regard du délai fixé par l'art. 67 al. 1 LDFR. Cette décision a été communiquée par lettre du 25 février 2008 au recourant qui l'a reçue le 26 février 2008.
G. Par acte du 25 mars 2008, le recourant a déposé recours contre la décision de l'autorité intimée du 8 février 2008. Il conclut principalement à la réforme de la décision ¿ en ce sens qu'est accordée l'autorisation requise par le recourant en vue de l'acquisition de la parcelle n° 4.******** à 5.******** ¿ et subsidiairement à l'annulation des décisions entreprises. Il demande qu'un délai lui soit accordé pour compléter le cas échéant ses moyens après production du dossier de l'autorité intimée. Il requiert aussi l'audition comme témoin du représentant du recourant lors de la vente aux enchères.
H. Dans sa réponse du 14 avril 2008, l'autorité intimée conclut au rejet du recours. Cette réponse a été communiquée en date du 6 mai 2006 au recourant.
I. Le recours a été communiqué à l'administrateur spécial de la faillite en qualité de tiers intéressé. Celui-ci n'a pas procédé.
Considérant en droit
1. La Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal est compétente pour statuer sur le présent recours en vertu de l¿art. 4 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA, RSV 173.36) en relation avec les art. 9 et 13 de la loi d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LVLDFR, RSV 911.11). D¿après les arts 88 al. 1 LDFR et 13 al. 1 LVLDFR, le recours s¿exerce par écrit dans les 30 jours dès la communication de la décision attaquée. En l¿espèce, le recours a été déposé en temps utile. Le recours satisfait aux conditions formelles énoncées aux art. 13 al. 2 LVLDFR et 31 al. 2 et 3 LJPA.
L'art. 83 al. 3 LDFR qui règle la qualité pour recourir contre les décisions relatives à l'autorisation n'inclut pas l'adjudicataire (M. Müller, Die Bestimmungen über die Zwangsverwertung von landwirtschaftlichen Gewerben und Grundstücken nach BGBB, Blätter für Schuldbetreibung und Konkurs, 1995, p. 91). La qualité pour recourir de l'adjudicataire découle toutefois de l'art. 37 al. 1 LJPA: comme l'adjudicataire a un intérêt digne de protection à l'annulation de la décision (cf. ATF 132 III 212), sa qualité pour recourir doit être reconnue au niveau cantonal en vertu de l¿art. 111 al. 1 de la loi du 6 octobre 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110) en relation avec l¿art. 89 al. 1 LTF. Il y a donc lieu d¿entrer en matière sur le fond.
2. Le recourant n'a pas réagi après que la réponse de l'autorité intimée lui avait été communiquée. Il est donc considéré comme ayant renoncé à sa demande de compléter ses moyens après production du dossier de l'autorité intimée, si tant est que cette demande fût recevable.
3. Lorsqu'un immeuble soumis à la LDFR à titre d¿entreprise agricole selon l'art. 7 de cette loi est mis aux enchères publiques suite à la faillite de son propriétaire, celui qui entend l¿acquérir a besoin d¿une autorisation (art. 61 et 67 LDFR). Cette autorisation est une condition d¿inscription du transfert de propriété au registre foncier (art. 81 al. 2 LDFR). Elle n¿est pas accordée d¿office mais sur demande (art. 67 al. 1 et 80 al. 1 LDFR). L¿art. 67 LDFR précise la procédure. D¿abord, il prévoit que la demande doit être faite par l¿adjudicataire ¿ et non par l¿administration de la faillite. S¿agissant du moment de cette demande, l¿art. 67 al. 1 LDFR laisse à l'adjudicataire un choix entre deux possibilités. L¿adjudicataire peut en premier lieu requérir l'autorisation avant la mise aux enchères et produire l'autorisation à cette occasion afin de parfaire le transfert de la propriété. L'adjudicataire peut aussi renoncer à demander préalablement l'autorisation, mais alors l'art. 67 al. 1 LDFR lui donne un délai de 10 jours pour requérir cette autorisation tout en l'obligeant à consigner le prix de nouvelles enchères. L'art. 67, al. 2, LDFR prévoit qu'en l'absence de requête d'autorisation, l'office révoque l'adjudication et ordonne de nouvelles enchères aux frais du premier adjudicataire.
En l¿espèce la demande a été déposée par le recourant en son titre d¿adjudicataire le 30 janvier 2008, soit plus de deux mois après la vente aux enchères. L¿autorité intimée a considéré que le délai pour déposer la demande était échu, de sorte que la demande devait être rejetée. Le recourant fait valoir en substance que le délai de 10 jours est un délai d¿ordre et que la demande d¿autorisation peut être déposée tant que l¿administration spéciale de la faillite n¿a pas révoqué l¿adjudication.
Les délais fixés par la loi qui imposent aux particuliers d¿agir avant une certaine date sont en principe des délais de péremption qui ne peuvent pas être prolongés (cf. P. Moor, Droit administratif, vol. II, P. 267; K. Amtstutz & P. Arnold, art. 47, n° 4, in: Niggli et al., Kommentar des BGG, 2008).
