CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 avril 1999
sur les recours interjetés par la Commune d'Yverdon-les-Bains, représentée par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains,
contre
les décisions de la Commission foncière rurale, section I, du 4 novembre 1997 (aut. 1566a), du 27 février 1998 (aut. 1460) et du 27 février 1998 (aut. 1566a) (refus de l'autorisation d'acquérir un immeuble agricole).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Silvia Uehlinger et M. A. Rochat, assesseurs. Greffier: M. Laurent Gisel, ad hoc.
Vu les faits suivants:
A. Compte tenu de l'achèvement prochain de la route nationale N1, la Commune d'Yverdon-les-Bains a mis sur pied un projet d'aménagement d'une route collectrice destinée à drainer le trafic lié à l'autoroute et à assurer une pénétration "en peigne" de ce trafic dans la ville d'Yverdon. Le tracé prévu pour cette route traverse la parcelle no 3039 du registre foncier d'Yverdon-les-Bains, propriété de Roger Freymond, agriculteur dans cette localité.
B. En vue d'acquérir le terrain nécessaire à cette réalisation, la municipalité de la Commune d'Yverdon-les-Bains a négocié avec l'intéressé la cession d'une surface d'environ 6500 m2, à détacher de la parcelle 3039, en échange de la parcelle no 3045, propriété de la société coopérative Migros Vaud, que cette dernière a accepté de vendre à la Commune d'Yverdon-les-Bains pour le prix de 320'000 fr., soit 7 fr. 50 le m2. A aussi été convenue la cession gratuite à la commune d'une surface d'environ 1'800 m2 à détacher de la parcelle no 3039, propriété de Roger Freymond, de manière à permettre l'élargissement du chemin de Roseyres. A titre d'indemnisation pour le partage de son domaine par la collectrice sud et la perte de valeur correspondante, les parties ont convenu la vente par la commune à Roger Freymond de la parcelle no 3046, pour le prix de 179'580 fr. soit 7 fr. 50 le m2 (cette parcelle est contiguë à celle de la coopérative Migros).
Dans sa séance du 12 décembre 1996, le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains a adopté les conclusions du préavis municipal no 25, du 29 août 1996, prévoyant notamment les cessions et acquisitions de terrains mentionnées ci-dessus. Le préfet du district d'Yverdon a délivré l'approbation exigée par l'art. 142 de la loi du 28 février 1956 sur les communes, le 6 mars 1997.
C. Le 9 juillet 1997, une requête a été adressée à la Commission foncière rurale, section I, en vue d'obtenir l'autorisation nécessaire à la vente par la société coopérative Migros Vaud à la Commune d'Yverdon-les-Bains de la parcelle no 3045 (autorisation 1460). Après avoir fait établir par l'expert Daniel Millioud le prix licite au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural (ci-après: la LDFR), la commission a refusé l'autorisation en date du 8 août 1997, décision qui a été communiquée aux intéressés le 25 août 1997. Un recours a été interjeté le 25 septembre 1997 par la municipalité de la Commune d'Yverdon-les-Bains.
Le 28 octobre 1997, une seconde requête a été adressée à la Commission foncière rurale, section I, en vue d'obtenir l'autorisation nécessaire à la cession par la commune d'Yverdon-les-Bains à Roger Freymond des parcelles 3045 et 3046, ainsi que la cession par Roger Freymond à la commune d'une surface de 6'578 m² à détacher de la parcelle no 3039 (aut. 1566a). Le 4 novembre 1997, la Commission foncière rurale, section I, a refusé l'autorisation sollicitée en se référant à nouveau à l'expertise établie par Daniel Millioud et fixant le prix licite maximum à 6 fr. 10 par m². Par acte de son conseil du 24 décembre 1997, la commune d'Yverdon-les-Bains a interjeté recours contre cette décision.
D. Par arrêt du 27 novembre 1997, le tribunal de céans a annulé la décision de la Commission foncière rurale du 8 août 1997 et a retourné le dossier à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants. En substance, l'arrêt relève que l'expertise sur laquelle la commission s'était fondée pour refuser l'autorisation fait état d'hésitations et mentionne expressément trois éléments dont elle ne tient pas compte, soit le contexte particulier de l'échange de terrains pour un aménagement routier important, la proximité de la zone urbaine d'Yverdon-les-Bains et le marché foncier agricole un peu particulier dans la région en raison de la pression de la ville et d'acheteurs différents comme les maraîchers. En outre, la commission n'avait pas vérifié que les transactions retenues pour calculer le prix licite concernaient bien des immeubles comparables, certains étant situés dans des communes relativement éloignées d'Yverdon, dans le Jura. Enfin, l'acquéreur n'avait pas besoin de la protection instituée par la LDFR.
E. Suite à cet arrêt du Tribunal administratif, la commission a mandaté l'Union suisse des paysans pour effectuer une nouvelle expertise. Celle-ci a été effectuée le 24 février 1998 par W. Frei, expert, et U. Ryser, chef de division. Elle conclut à un prix maximum licite de 6 fr. 40 par m² pour la parcelle no 3045 et de 6 fr. 10 par m² pour la parcelle no 3046. La motivation de cette expertise sera examinée plus loin, en tant que de besoin.
