CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 avril 1999
sur le recours interjeté par Protector SA à 1522 Lucens et Provimi Holding BV à Rotterdam (NL), représentées par Me Daniel Peregrina, avocat à Genève,
contre
la décision de la Commission foncière II du 5 décembre 1997 refusant de révoquer une obligation de vendre un bien-fonds (procédure no E13849).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Antoine Rochat, assesseurs. Greffier: M. Laurent Gisel, ad hoc.
Vu les faits suivants:
A. Protector SA est une société de droit suisse ayant son siège à Lucens, active dans l'industrie alimentaire. Son capital-actions est divisé en 1200 actions nominatives de fr. 1'000.--, entièrement libérées. Protector SA possède divers immeubles en Suisse, sur lesquels se trouvent notamment ses bâtiments d'exploitations, ainsi que la parcelle no 225A, plan 4, de la commune de Chamblon, sur laquelle plusieurs logements sont construits. L'ensemble des immeubles dont elle est propriétaire représentait au 31 décembre 1990 une proportion de 39% environ de son bilan, et un peu moins de 50% de la valeur effective des actifs de la société selon une évaluation Price Waterhouse du 21 octobre 1991.
Provimi Holding BV est une société de droit néerlandais dont le siège est à Rotterdam. Elle détient d'importantes participations dans de nombreuses sociétés actives principalement dans le secteur de l'alimentation du bétail et des produits de santé.
Provimi Holding BV possède plus de la moitié du capital-actions de Protector SA; elle détient également 100% du capital-actions de Protector NV/SA, société ayant son siège en Belgique.
B. L'acquisition de Protector SA par Provimi Holding BV a fait l'objet d'une opération complexe. En 1991 Protector NV/SA détenait 232 actions de Protector SA. Elle a alors acquis 392 actions détenues par un tiers, devenant ainsi l'actionnaire principale de Protector SA. Elle a ensuite présenté une offre d'achat aux autres actionnaires, dont les conséquences ne sont pas précisées au dossier. Enfin, Protector NV/SA devrait avoir transféré à Provimi Holding BV l'intégralité des actions de Protector SA en sa possession, pour des raisons fiscales.
L'ensemble de cette transaction a fait l'objet d'une première décision de la Commission foncière II, en date du 20 décembre 1991. Le dispositif de cette décision se lit comme suit:
"LA COMMISSION FONCIERE II prononce
I.
1.- La société Protector N.V./S.A., dont le siège est en Belgique, est autorisée à acquérir d'une part de M. René Corminboeuf, à Lausanne, 392 actions de la société Protector S.A., dont le siège est à Lucens, et d'autre part de tous autres tiers les actions de dite société dont ces tiers sont propriétaires et ce à concurrence de la totalité du capital-actions.
2.- L'autorisation est accordée aux conditions et charges suivantes:
a) Obligation de consigner les actions acquises, soit de les déposer irrévocablement auprès de la Banque Cantonale Vaudoise ou du Crédit Foncier Vaudois, pendant une durée de dix ans;
b) Interdiction d'aliéner et de mettre en gage les actions acquises pendant le délai de blocage de dix ans.
3.- La société Protector N.V./S.A. devra informer la commission de céans de la réalisation de la conditions 2a) ci-dessus, en produisant une attestation de l'office de consignation choisi, dans un délai d'un mois à compter du transfert d'actions, ainsi que le ou les contrats de transfert d'actions.
II.
1.- La société Provimi Holding B.V., dont le siège est au Pays-Bas, est autorisée à acquérir de Protector N.V./S.A. la totalité du capital-actions de la société Protector S.A.
2.- L'autorisation est accordée aux conditions suivantes:
a) Obligation de consigner les actions acquises, soit de les déposer irrévocablement auprès de la Banque Cantonale Vaudoise ou du Crédit Foncier Vaudois, pendant une durée de dix ans;
b) Interdiction d'aliéner et de mettre en gage les actions acquises pendant le délai de blocage de dix ans.
3.- La société Protector N.V./S.A. devra informer la commission de céans de la réalisation de la condition 2a) ci-dessus, en produisant une attestation de l'office de consignation choisi, dans un délai d'un mois à compter du transfert d'actions, ainsi que le ou les contrats de transfert d'actions.
