CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 novembre 2000
sur le recours interjeté par Caspar et Manuela JENNY, à 1880 Bex, représentés par Me Inès Feldmann, avocate à 1211 Genève
contre
la décision rendue le 26 août 1999 par la Commission d'affermage du canton de Vaud (fermage maximum).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme Sylvia Uehlinger et M. Daniel Malherbe, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Par contrat de bail à ferme de durée indéterminée du 13 septembre 1988, les époux Caspar et Manuela Jenny ont loué à Agriter SA, société qu'ils contrôlaient entièrement, le domaine dit "Le Luissel", à Bex. Ce contrat prévoyait notamment que les locataires s'acquitteraient d'une "location annuelle" fixée en fonction des charges supportées par dite société selon un décompte établi en fin de chaque année.
B. Le 28 octobre 1998, la Banque cantonale vaudoise (ci-après: BCV), créancière hypothécaire d'Agriter SA alors en difficultés financières, a racheté le domaine du Luissel aux enchères publiques.
Le contrat de bail précité ne chiffrant pas le montant du fermage dû par les époux Jenny, la BCV, partie à ce contrat en qualité de nouveau bailleur, a, par requête du 10 février 1999, demandé à la Commission d'affermage qu'elle détermine le montant d'un fermage licite.
C. Le 16 mars 1999, le Service cantonal de l'agriculture, sous la plume de l'expert Wulliamoz et sur la base d'un rapport établi par Prométerre le 8 mars 1995, a estimé le fermage du domaine à 28'792 fr. Par écrit du 18 mars 1999 à l'attention de dite commission, le même service a déclaré renoncer à fournir un préavis dans ce dossier, considérant que, compte tenu du nombre disproportionné de bâtiments par rapport à une petite surface exploitée en prairie uniquement, l'exigence d'un tel fermage maximum licite mettrait en péril la viabilité du domaine.
Par lettre du 7 mai 1999, la même autorité, invitée par la Commission d'affermage à rendre un préavis, a requis la BCV de procéder à une expertise sur le terrain. Celle-ci fut confiée à l'Office d'estimation de Prométerre qui, dans un rapport déposé le 30 juin 1999 par l'expert Jean-Paul Reymond, arrêta le fermage à 33'644 fr., montant porté à 46'709 fr. par complément audit rapport du 24 août 1999, ceci pour tenir compte de la valeur locative d'unités de logement qualifiées d'excédentaires.
Ce dernier montant fut retenu par le Service de l'agriculture dans son préavis du 24 août 1999, non sans préciser à nouveau qu'un tel fermage serait financièrement insupportable, quelles que soient les capacités de l'exploitant, recommandant en substance aux parties de reconsidérer le bail en excluant tous les bâtiments non nécessaires à l'exploitation.
D. En se fondant sur le préavis précité, la Commission d'affermage a, par décision du 8 septembre 1999, fixé le fermage maximum de l'entreprise agricole du Luissel à 46'709 fr. Excluant de réduire ce montant en équité en application de l'art. 14 de l'ordonnance du 11 mai 1987 concernant le calcul des fermages agricoles, cette autorité a en substance renvoyé les parties à une redéfinition de l'objet du bail.
E. Par acte du 11 octobre 1999, Caspar et Manuela Jenny ont recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif. Requérant l'octroi de l'effet suspensif, ils ont conclu au fond à l'annulation de la décision entreprise et à la réduction du fermage à un montant maximum de 12'790 fr. au total.
La Commission d'affermage a déposé sa réponse par acte du 22 février 2000, la BCV ses déterminations par mémoire du 10 avril suivant, concluant toutes deux au rejet du recours. Par décision du 11 avril 2000, le juge instructeur a rejeté la demande d'effet suspensif formée par les recourants. Ceux-ci ont ensuite, par mémoire complémentaire déposé le 13 juin 2000, modifié leurs conclusions en sollicitant de réduire le fermage maximum à un montant n'excédant pas la somme annuelle de 16'600 francs. La BCV a produit ses ultimes observations par mémoire complémentaire du 26 juillet 2000; par lettre adressée le 27 mars 2000 aux époux Jenny, elle avait résilié le bail à ferme pour le 31 octobre 2000, cas échéant pour le 31 mars 2001, puis saisi la justice civile, par acte du 30 mai 2000, d'une demande en validation de dite résiliation de bail et en paiement du fermage dû.
