CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 octobre 1998
sur les recours interjetés par Michel DELEVAUX, représenté par Maître Yves Hofstetter, avocat à Lausanne,
contre
- la décision de la Commission foncière rurale, section I (ci-après: la commission) du 21 février 1997 refusant de l'autoriser à acquérir la parcelle 321 à Essertines-sur-Rolle;
- la décision de la commission du 7 mars 1997 refusant de l'autoriser à acquérir le domaine agricole de Roland Delapierre à Aubonne et Féchy, constitué des parcelles 808, 810 et 817 à Aubonne et 407 et 343 à Féchy.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Daniel Malherbe et M. André Vallon, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Michel Delévaux, commerçant agro-alimentaire domicilié à Gilly, est directeur de la Société Michel Delévaux S. A., active dans la fabrication de charcuterie et de salami. Il s'est vu adjuger, à l'issue d'une vente aux enchères publiques ayant eu lieu le 29 octobre 1996 à Rolle, l'immeuble sis sur la parcelle no 321, commune d'Essertines-sur-Rolle, au lieu dit "A Pré-Gentil", pour un prix de 1'275'000 fr., dite parcelle, propriété de la Société en liquidation Valipol S. A., étant soumise à l'application du droit foncier rural. Cette parcelle, d'une surface totale de 215'739 m2, se compose de bâtiments et jardins pour 523 m2, de prés-champs pour 209'136 m2 et de bois pour 6'080 m2.
Michel Delévaux a déposé le 5 novembre 1996 une requête auprès de la commission en vue d'obtenir une autorisation d'acquérir la parcelle précitée. Dans un courrier du 6 novembre 1996, il a exposé que le fermier de ce terrain, déjà propriétaire d'un domaine agricole, n'avait pas fait valoir son droit de préemption lors de la vente forcée, qu'il avait travaillé sur le domaine agricole et viticole familial jusqu'à l'âge de 18 ans, que, le domaine étant trop petit pour lui et son frère, il avait suivi la filière agro-alimentaire, qu'il dirigeait une entreprise de fabrication de produits alimentaires et que très attaché à la terre, il souhaitait diminuer ses activités pour se consacrer à l'agriculture en collaboration avec son frère. Il a également indiqué qu'il disposait déjà des immeubles agricoles suivants avec son frère: 501 m2 de vignes en propriété et d'une surface totale de 91'908 m2 en location, répartis pour 373 m2 en bâtiments, 89'918 m2 en prés-champs et 1'990 m2 en bois.
Par prononcé du 21 février 1997, notifié le 7 mars suivant, la commission a refusé de délivrer à Michel Delévaux l'autorisation d'acquérir la parcelle 321 d'Essertines-sur-Rolle pour le motif qu'il n'était pas exploitant à titre personnel et qu'il ne fournissait aucun élément concret en vue d'établir qu'il entendait se livrer personnellement à l'exploitation de son domaine.
B. Michel Delévaux a sollicité, par dépôt d'une requête en date du 26 février 1997, l'autorisation préalable d'acquérir lors de la réalisation forcée devant avoir lieu ultérieurement les parcelles nos 808, 810 et 817 à Aubonne et 343 et 407 à Féchy. Le formulaire rempli à cette occasion par l'intéressé indique que ces parcelles seraient vendues par l'Office des poursuites de Rolle-Aubonne en raison de la faillite du propriétaire Roland Delapierre. Il a également été indiqué que ce domaine serait libre de bail dès le mois de novembre 1997. D'après les indications figurant sur la requête, ce domaine représente une surface totale de 125'641 m2, répartis en 1'716 m2 de bâtiments, 122'992 m2 de prés-champs et 933 m2 de vignes. Concernant les immeubles agricoles dont disposait déjà l'acheteur, l'intéressé a exposé être propriétaire de 3'074 m2 composés de 1'373 m2 de bâtiments et 1'701 m2 de vignes et être locataire de 90'563 m2, à raison de 373 m2 de bâtiments, 89'918 m2 de prés-champs et 272 m2 de vignes.
