CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 octobre 2003
sur le recours interjeté par A.________, domicilié 1.********, à 2.******** ainsi que par B.________, domicilié 3.********, à 4.********, tous deux représentés par Me François de Rougemont, avocat, à Lausanne,
contre
la décision du Département de l'économie du 7 avril 2003 confirmant la décision du Service de l'agriculture du 13 décembre 2002 leur refusant toute contribution au titre des paiements directs pour l'année 2000.
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Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. André Vallon, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. En date du 30 septembre 2002, le Tribunal administratif a statué sur un recours formé par A.________ et B.________ contre une décision du Département de l'économie du 28 mai 2001 confirmant une décision du Service de l'agriculture du 5 septembre 2000 refusant de reconnaître une association d'exploitation entre les recourants. Dans la partie faits de cet arrêt, le Tribunal administratif constatait ce qui suit :
"(...)
A. A.________ a déposé le 12 janvier 1999 une demande de reconnaissance d'exploitation à partir du 1er mars 1999. Il précisait que son centre d'exploitation se trouvait à son domicile de 2.******** et annonçait comme type de production des cultures pérennes de roseaux avec une surface en location de 3'744 ares. En date du 27 avril 1999, A.________ a transmis au Service de l'agriculture différents baux à ferme des parcelles sur lesquelles il pratique la culture du roseau.
Lors de sa séance du 29 avril 1999 la Commission consultative pour la reconnaissance à l'examen des exploitations et des communautés (ci-après : la commission) a formulé un préavis favorable sur la demande d'A.________ dans les termes suivants :
"L'exploitation résultant de l'agglomération d'un ******** à 5.******** et de parcelles de roseaux de Chine dans toute la Suisse romande, affermées à des agriculteurs les ayant mis en place et ne souhaitant plus valoriser eux-mêmes la production de ces surfaces dont le seul intérêt semble être la prime de Fr. 3'000.-/ha.
La précarité de ce montage, économiquement et juridiquement, nécessite que l'affermage par parcelles soit autorisé et que les baux de toutes les parcelles soient fournis.
Préavis favorable pour une exploitation (réserve LBFA)".
En date du 19 mars 2000, A.________ a transmis au Service de l'agriculture les décisions de la Commission d'affermage du canton de Vaud et de l'autorité foncière cantonale du canton de Fribourg relatives à la location de différentes parcelles qu'il exploite. La commission a formulé un préavis négatif le 7 avril 2000. Elle relevait que les bien-fonds loués par A.________ ne formaient pas un ensemble de terres, de bâtiments et d'installations car les différentes parcelles qu'il exploite en culture de roseaux se trouvaient sur six communes différentes éloignées de plus de 100 km. Les surfaces de prairie permanente en nature de pâturage qu'il détenait sur quatre communes étaient éloignées de plus de 70 km. La seule présence du ******** à 6.******** ne permettait pas non plus de considérer l'exploitation comme plusieurs unités de production comprises dans la même entreprise agricole. La commission relevait que les pâturages étaient exploités avec du bétail de tiers pris en estivage et qu'il n'existait aucun lien fonctionnel entre ces pâturages d'estivage et l'exploitation des roseaux de Chine. Enfin, l'entreprise ne disposait pas de bâtiments formant un véritable centre d'exploitation où seraient exercées les activités économiques principales.
Sur la base de ce préavis, le Service de l'agriculture a refusé le 7 avril 2000 également, la demande de reconnaissance d'exploitation.
B. A.________ a recouru contre cette décision auprès du Département de l'économie le 13 avril 2000. Il est, par la suite, intervenu les 3 mai 2000 et 17 mai 2000 pour demander qu'une décision soit prise rapidement sur son recours. Le Service de l'agriculture s'est déterminé sur le recours le 6 juillet 2000 en concluant à son rejet.
Par lettre du 25 juillet 2000, le conseil du recourant a toutefois demandé que l'instruction de la cause soit suspendue jusqu'à droit connu sur la demande qu'il avait déposée en vue de la reconnaissance d'une association d'exploitation avec B.________. Par décision du 8 août 2000, le Département de l'économie a suspendu l'instruction du recours.