F. L'audience tenue céans le 18 octobre 2000 a permis au Tribunal d'entendre Me Inès Feldmann pour les recourants, Me Jean-François Croset pour l'autorité intimée et Me Denis Sulliger pour la BCV, représentée par Carmela Cardopoli et Sébastien Gorgerat. Les moyens invoqués à cette occasion, comme ceux développés à l'appui des écritures respectives, seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) A teneur de l'art. 50 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2), les décisions de l'autorité administrative de première instance peuvent être déférées dans les trente jours à l'autorité cantonale de recours. Interjeté dans ce délai, tel qu'également retenu à l'article 23 de la loi vaudoise d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1895 sur le bail à ferme agricole (LVBFA), le recours est formé en temps utile; répondant aux autres réquisits prévus par cette disposition et signé par un avocat au bénéfice d'une procuration, il est au surplus recevable en la forme.
b) A défaut de base légale l'autorisant à éprouver l'opportunité d'une décision en constatation prise par la Commission d'affermage, le tribunal de céans dispose, pour connaître de la présente cause, d'un pouvoir d'examen limité au déni de justice, à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents ou à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 110 V 365; 108 Ib 205 consid. 4a).
2. a) Le Conseil fédéral et le Parlement ont estimé que l'importance économique des baux à ferme ne permettait pas de les laisser au libre jeu de la loi de l'offre et de la demande dans un marché déséquilibré, la protection de la plus faible des deux parties, le preneur, justifiant le contrôle des fermages. Aussi, aux termes de l'art. 36 al. 1er LBFA, le fermage est-il soumis au contrôle de l'autorité et ne peut dépasser la "mesure licite". Celle-ci, fixée selon les articles 37 à 41 LBFA et l'Ordonnance sur les fermages édictée le 11 février 1987 par le conseil fédéral (RS 221.213.221) conformément aux art. 36 al. 2 et 40 LBFA, constitue le "fermage licite" qui, s'il ne peut être dépassé, peut ne pas être atteint. Les autorité n'examinent en conséquence que si le fermage est trop élevé au regard du prix maximum autorisé (Studer et Hofer, Le droit du bail à ferme agricole, Brugg 1988, p. 272 ss).
b) Détaillant le mode de calcul retenu à l'art. 37 LBFA s'agissant des entreprises agricoles, l'art. 2 de l'ordonnance sur les fermages retient que le fermage licite le plus élevé se compose d'un pourcentage de la valeur de rendement (4%, selon l'art. 3 dedite ordonnance) et d'une indemnisation des charges du bailleur, celle-ci comprenant notamment un pourcentage de la valeur locative des bâtiments (68%, selon son art. 4 al. 1 lit a). S'agissant de la prise en considération de logements excédentaires, l'art. 5 de l'ordonnance prévoit en outre que le fermage d'unités de logement louées en sus de la place nécessaire à l'exploitation agricole correspond au loyer qui pourrait être en fait obtenu, frais accessoires non compris.
c) L'art. 36 al. 4 LBFA commande toutefois de tenir compte, dans la fixation du fermage, des loyers d'une chose louée ou d'une chose affermée non agricole liée à un bail à ferme à caractère agricole prédominant (par exemple des logements complémentaires que le fermier sous-loue ou utilise pour des proches, ou alors des industries accessoires non agricoles comme une scierie, une auberge ou une boucherie), ceci pour protéger le fermier afin d'empêcher que les mesures prises pour fixer un fermage normal soient détournées par des loyers excessifs versés au bailleur pour l'usage distinct de ces choses, celles-ci n'étant tenues pour objet de bail que lorsqu'elles sont ou peuvent être distraites de l'entreprise au sens des art. 30 et 31 LBFA (FF 1982 I 301; Studer et Hofer, op. cit., p. 277). L'art. 39 LBFA précise encore que les loyers de telles choses confiées au fermier avec l'exploitation agricole doivent s'apprécier au regard des dispositions instituant des mesures contre les abus dans le secteur locatif.
d) Enfin, sous l'intitulé "Réglementation d'exception dans le cas de conditions particulières", l'art. 14 de l'ordonnance sur les fermages dispose que "Lorsque les procédés de calcul définis aux articles 2 à 12 ne sont pas applicables, parce que des éléments de base pour l'estimation de la valeur de rendement font défaut, ou qu'en raison de conditions objectives particulières, ces procédés conduisent à un résultat jugé inéquitable, il est loisible de calculer le fermage d'une autre manière ou de corriger le résultat soit en l'augmentant soit en le réduisant dans une proportion raisonnable. Les principes énoncés aux articles 36 à 40 de la loi demeurant applicables dans chaque cas."