Par prononcé du 7 mars 1997, notifié le 27 du même mois, la commission a refusé de délivrer à Michel Delévaux l'autorisation d'acquérir le domaine agricole précité de Roland Delapierre pour le motif qu'il ressortait de la décision de cette même commission du 21 février 1997 que l'intéressé ne pouvait pas être considéré comme un exploitant à titre personnel, qu'il n'établissait pas ni même n'alléguait une exception pour juste motif au sens de l'art. 64 LDFR et qu'il ne pouvait dès lors être fait exception au principe de l'exploitation à titre personnel.
C. Michel Delévaux a recouru auprès du Tribunal administratif contre les deux décisions mentionnées ci-dessus. Dans un premier recours daté du 7 avril 1997, il a conclu à l'annulation de la décision de la commission foncière du 21 février 1998 et à l'octroi de l'autorisation d'acquérir la parcelle 321 d'Essertines-sur-Rolle. Dans un second pourvoi, daté également du 7 avril 1997, il a conclu à l'annulation de la décision du 7 mars 1997 de la commission foncière et à la délivrance de l'autorisation d'acquérir le domaine agricole Delapierre à Aubonne et Féchy.
Par arrêt du 25 juillet 1997, le Tribunal administratif a rejeté le recours en considérant en substance que le recourant ne pouvait être considéré comme exploitant à titre personnel ni comme capable d'exploiter à titre personnel l'ensemble d'un domaine agricole. Après annulation de cet arrêt par le Tribunal fédéral (arrêt du 21 octobre 1997 de la IIe Cour civile), pour des motifs tenant à la composition du tribunal, le Tribunal administratif a statué à nouveau le 22 décembre 1997, et derechef rejeté les deux recours. Un recours de droit administratif au Tribunal fédéral a été formé contre ce nouvel arrêt, et admis partiellement par le Tribunal fédéral (arrêt du 23 juin 1998 de la IIe Cour civile), qui a confirmé l'arrêt cantonal sur la question de la qualité d'exploitant à titre personnel de Michel Delévaux, mais a renvoyé la cause à l'instance cantonale pour instruction et nouvelle décision sur la possibilité de faire application de l'art. 64 al. 1 lit. f LDFR.
Entre-temps, le 7 octobre 1997 (soit alors que le Tribunal administratif avait rendu son premier arrêt), le domaine Delapierre (y compris les parcelles d'Aubonne et de Féchy par la demande du recourant) a été vendu aux enchères forcées et adjugé à un tiers, M. Philippe Amon. Le recourant ne s'est pas porté acquéreur à ces enchères.
D. Le Tribunal administratif a repris l'examen de la cause en impartissant aux parties, par avis du 9 juillet 1998, un délai pour déposer d'éventuels mémoires complémentaires. Seul le recourant a procédé dans le délai fixé, et déposé un mémoire complémentaire daté du 14 août 1998. Le Tribunal administratif a encore complété le dossier par la production d'un bail à ferme conclu le 1er novembre 1997 par le recourant avec Roger Mathis et concernant 16 parcelles agricoles de la région de Morges (surface totale 378'000 m²), ainsi que de l'avis de publication des enchères ayant eu lieu à Rolle le 29 octobre 1996 à propos de la parcelle 321 d'Essertines-sur-Rolle. Il a ensuite statué à huis clos comme il en a informé les parties par avis du 8 septembre 1998.
Considérant en droit:
1. Dans la mesure où le point de savoir si Michel Delévaux pouvait être considéré comme exploitant à titre personnel au sens des art. 9 et 23 LDFR a été résolu par la négative par le Tribunal administratif, dont l'arrêt a été confirmé sur ce point par le Tribunal fédéral, cette question n'est plus litigieuse. Seul doit encore être examinée l'hypothèse d'une exception à forme de l'art. 64 al. 1 lit. f LDFR.
Le recourant, qui n'avait pas soulevé de moyen à cet égard dans ses actes de recours du 7 avril 1997, s'est prévalu de cette disposition dans le recours de droit administratif et de droit public qu'il a déposé le 26 août 1997. Il a repris l'essentiel de son argumentation, dans le cadre de la présente procédure (mémoire complémentaire du 14 août 1998). Ces moyens seront repris pour autant que de besoin ci-dessous. La commission ne s'est pas prononcée.