C. Dans l'intervalle, soit le 15 mai 2000, A.________ a communiqué au Service de l'agriculture la nouvelle adresse de paiements et de relations bancaires d'une association d'exploitation formée par B.________ et lui-même aux 4.********. Il a déposé au Service de l'agriculture, également le 15 mai 2000, les formulaires de relevés des animaux, de relevés des parcelles et de demandes de contributions. Le Service de l'agriculture répondait le 9 juin 2000 en demandant la production du contrat de société simple, l'indication de l'année de naissance d'B.________ et la confirmation des coordonnées bancaires pour les paiements. En date du 20 juin 2000, B.________ transmettait au Service de l'agriculture le contrat de société simple en précisant son année de naissance (********) et en confirmant les coordonnées bancaires déjà communiquées le 15 mai 2000. S'agissant en revanche de la correspondance administrative, il convenait de l'adresser à A.________ à son domicile de 2.********.
Selon le contrat de société simple signé le 26 juin 2000 entre A.________ et B.________, les parties conviennent de constituer entre elles une association dont le but est de rationaliser leur travail et leur production, et de soutenir leurs intérêts économiques (art. 1). Chaque membre apporte à la société ses droits de produire (contingent) et met à la disposition de la société les terres auxquelles il est lié. Il garantit en outre l'apport de tout son savoir-faire, ainsi que des machines, installations et animaux, propres à atteindre le but visé. Les apports, (machines, travail, installations) seront rémunérés selon les taux publiés dans le mémento agricole (art. 2). Toute décision portant sur une activité qui n'a pas été attribuée exclusivement à l'un ou l'autre des associés est prise conjointement par les deux associés, de même que les décisions qui, par leur montant ou leur nature, échappe à la gestion; chaque associé pouvant toutefois mener individuellement les affaires courantes (art. 3 et 4). Le contrat de société simple prévoit une répartition des résultats d'exploitation au prorata des prestations apportées par chaque associé; A.________ tenant le décompte de l'association, et chacune des parties conservant par ailleurs une comptabilité personnelle. La durée de l'association est prévue pour une période de 12 ans à compter du 1er janvier 2000.
La commission a procédé à une visite au domaine d'B.________ le 23 août 2000. A la suite de cette visite, le Service de l'agriculture a refusé le 5 septembre 2000 de reconnaître l'association en relevant qu'il n'existait aucune collaboration entre les deux associés, tant en ce qui concerne le travail que la gestion.
D. A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision auprès du Département de l'économie le 19 septembre 2000. Ils concluent à l'admission du recours et à ce que la société simple formée par A.________ et B.________ soit reconnue comme une exploitation.
Les recourants ont en outre demandé que l'instruction du premier recours soit reprise et que les deux décisions sur les recours pendants soient prises simultanément. Par décision du 28 mai 2001 le Département de l'économie a rejeté les deux recours et il a confirmé les décisions du Service de l'agriculture des 7 avril et 5 septembre 2000.
E. A.________ et B.________ ont contesté la décision refusant la reconnaissance de l'association par le dépôt d'un recours au Tribunal administratif le 21 juin 2001. Le Département de l'économie s'est déterminé sur le recours le 10 juillet 2001 en concluant à son rejet. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 27 août 2001.
Le tribunal a tenu une audience le 5 novembre 2001 en présence des parties. A cette occasion, A.________ a précisé qu'il partageait une activité commune d'élevage avec B.________ en plus de la production de roseaux qu'il organise lui-même. Ils collaboraient sur le site du 3.******** aux 4.********. En ce qui concerne la production de roseaux, il reprend des parcelles en location déjà plantées et s'occupe de la récolte, du stockage et de la vente. Il dispose d'un ******** à 7.******** mais les roseaux, compactés en balles et protégés par des bâches, sont directement stockés sur la parcelle et la livraison s'effectue au fur et à mesure des besoins. Les roseaux sont distribués à des vignerons et à des maraîchers à proximité des parcelles cultivées pour éviter de trop longs trajets. Ils peuvent également servir de litières et à la fabrication de substitut de tourbe. A.________ précise qu'il passe environ deux jours par semaine pour son activité agricole proprement dite et trois jours pour son activité de conseiller technique. Il se déplacerait environ un jour par semaine sur le domaine d'B.________. Son revenu se partage dans les proportions suivantes : 15% pour l'activité agricole et 85% pour l'activité de conseils aux entreprises agricoles.