Le 27 février 1998, la commission a rendu deux décisions dans les procédures d'autorisation 1460 et 1566a. Considérant que l'expertise de l'Union suisse des paysans avait tenu compte des éléments relevés par l'arrêt du Tribunal administratif, elle a fait sienne les déterminations des experts et a refusé en conséquence les autorisations sollicitées au motif que le prix de 7 fr. 50 par m² était surfait.
F. Par actes de son conseil des 9 et 14 avril 1998, la commune d'Yverdon-les-Bains a fait recours contre ces deux décisions. En substance la commune relève avoir requis l'avis de la commission cantonale immobilière avant de convenir des transactions litigieuses. Celle-ci aurait fixé la valeur de la parcelle 3045 entre 6 et 7 fr. 50 par m², ce dernier montant n'étant donc pas surfait. La municipalité relève en outre que les immeubles de référence utilisés comme éléments de comparaison sont situés dans des zones trop éloignées et différentes. Par ailleurs, les experts auraient procédé à des ajustements hautement subjectifs, certains étant trop modestes compte tenu de la qualité des parcelles en cause.
Le 4 mai 1998, la commission s'est déterminée sur ces recours. Elle souligne le bien-fondé de l'expertise et conclut au rejet des recours. Interpellé par le tribunal, Roger Freymond confirme avoir accepté un arrangement global qu'il qualifie de relativement onéreux, mais préférable à une expropriation.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 88 al. 1 LDFR, les trois recours ont été interjetés en temps utile. Au surplus il sont recevables en la forme.
Compte tenu de l'identité des parties et de l'objet du litige, les procédures ont été jointes. Le recours interjeté contre la décision du 4 novembre 1997 dans la procédure d'autorisation 1566a a perdu son objet. En effet, la décision prise dans la même procédure d'autorisation le 27 février 1998, constitue une reconsidération de la décision précédente, bien qu'elle aboutisse à la même conclusion.
2. Une collectivité publique est en principe soumise au même régime qu'un particulier en ce qui concerne l'acquisition d'un immeuble agricole (Stalder, Das bäuerliche Bodenrecht, n. 8 in fine ad art. 63; Bandli, ibidem, n. 2 ad art. 65). L'art. 63 let a de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) lui est ainsi applicable, selon lequel un tel achat est refusé lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel. Comme la collectivité ne peut par définition pas être exploitant à titre personnel (Hofer, Das bäuerliche Bodenrecht, n. 22 ad art. 9), tout achat de terre agricole lui serait interdit si les deux dispositions légales suivantes n'avaient pas institué des exceptions. L'art. 64 al. 1er LDFR prévoit tout d'abord que certains justes motifs permettent d'échapper à l'exigence d'une exploitation à titre personnel. Les lettres a et b de l'art. 65 al. 1er LDFR traitent de l'autorisation pour la collectivité d'acheter un immeuble agricole lorsque cela est rendu nécessaire par ses tâches publiques. Seules entrent en considération des tâches dont l'accomplissement commande un emploi du sol; il doit s'agir d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire au sens de l'art. 1er al. 1er de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire. On entend par là des obligations étatiques prévues par une norme, celle-ci devant être suffisamment précise quant à l'objet et l'auteur de l'action à entreprendre; il incombera ainsi à l'autorité de démontrer qu'elle souhaite acquérir un immeuble agricole pour une tâche particulière et qu'elle est habilitée à accomplir celle-ci (Bandli, op. cit., n. 5 ad art. 65).
3. En l'espèce, l'autorisation sollicitée par la procédure no 1460 est une opération qui correspond à l'hypothèse visée à l'art. 65 al. 1 lit. b LDFR, soit une acquisition servant au remploi en vue de la réalisation d'un ouvrage public. Il s'agit d'un cas dans lequel les motifs de refus de l'art. 63 LDFR restent applicables, parce qu'on n'est pas en présence d'une acquisition nécessaire directement à l'exécution d'une tâche publique prévue conformément au plan du droit de l'aménagement du territoire (art. 65 al. 1 lit. a LDFR).
Quant à l'autorisation sollicitée par la procédure no 1566a, elle constitue une transaction complexe entre un particulier et une collectivité. Cette transaction comprend l'acquisition d'un terrain agricole par l'exploitant. Pour que le but de protection de la LDFR ne puisse pas être contourné, cette transaction doit s'analyser en regard de cette acquisition, de façon à déterminer si celle-ci respecte les conditions prescrites par la loi. En revanche, l'acquisition des terrains par la commune correspond à l'hypothèse de l'art. 65 al. 1 lit. a LDFR, pour lesquelles les conditions posées par l'article 63 LDFR ne sont plus applicables (art. 65 al. 2 LDFR). Il importe donc peu de savoir si la transaction est trop onéreuse pour la commune.