2. L'art. 64 LDFR prévoit des exceptions au principe de l'exploitation à titre personnel lorsqu'il existe des justes motifs à l'octroi d'une telle autorisation. Selon la jurisprudence, le juste motif au sens de cette disposition est une notion juridique indéterminée qui doit être concrétisée en tenant compte des circonstances du cas d'espèce, et en se référant aux objectifs de politique agricole de la loi. L'existence d'un juste motif ne donne droit à une autorisation que si aucun motif de refus selon l'art. 63 lit. b (prix surfait) ou lit. c (accaparement) LDFR n'existe (sur tous ces points, v. ATF 122 III 287 consid. 3.
L'idée à la base du nouveau droit foncier rural est que l'exploitant à titre personnel doit être prioritaire lors d'un transfert de propriété concernant un immeuble ou une entreprise agricole. L'institution d'une procédure d'autorisation doit ainsi faciliter l'accès aux immeubles agricoles à cette catégorie privilégiée d'acquéreur, sans toutefois qu'il soit question de créer un monopole d'acquisition parce que, pour des motifs politiques et constitutionnels (garantie de la propriété notamment), il faut éviter que le droit foncier rural devienne un droit corporatiste exclusif en faveur des paysans. C'est pour répondre à ces exigences qu'a été ouverte la possibilité de faire des exceptions au principe de l'exploitant à titre personnel dans la mesure où elle s'avérait matériellement justifiée (v. ATF 122 III 287, déjà cité, plus spéc. consid. 3b).
3. L'art. 64 al. 1 lit. f LDFR prévoit qu'un non-exploitant peut être autorisé à acquérir un immeuble ou une entreprise agricole si, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait, aucune demande n'a été faite par un exploitant à titre personnel. En l'espèce, dans son arrêt du 23 juin 1998, le Tribunal fédéral a considéré que "... le prix proposé par celle-ci (Corinne Haldy) étant inférieur à celui offert par le recourant, une exception fondée sur l'art. 64 al. 1 let. f LDFR pourrait éventuellement entrer en ligne de compte, pour autant qu'aucun motif de refus selon l'art. 63 let. b (prix surfait) ou let. c (accaparement) LDFR n'existe ..." Devant réexaminer le cas à la lumière de l'opinion ainsi exprimée par la Haute cour, le Tribunal administratif doit distinguer la situation de la parcelle 321 d'Essertines-sur-Rolle de celle des immeubles faisant partie du domaine Delapierre à Aubonne et Féchy.
3.1 Dans le premier cas en effet, le recourant a acquis la parcelle litigieuse dans une vente aux enchères qui a eu lieu le 29 octobre 1996, à la suite d'une publication des conditions de vente indiquant notamment le prix maximum licite selon l'art. 68 LDFR, soit 3'439'668 fr. (FAO du 9 août 1996; FOSC du même jour). Selon l'annexe au procès-verbal de la vente aux enchères, la première offre a été faite à 1'150'000 fr. par Michel Delévaux, qu'une surenchère à 1'155'000 fr. a été faite par Corinne Haldy, le recourant faisant une troisième offre à 1'200'000 fr., puis augmentant cette offre jusqu'à 1'275'000 fr. Il en résulte que l'exigence d'une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait est incontestablement satisfaite en l'espèce. On peut en revanche douter que la condition de l'absence de toute offre d'un exploitant à titre personnel soit également respectée, puisqu'une offre émanant d'une telle personne a effectivement été faite. La question est en effet de savoir si l'existence d'une offre à un prix inférieur à celui proposé par l'adjudicataire exclut une application de l'art. 64 al. 1 lit. f LDFR. Cette question a été examinée par la doctrine qui tantôt l'a laissée ouverte (cf. Paquier Boinet, Premières expériences de la pratique en matière d'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural, Communications de droit agraire 1995 p. 65, plus spéc. 72), tantôt l'a résolue par l'affirmative (Donzallaz, Commentaire de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le nouveau droit foncier rural, Nos 605 et 606; Beat Stalder, Le droit foncier rural, remarques 39 ad art. 64). Cette opinion est très discutable au vu des travaux préparatoires (v. les opinions exprimées devant le Conseil national par les députés Reichling et Nussbaumer, BOCN 1991, p. 1699), dont il semble résulter que l'attribution privilégiée à l'exploitant à titre personnel devait intervenir même s'il n'était pas prêt à payer le prix maximum. On peut il est vrai hésiter: la règle fondamentale de l'attribution privilégiée aux exploitants à titre personnel exige que les exceptions ne soient consenties que de manière très restrictive, même si cela a pour conséquence qu'un propriétaire ne pourra pas obtenir le meilleur prix de son immeuble, le but étant surtout d'éviter qu'il soit dans l'impossibilité de le vendre faute d'acquéreur; d'un autre côté, dans le cas d'une vente aux enchères forcée, comme en l'espèce, entre également en compte l'intérêt des créanciers à obtenir le meilleur prix possible pour limiter leur perte. Quoi qu'il en soit, les termes utilisés par la IIe Cour civile dans son arrêt du 23 juin 1998 laissent entendre que l'exception n'entre en ligne de compte qu'en cas d'offre d'un tiers exploitant à titre personnel au moins équivalente à celle de l'adjudicataire (mais évidemment inférieure au prix licite). Le Tribunal administratif, lié par les considérants de cet arrêt, s'en tiendra donc à cette solution et il admettra que l'exception est applicable en l'espèce en faveur de Michel Delévaux.