4.- Dite autorisation d'acquérir délivrée ainsi à Provimi Holding B.V. vaut levée des charges d'obligation de consignation et d'interdiction d'aliéner mentionnées sous chiffres I, 2a et b ci-dessus, le blocage des actions imposé à Protector N.V./S.A. ne portant pas sur le transfert d'actions ici autorisé.
III.
1.- Les autorisations d'acquérir les actions de Protector S.A. délivrées à Protector N.V./S.A. et Provimi Holding B.V. sous chiffres I et II ci-dessus sont encore soumises à la condition expresse que la parcelle no 225 de la commune de Chamblon, d'une surface de 3'501 m², soit aliénée dans un délai de deux ans à compter du jour où Protector N.V./S.A. aura acquis les 392 actions de M. René Cominboeuf.
2.- Dit délai de deux ans ne sera pas interrompu par la vente des actions de Protector S.A. à Provimi Holding B.V."
C. Compte tenu de la détérioration du marché immobilier dans la région d'Yverdon, la parcelle no 225 de la commune de Chamblon n'a pu être revendue dans le délai fixé par la première décision de la Commission foncière II. Celle-ci prolongea successivement ce délai de revente, le 4 mars 1994 pour le 28 février 1995, le 10 avril 1995 pour le 30 juin 1996 et le 26 juillet 1996 pour le 30 juin 1997. Malgré une réduction du prix de vente, à la demande de la Commission foncière, ce bien-fonds n'a pas pu être vendu dans le délai ainsi prolongé.
D. Le 1er octobre 1997, Protector NV/SA et Provimi Holding BV ont requis de la Commission foncière II la confirmation qu'elles n'étaient plus assujetties à l'obligation de revendre le bien-fonds susmentionné. Cette requête était basée sur la modification du 30 avril 1997 de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par les étrangers, entrée en vigueur le 1er octobre 1997 (ci-après: la novelle du 30 avril 1997).
Par décision du 5 décembre 1997, la Commission foncière II a rejeté cette requête et maintenu l'obligation de revendre. Elle a toutefois prolongé une fois encore le délai au 31 décembre 1998.
En substance cette décision relève que les dispositions transitoires de la novelle du 30 avril 1997 ne s'appliquent qu'aux charges et non aux conditions, alors que l'obligation de revendre constitue une condition au sens strict. L'applicabilité des dispositions transitoires aux seules charges découlerait de leur texte même. Quant à la qualification de condition, elle découlerait du texte de la première décision de la commission, et du fait que l'acquisition de la parcelle de la commune de Chamblon était exclue en raison de l'art. 12 let. a de la loi.
Cette décision a été envoyée au conseil des intéressées par courrier du 19 janvier 1998.
E. Par acte de leur conseil du 19 février 1998, Protector SA et Provimi Holding BV ont interjeté recours contre cette décision. En substance, les recourantes critiquent l'interprétation littérale des dispositions transitoires de la novelle du 30 avril 1997 adoptée par la commission. En outre, elles qualifient de charge l'obligation de revente au motif que le non-respect de cette obligation n'aurait pas eu pour conséquence de mettre fin automatiquement à l'autorisation qui leur avait été délivrée; la Commission aurait d'ailleurs renouvelé le 10 avril 1995 le délai de revente de ladite parcelle alors que la requête y relative lui avait été adressée après l'échéance de la précédente prolongation.
La Commission foncière II a maintenu ses conclusions par courrier du 25 février 1998. Par courrier du 12 mars 1998, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (aujourd'hui Département de l'économie) du canton de Vaud a informé le tribunal que sa position était en tout point semblable à celle de la commission foncière.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours prévu à l'art. 20 al. 3 de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (ci-après: la LFAIE), le recours a été interjeté en temps utile. Quant à la forme, la requête du 1er octobre 1997 a été adressée à la Commission foncière au nom de Protector N.V. / S.A et de Provimi Holding V.V. (recte N.V.), alors que le recours a été interjeté au nom de Protector SA et de Provimi Holding N.V. La qualité pour recourir de Provimi Holding N.V. en tant qu'ayant-droit économique des deux autres sociétés, titulaire de l'obligation litigieuse et destinataire de la décision attaquée étant établie, l'incertitude relative à l'identité de la seconde recourante ne porte pas à conséquence. Le recours est donc recevable en la forme.