Pour la doctrine, les conditions particulières auxquelles cette disposition fait référence concernent surtout la rentabilité de l'entreprise. Elles ne peuvent être invoquées que lorsqu'il est incontestablement prouvé que le fermage d'une chose normalement exploitée est insupportable, ce qui peut être le cas d'entreprises désavantageusement structurées ou grevées de très lourdes charges (Studer et Hofer, op. cit., p. 363).
3. a) S'ils s'en prennent à la quotité du fermage maximum retenu par l'autorité intimée, les recourants ne remettent directement en cause, ni le mode, ni les éléments du calcul qui ressortent de l'expertise de Prométerre sur laquelle se fonde la décision entreprise. Partant du constat, dressé notamment par le Service de l'agriculture, qu'un tel fermage rend l'exploitation du domaine impossible, ils reprochent à l'autorité intimée, compte tenu des circonstances particulières du cas déduites de l'objet du bail, savoir d'une disproportion évidente entre la petite surface exploitable et le nombre impressionnant des bâtiments non nécessaires pour l'exploitation du domaine, de ne pas avoir fait application de l'article 14 de l'ordonnance sur les fermages permettant de réduire en équité la mesure licite, respectivement de ne pas avoir motivé son refus d'appliquer cette disposition.
b) La Commission d'affermage considère également que le principal problème ne réside pas dans la rentabilité de ce qu'elle qualifie bien d'une entreprise agricole, mais dans la disproportion flagrante entre l'ensemble des bâtiments faisant partie du bail et les surfaces agricoles à disposition, respectivement dans le redimensionnement nécessaire de ceux-ci, dont la charge financière n'a jamais pu être chiffrée en raison de la formulation particulière du bail initial. La fixation du fermage maximum ayant déjà tenu compte du sous-emploi manifeste de ces bâtiments, le secrétaire-juriste de la commission d'affermage a précisé, à l'audience, qu'il ne revenait pas à celle-ci de redéfinir les objets du bail en opérant elle-même un tri, mais qu'il revient aux parties de le faire librement. A défaut, il ne saurait être fait application de l'art. 14 de l'ordonnance sur les fermages, qui a pour vocation de soulager des conditions de travail compliquées à l'excès, non de pallier une absence de définition de l'objet du bail.
c) Pour la BCV, le calcul du fermage maximum opéré par l'expert qu'elle a mandaté résiste à toute critique en tant qu'il se fonde sur les critères fixés par la LBFA et l'ordonnance sur les fermages. L'autorité intimée ne saurait en outre avoir fait montre d'arbitraire en refusant de faire application de l'art. 14 de l'ordonnance sur les fermages, cette disposition ne lui conférant qu'une faculté et non l'obligation de corriger un calcul; elle n'aurait pas non plus abusé de son pouvoir d'appréciation dans la mesure où le nombre de bâtiments objet du bail et le luxe de l'habitation des recourants - qui, sans s'être encore acquittés d'aucun montant depuis octobre 1998, exploiteraient les lieux de manière irrationnelle - justifient le fermage litigieux, si ce n'est une augmentation de celui-ci.
4. a) Ainsi, l'autorité intimée et la BCV ne disconviennent pas du fait que le fermage maximum retenu puisse mettre en péril la viabilité de l'entreprise des recourants, considération à laquelle le Tribunal de céans se rallie compte tenu des avis rendus par le Service de l'agriculture les 18 mars et 24 août 1999. Elles considèrent par contre, en substance, qu'il n'y a pas à faire application de l'art. 14 de l'ordonnance sur les fermages dès lors que le caractère insupportable du fermage maximum est en réalité imputable aux fermiers eux-mêmes qui, dans une sorte de contrat avec eux-mêmes, ont inclu, dans le bail à ferme signé en septembre 1988, des objets qu'ils savaient excentriques. Le déséquilibre "originel" qui en a résulté, qu'une exploitation fort peu rationnelle du domaine n'a pas contribué à assainir, n'aurait pas à être corrigé par cette disposition, dont ce ne serait pas la vocation.