Le représentant du Service de l'agriculture précise que la question de l'hivernage du bétail du recourant A.________ est déterminante pour savoir si l'on est en présence d'une véritable association d'exploitation avec B.________. Lors de la visite de l'exploitation effectuée le 23 août 2000 par la commission, B.________ avait précisé lui-même qu'il entendait soigner personnellement son bétail et qu'il n'avait pas envie de partager l'exploitation de son domaine en association. La commission avait alors estimé que l'association ne constituait qu'une formalité pour toucher des paiements directs.
B.________ explique toutefois que dans le courant de l'automne 2000, il s'était occupé des génisses d'A.________, lequel était venu parfois l'aider à la ferme pour certains travaux. Comme ses enfants ne souhaitaient pas reprendre le domaine, l'association était pour lui une manière d'assurer une transition vers la retraite.
Le tribunal procède à l'audition du témoin C.________ qui exerce la profession d'agriculteur et de consultant aux projets d'entraide internationale. Il effectue à un taux d'activité de 10% les contrôles du label "Bio". Il connaît bien A.________ et vient du même village. Dans son activité, il s'assure que les cultures sont effectuées sans engrais chimiques, sans herbicides, ni fongicides. Ces conditions étaient réunies pour les parcelles du recourant A.________ qu'il a visitées. Il précise toutefois que la reconnaissance du label "Bio" n'implique pas la reconnaissance d'une exploitation ni d'une association.
Le tribunal entend ensuite le témoin D.________, agriculteur aux 4.******** et voisin du domaine d'B.________. Il indique avoir vu à plusieurs reprises A.________ travailler avec B.________, notamment pour l'aménagement de nouvelles clôtures. Il reconnaissait les vaches du recourant A.________ par le fait qu'elles étaient tachetées noires et blanches alors que les vaches d'B.________ étaient tachetées brunes et blanches. Il a constaté l'arrivée du bétail d'A.________ dès l'automne 2000. A son souvenir, A.________ se rendait au moins une fois par semaine sur le domaine pour aider B.________.
Le tribunal procède ensuite à l'audition du témoin E.________ qui exerce la profession de peintre. Il loue à proximité du domaine d'B.________ un dépôt. Il connaît B.________ depuis environ 30 ans et A.________ depuis une année. Il l'a vu à plusieurs reprises depuis l'été 2000 sur le domaine d'B.________ et avait constaté qu'il avait refait les clôtures.
Le tribunal entend également le témoin F.________, préposé à la culture des champs et expert-taxateur de bétail à 8.********. Il confirme avoir constaté qu'une surface annoncée en prairie par le recourant A.________ était constituée par une ancienne gravière. A.________ précise qu'il est en discussion au sujet de cette parcelle avec le Centre de conservation de la faune et de la nature pour un contrat d'entretien.
Enfin, le représentant du Service de l'agriculture a confirmé que la location du domaine du recourant B.________ par A.________ au début de l'année 2001 avait changé la situation et que la reconnaissance de l'exploitation pouvait être admise pour autant que le bétail demeure à l'année dans le centre d'exploitation, c'est-à-dire qu'il hiverne au domaine du 3.********.
F. A la suite de l'audience, le Service de l'agriculture a produit la décision du 6 novembre 2001 reconnaissant l'exploitation d'A.________ avec le centre d'exploitation aux 4.******** et les différentes parcelles qu'il loue pour la culture du roseau de Chine.
Par ailleurs, le recourant a produit le 12 novembre 2001 la liste de l'effectif de son bétail pendant l'année 2000 avec les lieux de détention. Il en résulte qu'il a acheté pour le prix de 10'200 fr. 10 génisses le 1er juin 2000 à son frère G.________ à 7.********. Le bétail est monté le 5 juin 2000 à l'alpage du 9.******** avec le syndicat agricole d'10.********. Le 10 octobre 2000, les 10 génisses sont descendues de la montagne jusqu'à 7.******** et ont pâturé jusqu'au 20 octobre à 7.******** et à 10.********. Du 20 octobre au 23 novembre 2000, les 10 génisses ont séjourné sur le domaine du 3.******** aux 4.******** pour retourner à 11.******** le 23 novembre. Le 20 avril 2001, 9 bêtes étaient retournées sur le pâturage du 3.******** aux 4.******** pour rejoindre l'alpage du 9.******** le 4 juin 2001. Les recourants ont encore produit les comptes de l'association pour l'exercice 2000.
(...)"