Le législateur a expressément imposé un délai de 10 jours pour déposer la demande. Cette exigence est particulièrement stricte par rapport à la réglementation en cas de vente de gré à gré d¿entreprises agricoles, dans laquelle la demande d'autorisation n'est soumise à aucun délai (cf. art. 61 ss LDFR), ainsi que par rapport à l'art. 136 LP qui permet l'octroi d'un terme de six mois au plus pour le paiement du prix d'adjudication. Le délai de 10 jours peut aussi étonner en regard du fait qu'aucun délai n'est imposé pour la liquidation de la faillite. L'art. 67 LDFR s'applique toutefois non seulement à la liquidation de la faillite mais aussi aux enchères publiques en vue de la réalisation d'immeubles faisant l¿objet d¿une saisie ou d¿un gage (B. Stalder, op. cit., n° 3) ; or, dans ces deux derniers cas, la LP fixe un délai maximal de trois mois dès la réception de la réquisition de réaliser (art. 134 LP).
L'art. 67 LDFR a pour but d'assurer le respect du principe de l'exploitation personnelle en cas de vente aux enchères (cf. art. 1 al. 1 let. b et art. 64 LDFR; B. Stalder, art. 67, n° 2, in: Ch. Bandli et autres, Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum BGBB, 1995). Le délai de 10 jours est dû au fait que l'adjudication opère le transfert de la propriété (art. 656 al. 2 CC), même si l'inscription au registre foncier présuppose l'autorisation (art. 81 al. 2 LDFR). Dès l'adjudication, la gestion de l'entreprise agricole ressortit au nouveau propriétaire, lequel peut poursuivre d'autres intérêts que ceux visés par le droit foncier agricole. L'imposition d'un délai impératif de 10 jours répond donc à un but d'ordre public, à savoir permettre de contrôler rapidement si l¿adjudicataire est en droit d¿acquérir l¿entreprise agricole et, à défaut, faciliter le retour dans les plus brefs délais à l'exploitation à titre personnel suite à de nouvelles enchères. Il s'agit donc bien d'un délai de péremption (cf. aussi Bettina DeillonSchegg, Übergang des Grundeigentums und Untergang von Grundpfandrechten infolge Zwangsversteigerung, Revue suisse du notariat et du registre foncier, vol. 81, p. 97 s.). Peu importe dans ce cadre pour quel motif l'adjudicataire s'est abstenu de déposer la demande dans les délais.
L'art. 67 al. 2 LDFR ne fixe pas un délai à l'office des faillites pour révoquer l'adjudication. Le législateur est toutefois parti du principe ordinaire en procédure administrative selon lequel l'autorité exécutera ses tâches avec diligence. Que tel n'est pas le cas en l'espèce ¿ puisque l'administration spéciale de la faillite qui a été chargée de gérer la liquidation de la faillite en lieu et place de l'office (art. 240 LP) n'a pas mis en ¿uvre l'art. 67 al. 2 LDFR mais a au contraire déposé tardivement une demande d'autorisation en faveur de l'adjudicataire ¿ ne justifie pas une exception au caractère péremptoire du délai de 10 jours. On ne saurait en effet déduire du fait que l'autorité ne met pas en ¿uvre une disposition légale que celle-ci devient inapplicable.
En conclusion, la demande d'autorisation que le recourant a déposée par courrier du 27 janvier 2008 était tardive et par conséquent irrecevable. Il en va de même pour les demandes déposées par l'administration spéciale de la faillite les 27 décembre 2007 et 5 février 2008, si tant est que l'administration de la faillite puisse agir devant l'autorité intimée en son nom propre ou pour le compte de l'adjudicataire.
4. Le recourant prétend que le représentant de l'administration spéciale de la faillite a indiqué à son représentant, lors de la vente aux enchères du 27 novembre 2007, qu'il n'y avait pas de démarches à accomplir pour obtenir une autorisation d'acquérir. Le recourant fait valoir en substance qu'il doit être protégé dans sa bonne foi lorsqu'il s'est fié aux déclarations du représentant de l'administration spéciale de la faillite.
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités ou dans le comportement de celles-ci, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627, consid. 6.1 p. 637; 129 I 161, consid. 4.1 p. 170; 128 II 112, consid. 10b/aa p. 125 ; 126 II 377 consid. 3a p. 387). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (4) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 129 I 161, consid. 4.1 p. 170; 126 II 377 consid. 3a p. 387; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123).
b) A l¿appui de ses prétentions, le recourant demande que la cour de céans auditionne comme témoin son représentant lors de la vente aux enchères du 27 novembre 2007. La question de savoir si l¿audition du représentant du recourant devrait avoir lieu à titre de représentant de la partie (art. 48 al. 1 let. b LJPA) ou à titre de témoin (art. 48 al. 1 let. c LJPA) peut rester ouverte. La requête doit en effet être rejetée en raison de son absence d¿effet sur l¿issue de la cause : les conditions pour la protection de la bonne foi ne seraient pas remplies même si le représentant de l'administration spéciale de la faillite avait fait les déclarations que le recourant lui attribue.