2. L'opération d'acquisition de Protector SA était assujettie à autorisation sur la base de l'art. 4 al. 1 let. d LFAIE, aujourd'hui abrogé, à teneur duquel:
"Par acquisition d'immeubles on entend:
d) L'acquisition d'un droit de propriété ou d'usufruit sur une part d'une personne morale dont les actifs estimés à leur valeur effective se composent pour plus d'un tiers d'immeubles sis en Suisse si, de ce fait, des personnes à l'étranger obtiennent ou renforcent une position dominante;"
L'autorisation a été accordée conformément à l'art. 8 al. 1 let. a LFAIE; aujourd'hui également abrogé, à teneur duquel:
"L'autorisation est accordée lorsque l'immeuble doit:
a) Servir à l'acquéreur d'établissement stable pour faire le commerce, exploiter une fabrique ou exercer en la forme commerciale quelqu'autre industrie ainsi que pour exercer une activité artisanale ou une profession libérale;"
Quant à l'article 12 lit. a et b LFAIE, il prévoit que:
"L'autorisation d'acquérir est refusée en tout état de cause, lorsque: a. L'immeuble sert à un placement de capitaux que la présente loi n'autorise pas; b. La surface de l'immeuble est supérieure à ce qu'exige l'affectation de celui-ci;"
La Commission foncière II, dans sa première décision, a fait obligation aux recourantes de revendre le bien-fonds sis sur la commune de Chamblon. Selon la décision attaquée, cette obligation se basait sur l'art. 12 let. a LFAIE. De plus, l'immeuble sis à Chamblon n'était pas nécessaire pour l'établissement stable, comme le reconnaissait d'ailleurs les recourantes. Il ne pouvait donc pas non plus être autorisé en vertu de la lettre b de l'art. 12 LFAIE.
3. Dans le cadre des mesures de politique conjoncturelle visant à maintenir la qualité des infrastructures publiques, à promouvoir les investissements privés dans le domaine de l'énergie et à libéraliser les investissements étrangers, le parlement a procédé à la révision de la LFAIE. Cette révision est entrée en vigueur le 1er octobre 1997. En particulier, un nouvel alinéa 2 de l'art. 2 LFAIE a été introduit, dont la lettre a prévoit qu'une autorisation pour acquérir un immeuble par une personne à l'étranger n'est pas nécessaire si l'immeuble sert d'établissement stable pour faire le commerce, exploiter une fabrique ou exercer en la forme commerciale quelqu'autre industrie. Le message du Conseil fédéral relatif à cette modification précise qu'il s'agit du point le plus important de la révision:
"Selon la lettre a, les personnes à l'étranger n'auront pas besoin d'une autorisation pour acquérir un immeuble qui doit servir à une entreprise à exercer une activité économique, quelque soit le propriétaire de l'entreprise. Une personne à l'étranger pourra même acquérir un immeuble dans le seul but de placer des capitaux, du moment qu'elle le loue ou qu'elle l'afferme à un tiers pour l'exercice d'une activité économique. Aussi, le Conservateur du registre foncier pourra inscrire l'acquisition d'un immeuble devant servir d'établissement stable sans avoir envoyé l'acquéreur devant l'autorité cantonale de première instance qui délivre les autorisations. Il sera ainsi possible d'éviter d'inutiles complications administratives." (Feuille fédérale 1997 II, p. 1160).
Les art. 4 al. 1 let. d et 8 al. 1er let. a LFAIE ont été supprimés. Le message du Conseil fédéral précise que cette abrogation se justifie compte tenu de l'introduction de l'art. 2 al. 2 let. a susmentionné. Les dispositions transitoires de cette novelle précisent à leur alinéa 2 que:
"Les charges découlant d'une autorisation sont caduques de par la loi lorsque le nouveau droit ne les prescrit plus ou qu'il n'assujettit plus l'acquisition au régime de leur autorisation; leur radiation au registre foncier intervient sur requête de l'acquéreur."
Le message n'apporte pas de précision particulière à cet égard.