B. Dans son arrêt du 30 septembre 2002, le Tribunal administratif a partiellement admis le recours formé par A.________ et B.________. Il a jugé que les recourants formaient une société simple depuis le 15 mai 2000 et renvoyé le dossier au Service de l'agriculture afin qu'il statue à nouveau sur la demande de reconnaissance de l'exploitation en tenant compte de l'existence de la société simple depuis cette date.
S'agissant de la date à partir de laquelle la société simple pouvait être reconnue, le Tribunal administratif a considéré ce qui suit (consid. 2d) :
"Le contrat de société simple mentionne que la société est constituée pour une durée de douze ans à compter du 1er janvier 2000. Toutefois, aucun élément du dossier ne permet de considérer que l'association existait avant le 15 mai 2000, date à laquelle les recourants ont annoncé au Service de l'agriculture leur intention de s'associer. Il ressort au contraire du dossier que le recourant A.________ entreprenait toujours au mois de mars 2000 des démarches auprès du Service de l'agriculture pour faire reconnaître sa propre exploitation. Le recours qu'il a déposé le 13 avril 2000 contre le refus de reconnaître son exploitation du 7 avril 2000 montre également son intention de poursuivre seul l'exploitation des ses parcelles de roseaux. Les témoins entendus par le tribunal ont confirmé la présence d'A.________ sur le domaine d'B.________ que depuis l'été 2000. Le recourant A.________ n'a en outre fait l'acquisition du troupeau de vaches que depuis le mois de juin 2000. Dans ces conditions, il n'apparaît pas possible de reconnaître l'association avant la date du 15 mai 2000 à laquelle elle a été annoncée au Service de l'agriculture".
C. Le 13 décembre 2002, le Service de l'agriculture a rendu une nouvelle décision refusant toute contribution au titre de paiements directs pour l'année 2000 en faveur d'A.________ et d'B.________. En se fondant sur l'arrêt du Tribunal administratif du 30 septembre 2002, le Service de l'agriculture relevait dans sa décision que la société simple n'existait que depuis le 15 mai 2000 et qu'elle n'était par conséquent pas constituée à la date déterminante pour l'octroi des paiements directs pour l'année 2000, soit le 2 mai 2000.
D. A.________ et B.________ se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 23 décembre 2002.
Dans une décision du 13 février 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a décliné sa compétence et transmis la cause au Département de l'économie, compétent en qualité de 1ère instance de recours.
E. Dans une décision du 7 avril 2003, la Cheffe du Département de l'économie a rejeté le recours formé par A.________ et B.________ et confirmé la décision du Service de l'agriculture du 13 décembre 2002.
A.________ et B.________ se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 avril 2003. La Cheffe du Département de l'économie a déposé sa réponse le 28 mai 2003 en concluant implicitement au rejet du recours. Cette dernière s'était déjà déterminée en date du 30 janvier 2003, dans le cadre de la première procédure devant le Tribunal administratif. Il en va de même de l'Office fédéral de l'agriculture, qui avait déposé des observations en date du 29 janvier 2003.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 19 septembre 2003. A cette occasion, le recourant, assisté de son conseil, une représentante du Secrétariat général du Département de l'économie et un représentant du Service de l'agriculture ont été entendus dans leurs explications.
Considérant en droit:
1. Déposé dans les formes et délais requis par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) du 18 décembre 1989, le recours est recevable; il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) L'art. 70 de la loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr) prévoit que la Confédération octroie aux exploitants d'entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs et généraux ainsi que des contributions écologiques s'ils prouvent qu'ils fournissent les prestations écologiques requises (al. 1). Le Conseil fédéral est chargé de fixer par voie d'ordonnance les conditions d'octroi des paiements directs et des contributions écologiques, notamment en définissant la taille minimale de l'exploitation, la limite d'âge et le revenu ou la fortune imposable des exploitants au-delà desquels les contributions sont réduites ou refusées (al. 5.1). L'art. 2 de l'Ordonnance sur les paiements directs versés dans l'agriculture du 7 décembre 1998 (OPD) précise que seuls les exploitants qui gèrent une entreprise et qui ont leur domicile en Suisse ont droit aux paiements directs (al. 1). L'art. 2 de l'Ordonnance sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm) définit la notion d'exploitant. Selon l'alinéa 1er de cette disposition, on entend par exploitant une personne physique ou morale, ou une société de personnes, qui gère une exploitation pour son compte et à ses risques et périls. Selon les art. 63 et 65 al. 1 OPD, les paiements directs sont octroyés sur demande écrite, qui doit être adressée à l'autorité compétente entre le 15 avril et le 15 mai. Aux termes de l'art. 67 al. 1 OPD, l'autorité cantonale compétente détermine le droit du requérant aux contributions et fixe le montant de celles-ci en fonction de la situation le jour de référence. Selon l'art. 67 al. 2 OPD, le jour de référence est la date de relevé fixée selon l'Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les données agricoles.