3.2 Reste à déterminer si l'un ou l'autre des motifs de refus prévus par l'art. 63 LDFR entre en ligne de compte. Selon le Tribunal fédéral, seuls sont envisageables en l'espèce le prix surfait ou l'accaparement. Mais le prix d'adjudication à Michel Delévaux est largement inférieur au prix licite fixé conformément à l'art. 68 LDFR. Sur le second point, le tribunal constate que Michel Delévaux, au bénéfice des immeubles qu'il acquiert - ou entend acquérir - en propriété et de ceux pour lesquels il a conclu un bail à ferme, pourra exploiter un domaine de près de 600'000 m², soit une surface excédant l'ordre de grandeur de 50 ha qui fait considérer qu'une entreprise agricole offre des moyens d'existence particulièrement bons. Mais l'essentiel de cette surface n'appartient pas en propriété au recourant de sorte que ce dernier ne peut être considéré comme accapareur, la notion de disposition juridique ne comprenant que la propriété (v. sur ce point Stalder, op. cit., remarque 21 ad art. 63 LDFR) et un fermier ne pouvant être assimilé juridiquement à un propriétaire en ce qui concerne la disposition d'un immeuble.
Il résulte de ce qui précède que Michel Delévaux doit être autorisé à acquérir la parcelle 321 d'Essertines-sur-Rolle au bénéfice de l'exception aménagée par l'art. 64 al. 1 lit. f LDFR.
3.3 La solution devrait en principe être la même pour les immeubles d'Aubonne et Féchy. Mais ces derniers ont été adjugés à un tiers le 7 octobre 1997 lors d'enchères forcées auxquelles apparemment le recourant n'a pas participé (il n'y en tout cas pas fait d'offre, selon le procès-verbal). Dès lors, la demande d'autorisation est sans objet, de même que la procédure de recours qui a suivi, le recourant ne pouvant plus être autorisé à acheter le domaine Delapierre, selon les conclusions de son acte de recours du 7 avril 1997.
4. Le recours doit ainsi être admis en ce sens que les décisions attaquées doivent être annulées, respectivement déclarées sans objet et le dossier renvoyé à la commission foncière pour qu'elle délivre l'autorisation en ce qui concerne la parcelle 321 d'Essertines-sur-Rolle. Vu l'issue du pourvoi, il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire, le recourant ayant droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours du 7 avril 1997 concernant la parcelle 321 d'Essertines-sur-Rolle est admis, la décision de la Commission foncière rurale, section I du 21 février 1997 étant réformée en ce sens que Michel Delévaux est autorisé à acquérir cette parcelle 321.
II. Le recours du 7 avril 1997 concernant le domaine agricole de Roland Delapierre à Aubonne et Féchy, constitué des parcelles 808, 810 et 817 à Aubonne et 407 et 343 à Féchy est sans objet.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. L'Etat de Vaud, par la commission foncière, versera au recourant une indemnité de 1'200 fr. (mille deux cents francs) à titre de dépens, pour la procédure cantonale de recours.
pi/Lausanne, le 30 octobre 1998
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).