b) En réalité, il importe peu que l'objet du bail ait pu être malhabilement déterminé. Celui-ci s'impose en effet, tant à la Commission d'affermage qu'à la BCV, qui en admet l'existence pour avoir succédé ipso iure et en pleine connaissance de cause au précédent bailleur dans le contrat (art. 14 LBFA). Le bail à ferme signé le 13 septembre 1988 s'imposant donc jusqu'à ce qu'il soit valablement résilié, le montant du fermage doit être fixé en faisant abstraction des "mobiles contractuels" des parties.
Or, un excès de bâtiments constituant déjà une "condition objective particulière" dont il convient de tenir compte dans le calcul de la mesure licite, force est d'admettre que la structure à l'évidence désavantageuse de l'entreprise en cause, telle qu'elle ressort d'une disproportion, qualifiée par l'autorité intimée elle-même de flagrante, entre des bâtiments hétéroclites autant qu'inexploités et les petites surfaces agricoles exploitables, influe négativement sur la rentabilité d'une exploitation dont rien ne permet de dire que les surfaces à disposition n'aient pas été normalement exploitées; ces circonstances font incontestablement apparaître comme insupportable le fermage calculé en application des normes habituelles.
Malgré sa formulation potestative, l'art. 14 de l'ordonnance sur les fermages s'intègre dans un contexte de protection du fermier voulue par le législateur (consid. 2a, ci-dessus). Aussi, en présence d'un "résultat inéquitable", concept autour duquel s'articule cette disposition, l'autorité administrative ne peut se dispenser d'avoir recours à cette réglementation d'exception, sauf à consacrer l'iniquité, résultat absurde que ne peut avoir voulu le législateur. Une lecture de la version allemande de cet article conforte le Tribunal de céans dans cette interprétation, l'expression "(...) il est loisible de calculer (...)" étant traduite par "(...) so kann der Pachtzins anders berechnet (...) werden (...)". Enfin, contrairement à ce que le conseil de la BCV a soutenu à l'audience, la lettre et la ratio de la disposition litigieuse ne permettent nullement de considérer qu'une viabilité économique avérée du domaine et l'assurance d'un bail d'une certaine durée constituent une condition de la pondération en équité du fermage licite.
Partant, en refusant délibérément de réduire dans une proportion raisonnable un fermage maximum qu'elle savait insupportable, l'autorité intimée s'est laissée guider par des considérations étrangères au but d'une disposition dont elle se devait de faire application. La décision dont est recours doit être en conséquence annulée et la cause renvoyée à son auteur pour qu'il statue à nouveau.
c) Pour ce faire, la Commission d'affermage devra se fonder sur le fermage déterminé par le Guide d'estimation, en motivant un choix, s'agissant des locaux en surnombre, entre la prise en compte d'une valeur locative conforme à l'art. 36 al. 4 LBFA - pour autant, comme précisé au consid. 2c ci-dessus, que les bâtiments soient exploitables en tant que tels par le fermier ou louables à un tiers, ce qui ne semble pas être le cas -, et l'intégration de certaines parties de bâtiments dans la valeur de rendement à un taux distinct lorsque seule une part n'est pas agricole. L'autorité réduira ensuite le montant obtenu de façon à guérir le vice d'un découpage inadéquat de l'objet du bail, dont il résulte que le fermier doit assumer le coût de locaux inutiles ou irrationnellement inexploités.
5. Obtenant gain de cause, les recourants ont droit aux dépens qu'ils réclament et qu'il convient d'arrêter à 1'500 fr., à charge de l'Etat (art. 55 LJPA); ils leur seront versés par l'intermédiaire de l'autorité intimée.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 8 septembre 1999 par la Commission d'affermage du canton de Vaud est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. La Commission d'affermage du canton de Vaud versera à Caspar et Manuela Jenny la somme de 1'500 (mille cinq cent) francs à titre de dépens.
IV. Les frais de procédure sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 24 novembre 2000
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au Département fédéral de justice et police.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif devant la commission de recours DFE (art. 51 LBFA). Le recours s'exerce conformément aux règles de la LPA (RS 172.021).