3. Pour l'année 2000, la date déterminante était le 2 mai. Ce point étant admis par toutes les parties, il convient d'examiner si la société simple entre A.________ et B.________ existait concrètement à cette date.
a) On l'a vu, dans son arrêt du 30 septembre 2002, le Tribunal administratif a considéré qu'aucun élément du dossier ne permettait de considérer que l'association existait avant le 15 mai 2000, date à laquelle les recourants ont annoncé au Service de l'agriculture leur intention de s'associer. Le tribunal relevait notamment qu'A.________ entreprenait toujours des démarches au mois de mars 2000 pour faire reconnaître sa propre exploitation et qu'il avait même déposé un recours au milieu du mois d'avril 2000 contre la décision de refus de reconnaissance du 7 avril 2000. Le tribunal relevait également que, selon les témoignages recueillis, A.________ n'avait pas été présent sur le domaine d'B.________ avant l'été 2000. Enfin, il était mis en évidence le fait qu'A.________ n'avait fait l'acquisition d'un troupeau de vaches qu'au mois de juin 2000. L'autorité intimée relève de son côté dans la décision querellée que la décision d'association n'aurait été prise qu'au tout dernier moment, soit au moment de présenter le dossier le 15 mai 2000, et que les choses se seraient ensuite mises en place durant l'été et l'automne 2000.
Les recourants soutiennent pour leur part que, dès lors que la demande de paiements directs au nom de la société simple a été adressée à l'autorité compétente le 15 mai 2000, la société simple existait forcément antérieurement. Ils insistent sur le fait que la rédaction des nombreuses pièces nécessaires à une demande de paiements directs prend un temps considérable, ce qui implique nécessairement que la réalité reflétée par ces documents était antérieure de plusieurs jours et même de plusieurs semaines. Ils soulignent à cet égard que la circulaire adressée aux exploitants par le Service de l'agriculture en avril 2000 demandait précisément de fournir d'ici le 15 mai 2000 les données d'exploitation au 2 mai 2000. Selon eux, dès lors qu'ils ont respecté la circulaire en adressant à l'autorité compétente dans le délai imparti les éléments relatifs à la situation au 2 mai 2000, l'existence de la société simple à cette date ne saurait être mise en doute. Ils insistent à cet égard sur le fait que le tribunal ne connaissait pas la circulaire d'avril 2000 lorsqu'il a rendu son premier arrêt, ce qui expliquerait pourquoi il n'a pas admis l'existence de la société avant le 15 mai 2000. Ils se fondent également sur une pièce datée du 4 avril 2000 attestant de l'inscription d'A.________ auprès du service vétérinaire fédéral. Ils relèvent que cette inscription n'avait de sens que si la société simple existait à ce moment là puisque A.________ n'avait pas de bétail avant de s'associer avec B.________. Ils soulignent enfin qu'A.________ avait effectué en 1999 la préinscription requise par l'art. 65 al. 2 OPD pour certains programmes particuliers.
Pour toutes ces raisons, les recourants soutiennent que la décision querellée viole l'OPD en leur refusant l'octroi de paiements directs pour l'année 2000.
b) Le fait que le recourant A.________ effectuait encore des démarches au mois de mars 2000 pour faire reconnaître sa propre exploitation démontre que la société simple n'existait en tous les cas pas à ce moment-là. Lors de l'audience finale, A.________ a d'ailleurs reconnu qu'il n'avait commencé à chercher un associé qu'après la décision négative du Service de l'agriculture du 7 avril 2000 relative à sa propre exploitation et que ce n'est qu'à cette époque qu'il a fait la connaissance d'B.________.