c) L'administration spéciale de la faillite constitue une autorité d'exécution de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP, RS 281.1). Elle gère la liquidation de la faillite en lieu et place de l'office des faillites lorsque l'assemblée des créanciers en décide ainsi (art. 237 al. 2 LP). Les actes de l'administration spéciale sont sujets à plainte auprès de l'autorité de surveillance (art. 17 LP en relation avec l'art. 241 LP) et sont susceptibles d'entraîner la responsabilité du canton (art. 5 LP). L'administration spéciale de la faillite pourvoit à la liquidation de la faillite (art. 240 LP). C'est elle qui organise la vente aux enchères publiques (art. 259 LP).
En l'espèce, l'administration spéciale de la faillite a été désignée à titre provisoire par décision du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois du 18 janvier 2007. Comme le quorum des créanciers n'était pas rempli à la première assemblée des créanciers, le 26 février 2007, l'administration spéciale a continué son mandat en vertu de la décision du 18 janvier 2007 jusqu'à une deuxième assemblée des créanciers, laquelle n'a pas encore eu lieu.
L'administration spéciale de la faillite n'est pas compétente en matière de procédure d'autorisation de l'adjudication selon l'art. 67 al. 1 LDFR. Cette procédure relève de la compétence de la Commission foncière rurale en vertu des art. 83 al. 1 et 90 al. 1 let. a LDFR et 5 LVLDFR. Il appartient toutefois à l'administration spéciale de mettre en ¿uvre l'art. 67 al. 2 LDFR : c'est elle qui doit révoquer l¿adjudication et ordonner de nouvelles enchères si l¿adjudicataire ne requiert pas l¿autorisation ou si l¿autorisation est refusée. Autrement dit, c'est l'administration spéciale de la faillite qui doit tirer les conséquences de la violation de l'art. 67 al. 1 LDFR. Un renseignement relatif au principe du dépôt d'une requête formelle d'autorisation ainsi qu'au délai pour cette requête ressortit ainsi à ses compétences.
d) La soumission de l'acquisition de la parcelle n° 4.******** à 5.******** à la LDFR figurait dans l'annonce de la vente aux enchères qui a été publiée dans la FOSC du 12 octobre 2007. On peut présumer que cette publication a été communiquée au recourant à son titre de créancier hypothécaire (art. 257 al. 3 LP). Le recourant connaissait donc l'applicabilité de la LDFR. Même si l¿on ne saurait présumer la connaissance des règles de procédure de la part de personnes qui ne sont pas hommes de loi (ATF 114 Ia 105, consid. 2.d/aa p. 109 ; 108 Ib 377, consid. 3c p. 386) et si les informations publiées ne mentionnaient pas expressément l'art. 67 LDFR, on est en droit d'attendre d'un créancier hypothécaire professionnel tel que le recourant qu'il connaisse la réglementation applicable en la matière, en tout cas dans la mesure où cette réglementation ressort clairement de la lettre de la loi et que l'applicabilité de cette loi lui est connue, comme c'est le cas en l'espèce. Cette attente vaut d'autant plus s'agissant d'une vente aux enchères publiques où l'enchérisseur met en jeu sa responsabilité s'il enchérit en ne remplissant pas les conditions légales d'adjudication (art. 143 al. 2 et 259 LP; P.-R. Gilliéron, Poursuite pour dettes, faillite et concordat, 4e éd., 2005, n° 1336). Il faut donc considérer que le recourant aurait pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu.
e) Il découle de ce qui précède que le recourant ne remplit pas au moins l¿une des conditions nécessaires pour se prévaloir d'un éventuel renseignement erroné de l'administrateur spécial de la faillite.
5. L'autorité intimée a considéré à juste titre que le délai pour déposer la demande d'autorisation était dépassé. Elle en a déduit que la demande devait être rejetée. Cette conclusion est incorrecte, car le délai de 10 jours est une condition de recevabilité et non une condition de fond telle que les conditions d'octroi de l'autorisation selon les art. 63 s. L'autorité intimée aurait donc dû refuser d'entrer en matière sur la demande déposée par l'adjudicataire. Point n'est toutefois besoin de réformer la décision attaquée, car le "rejet" de la demande n'a pas été motivé par des motifs de fond, mais uniquement par l'échéance du délai. Le "rejet" peut donc être compris comme une non-entrée en matière. C'est à tort que le recourant interprète ce "rejet" comme une révocation de l'adjudication qui ne peut être prononcée que l¿administration spéciale de la faillite. Le recours doit donc être rejeté. L¿irrecevabilité pour tardiveté de la demande d¿autorisation n¿exclut nullement l¿examen au fond d¿une nouvelle demande d¿autorisation que le recourant déposerait par hypothèse après une deuxième mise aux enchères publiques au cas où il serait à nouveau adjudicataire de la parcelle n° 4.******** à 5.********.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant.
III. Il n¿est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 juin 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.