4. a) Le régime des conditions et des charges dont peuvent être assorties les autorisations au sens de la LFAIE est régi par l'art. 14 de la loi, ainsi que par l'art. 11 de l'ordonnance sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (ci-après: l'OAIE). La loi ne fait pas de distinction entre les conditions et les charges, si ce n'est que celles-ci doivent être mentionnées au registre foncier. L'art. 11 OAIE prévoit un type de condition à son alinéa 1 ainsi que huit exemples de charges à son alinéa 2. L'obligation de revendre le bien-fonds de Chamblon, tel qu'imposé par la Commission foncière II dans sa première décision, ne correspond à aucune des hypothèses visées par cet article.
b) Le droit administratif distingue la condition de la charge. La condition désigne un événement dont la survenance est incertaine: "La condition suspensive suspend les effets de l'acte jusqu'à l'arrivée de l'événement incertain. En revanche, la condition résolutoire, dite aussi réserve de révocation, éteint les effets de l'acte au moment où l'événement incertain se produit" (Grisel, Traité de droit administratif, tome 1, 1984, p. 408). En revanche la charge est une obligation que la décision impose à l'administré accessoirement au droit ou à l'obligation qui en font son objet même (Moor, tome 2, 1991, p. 49).
Dans ce domaine (mais avant l'adoption de la LFAIE), le Tribunal fédéral a ainsi distingué la condition de la charge, mais sans prendre en compte l'hypothèse d'une condition résolutoire:
"Wird die Bewilligung unter der entsprechenden Bedingung erteilt, so kann die Beschwerdeführerin nicht als Eigentümerin ins Grundbuch eingetragen werden, solange sie nicht die Bedingung erfüllt und mit dem Bau begonnen hat (...). Wird dagegen die Verpflichtung bloss mit einer entsprechenden Auflage gesichert, so ist der Eigentumseintrag sofort möglich; es bleibt aber der Widerruf der Bewilligung vorbehalten, falls die Auflage nicht eingehalten wird." (ATF 106 Ib 287 consid. 5d)
c) Force est ainsi de constater que la distinction entre condition et charge dans le cadre de la LFAIE n'est pas des plus claires. Ainsi, par exemple, Gygi considère que l'interdiction d'aliéner pendant un délai de blocage prévu par la lettre h de l'al. 2 de l'art. 11 OAIE, défini par celui-ci comme charge, constitue une condition résolutoire (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, p. 292). Quant à l'obligation de revendre un bien-fonds dont l'affectation n'est pas nécessaire pour l'établissement stable de l'entreprise requérante, Mühlebach et Geissmann précisent qu'elle peut être imposée par le biais d'une charge ou d'une condition (Urs Mühlebach/Hans-Peter Geissmann, Lex F. Kommentar zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, 1986, n. 15 ad art. 8). Perrig précise quant à lui que "on peut, à titre d'exemple [de charge], citer l'obligation de vendre durant un certain délai les immeubles non affectés à l'exploitation d'un établissement stable, tels que ceux qui se trouvent en zone agricole ou ceux qui servent de logement d'habitation dans une proportion jugée trop importante;" (Jean-Christophe Perrig, L'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes à l'étranger, thèse Lausanne 1990, p. 320).
d) En l'espèce, plusieurs éléments conduisent à retenir qu'il s'agit sans doute d'une condition. En effet, la première décision de la commission foncière a utilisé ce terme, accompagné du mot "expresse"; mais surtout, elle a bien distingué entre cette obligation et les charges usuelles prévues aux points I.2 et II.2. En outre, comme le relève la commission dans la décision attaquée, l'acquisition de la parcelle était impossible à teneur de l'art. 12 LFAIE. Il s'agissait donc d'une condition essentielle de la validité de l'autorisation, qui ne saurait en principe être imposé sous forme de simple charge. Grisel relève pertinemment à cet égard que:
"Plus elle est importante, plus il est vraisemblable qu'il s'agit d'une condition propre à entraîner la naissance ou l'extinction des effets de l'acte." (Grisel, op. cit., p. 408)."
Enfin, contrairement aux motifs développés par les recourantes, la condition résolutoire n'a pas un effet extinctif automatique. La cessation des effets de la décision suppose une nouvelle décision (cf. Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., 1991, p. 266 no 1240). Que la commission ait préféré ne pas tenir compte du dépassement du délai lors d'une requête des intéressées en prolongation du délai de revente n'est à cet égard pas déterminant.
Néanmoins, cette qualification peut en l'espèce rester indécise compte tenu du considérant qui suit.
5. L'interprétation littérale de l'alinéa 2 des dispositions transitoires de la novelle, telle qu'effectuée par la décision attaquée, est trop restrictive. Cet alinéa doit en effet s'appliquer tant aux charges qu'aux conditions résolutoires.