Dès lors que les deux recourants ne se connaissaient pas encore au début du mois d'avril 2000, il apparaît très peu probable qu'ils aient été en mesure de créer une association d'exploitation qui, concrètement, fonctionne déjà au début du mois de mai 2000. Selon l'assesseur spécialisé du tribunal, les négociations pour se mettre d'accord sur les modalités d'exploitation en commun de deux domaines agricoles, puis la mise en oeuvre concrète de cette exploitation commune, prennent généralement plusieurs années et à tout le moins plusieurs mois. Il apparaît ainsi impossible qu'A.________ ait pu non seulement trouver une personne avec qui s'associer, mais encore se mettre d'accord sur les modalités d'exploitation et engager l'exploitation en commun, tout ceci en moins d'un mois. On relèvera à cet égard que le contrat de société simple n'a été signé que le 26 juin 2000. Le fait qu'A.________ ait déjà pu rendre quelques services à B.________ au mois d'avril 2000 (pose de barrières selon les explications fournies lors de l'audience), n'est pas suffisant pour démontrer l'existence d'une véritable association d'exploitation. La date exacte à partir de laquelle A.________ a commencé à apporter son aide à B.________ est d'ailleurs difficile à déterminer, les témoins entendus dans la première procédure mentionnant plutôt l'été 2000. On ajoutera que le fait que les recourants se soient rapidement organisés pour déposer en commun une demande de paiements directs dans le délai imparti au 15 mai 2000 et déposer les documents requis n'est pas décisif. L'existence de démarches administratives de ce type ne permet pas en effet de démontrer l'existence concrète, sur le terrain, d'une association d'exploitation à ce moment là. L'inscription d'A.________ au Service Aniphone de la BTDA le 4 avril 2000 n'est également pas pertinente puisque, comme ce dernier l'a relevé lors de l'audience, il ne connaissait pas B.________ à cette date, qui est antérieure à la décision négative du Service de l'agriculture relative à sa propre exploitation. Il en va de même de la préinscription opérée en 1999, puisque celle-ci ne concernait également que A.________.
En définitive, il convient de s'en tenir aux éléments examinés ci-dessus, qui démontrent que, objectivement, il n'est pas possible d'admettre l'existence d'une véritable association d'exploitation le 2 mai 2000. Le grief des recourants relatif à une violation de l'OPD doit par conséquent être écarté.
4. Les recourants soutiennent qu'en envoyant la circulaire au mois d'avril 2000 et en demandant de fournir pour le 15 mai 2000 les données relatives à la situation au 2 mai 2000 de manière à permettre aux intéressés de trouver le temps d'accomplir l'important travail administratif qu'on attendait d'eux, le service de l'agriculture et le département ont créé chez eux une attente fondée que leur association serait reconnue et les paiements directs octroyés pour l'année 2000, ceci dès le moment où ils effectuaient les démarches nécessaires dans le délai imparti. Les recourants invoquent par conséquent une violation du principe de la bonne foi.
a) Le principe de la bonne foi, qui s'impose en vertu des art. 5 al. 3 et 9 Cst, permet à l'administré d'obtenir, dans certaines circonstances, le respect des assurances données par l'administration, éventuellement contraires au droit matériel. Il faut pour cela que l'autorité ait agi dans une situation particulière, qu'elle ait été compétente - ou censée l'être - que l'administré n'ait pas pu, de bonne foi, reconnaître l'illégalité des assurances données, qu'il ait pris sur cette base des dispositions irréversibles et que la réglementation n'ait pas changé entre-temps (ATF 120 V I 209, consid. 9c, p. 219-220 et la jurisprudence citée).
b) On ne saurait en l'occurrence considérer que les recourants aient été mis au bénéfice d'une quelconque assurance de l'autorité compétente. On ne saurait notamment considérer que l'envoi du formulaire au mois d'avril aux exploitants intéressés implique nécessairement que ceux-ci obtiendront les paiements directs requis après avoir rempli ce formulaire et l'avoir retourné à l'autorité compétente. Il appartient au contraire à celle-ci de vérifier si, sur la base des éléments fournis, les conditions légales sont remplies à la date déterminante. Or, en l'espèce, comme on l'a vu ci-dessus, tel n'était pas le cas s'agissant de l'existence d'une association d'exploitation entre les deux recourants.
Les recourants ne peuvent dès lors prétendre que la décision du Service de l'agriculture a constitué un revirement inattendu de l'autorité par rapport à des engagements pris antérieurement.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté, les frais de la présente procédure étant mis à la charge des recourants. Vu le sort du recours, il n'est pas alloué de dépens
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de l'économie du 2 avril 2003 est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
jc/Lausanne, le 22 octobre 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours à la Commission fédérale de recours DFE à 3202 Frauenkappelen. Le recours s'exerce conformément aux art. 46 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (RS 172.021).