Il serait en effet envisageable que les conséquences de l'inobservation d'une obligation posée à une autorisation d'acquisition d'immeuble soient prévues de telle manière qu'il s'agisse dans un cas d'une charge et dans un autre d'une condition résolutoire. C'est d'ailleurs bien ce qu'expriment Mühlebach et Geissmann quant à l'obligation de revendre un bien-fonds non affecté à l'établissement stable (op. cit., n. 15 ad art. 8). Il serait dès lors incompréhensible que la même obligation soit supprimée dans le premier cas conformément à la novelle, alors qu'elle subsisterait dans la seconde hypothèse au motif qu'elle constituerait une condition résolutoire.
De plus, il a été relevé ci-dessus que le régime des charges et des conditions n'était pas régi de manière stricte ni détaillé dans la LFAIE et son ordonnance. L'hypothèse d'une condition résolutoire n'est d'ailleurs pas traitée, l'arrêt précité du Tribunal fédéral publié aux ATF 106 Ib 287 étant symptomatique à cet égard. La ratio legis de l'alinéa 2 des dispositions transitoires de la novelle est de supprimer depuis l'introduction de cette modification tous les effets des normes abrogées à cette occasion. A cet égard, une distinction entre le régime applicable aux charges et aux conditions résolutoires ne se justifie pas. Il apparaît au contraire que le législateur a négligé de tenir compte de l'éventuelle existence de conditions résolutoires; les conditions suspensives sont en effet plus usuelles; en outre, elles sont quant à elles supprimées automatiquement: si l'acquisition d'un immeuble est soumise à une condition suspensive non encore réalisée le 1er octobre 1997, alors que cet immeuble est exclu du régime de l'autorisation dès cette date compte tenu de la novelle, il peut être immédiatement acquis sans plus tenir compte de la condition suspensive. Rien ne justifie que les conditions résolutoires soient maintenues alors que tant les conditions suspensives que les charges sont supprimées, par la novelle et par ses dispositions transitoires respectivement.
En conséquence, l'alinéa 2 des dispositions transitoires de la novelle du 30 avril 1997 s'applique tant aux charges qu'aux conditions résolutoires.
6. L'acquisition de l'entreprise Protector SA ne serait aujourd'hui plus assujettie au régime de l'autorisation. En effet, elle était considérée comme une acquisition d'immeuble en application de l'art. 4 al. 1 let. d LFAIE, aujourd'hui abrogé. Bien que le texte de la lettre g du même alinéa puisse permettre de la considérer également comme une acquisition soumise à autorisation, une telle interprétation serait contraire à toute la jurisprudence développée sous l'angle de l'ancien art. 4 LFAIE, faisant la distinction entre les sociétés immobilières stricto sensu (let. e) les sociétés immobilières lato sensu (let. d abrogée) et les autres sociétés, non assujetties au régime de l'autorisation, même si leur acquisition confère à l'étranger la disposition économique d'un immeuble. La novelle a ainsi étendu la catégorie des acquisitions non assujetties au régime de l'autorisation à toute société dont le but réel n'est pas l'acquisition d'immeubles, ce qui n'est pas le cas de Protector SA (la commission avait d'ailleurs qualifié Protector de SI lato sensu dans sa première décision en lui appliquant l'art. 4 al. 1 lit. d LFAIE; cf ATF 115 Ib 105). Ce point est confirmé par l'introduction de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE qui exclut du régime de l'autorisation l'acquisition d'immeubles servant d'établissement stable.
L'acquisition de Protector SA ne serait plus soumise aujourd'hui au régime de l'autorisation, et aucune charge ou condition ne pourrait donc être imposée. Dès lors, conformément à l'interprétation ci-dessus retenue de l'alinéa 2 des dispositions transitoires de la novelle du 30 avril 1997, toute charge ou condition résolutoire encore en vigueur à ce jour doit être abrogée.
7. Le recours s'avère dès lors bien fondé et la décision attaquée sera annulée. Les recourantes, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat, ont droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission foncière, section II, du 5 décembre 1997 est annulée.
III. L'obligation de revendre la parcelle no 225 de la commune de Chamblon imposée aux sociétés Protector N.V./S.A. et Provimi Holding B.V. par décision de la Commission foncière II du 20 décembre 1991, est caduque.
IV. Par l'intermédiaire de la Commission foncière II l'Etat versera aux recourantes, créancières solidaires, une indemnité de 1'000 fr. (mille francs) à titre de dépens.
V. Les frais de la présente procédure sont laissés à la charge de l'Etat.
mp/Lausanne, le 8 avril 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)