L'acquisition de la parcelle no 3045 par Roger Freymond s'effectuant par échange d'une surface de 6'578m2 à détacher de la parcelle no 3039, les parties ont estimé la valeur de cette surface à fr. 320'000.--, soit fr. 48.-- par m2. L'expert Millioud avait indiqué que ce prix n'était pas surfait compte tenu de la classification de ce terrain en zone intermédiaire (expertise, page 2). La question n'a pas besoin d'être tranchée dès lors que les motifs de refus prévus par l'art. 63 LDFR ne peuvent être invoqués (art. 65 al. 2 LDFR).
Le prix de toutes les autres transactions est fixé à fr. 7.50 par m2. Son caractère surfait constitue le seul point à examiner par le tribunal. Les autres conditions d'acquisition sont remplies, personne ne le conteste.
4. Conformément à l'art. 66 LDFR, le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours des cinq dernières années.
Les experts de l'Union suisse des paysans ont pris comme base de travail les transactions sur le marché libre (soit hors d'un cadre successoral) des immeubles agricoles des communes des districts de Grandson, Orbe et Yverdon. Il s'agit de 163 transactions. Les experts ont effectué diverses épurations afin de ne retenir que les immeubles dont les caractéristiques agricoles étaient suffisamment proches des parcelles no 3045 et 3046. Ils ont ainsi obtenu deux listes. La première (intitulée "prix réalisés dans la région") comporte 72 transactions pour les années 1993 à 1997 et porte sur des immeubles offrant des qualités agronomiques comparables aux parcelles concernées. La seconde (intitulée "prix comparables dans la région") comporte 21 transactions pour les mêmes années et se limite aux immeubles de la liste précédante se trouvant dans la plaine de l'Orbe.
Compte tenu du faible nombre de transactions ayant concerné des terrains situés dans la plaine de l'Orbe, les experts ont décidé de retenir la liste intitulée "prix réalisés dans la région". Ayant calculé le prix moyen sur cette base, les experts ont ensuite effectué des ajustements afin de tenir compte des caractéristiques particulières des parcelles à estimer par rapport aux 72 parcelles retenues à titre de référence. Ils ont enfin majoré le prix ainsi déterminé de 5%, conformément à l'article 66 LDFR. Le prix licite a été établi à fr. 6.40 pour la parcelle no 3045 et à fr. 6.10 pour la parcelle no 3046.
La méthode ainsi utilisée est conforme à l'article 66 LDFR. Elle ne prête pas le flanc à la critique.
5. Dans ses trois recours, la Commune d'Yverdon-les-Bains soulève divers griefs contre les décisions de la Commission foncière rurale et contre l'expertise sur laquelle elles se fondent. Ces griefs sont mal fondés, comme on va le voir:
a) La commune reproche à l'expertise d'avoir pris des références trop éloignées dans des zones très différentes. Or il ne serait pas envisageable de déterminer le prix licite sur la base de la seule transaction relative à un immeuble sis sur la commune d'Yverdon, comme le suggèrent implicitement les recours. L'art. 66 LDFR parle d'ailleurs bien de "même région" et non de même commune. Toutes les communes de référence se trouvent d'ailleurs dans un rayon de 10 km environ autour d'Yverdon (à l'exception des communes de Bofflens et de Bavois), la distance moyenne des transactions étant de 6.5 km. environ. On ne saurait donc parler de zones très éloignées. On peut d'ailleurs relever que la commune elle-même cherche à tirer arguments d'une transaction concernant un immeuble sis à Concise (recours du 24 décembre 1997, p. 4), soit à environ 10 km. d'Yverdon.
En outre, on constate que la liste intitulée "prix comparables dans la région", qui ne concerne que des terrains de la plaine de l'Orbe (donc les plus proches et les plus semblables aux parcelles no 3045 et 3046), aboutit à un prix licite maximum inférieur. Il n'y a donc aucun nivellement par le bas, contrairement aux affirmations de la recourante.
b) La commune critique les ajustements effectués par les experts au motif qu'ils seraient hautement subjectifs. Ces ajustements sont basés sur le Guide pour l'estimation de la valeur de rendement agricole (ci-après: le Guide). Ils consistent à comparer les caractéristiques moyennes des parcelles de la région retenues pour la détermination du prix avec les caractéristiques des deux parcelles à estimer, et le cas échéant à effectuer une correction en fonction d'éventuelles différences. On peut ainsi examiner par exemple les ajustements suivants:
Surface: La surface moyenne des parcelles de comparaison est de 19'450 m2 env. Cette moyenne se trouve dans la même catégorie définie par le guide que les parcelles à estimer (1.3 ha et plus; Guide, p. 35 no 3.4.2). L'expertise n'effectue donc à juste titre aucun ajustement pour ce critère.
Topographie: La moyenne des éléments de comparaison est indiquée comme étant "entre plat et 25% de pente" (ce qui justifie une déduction de 0 à 21 % pour des parcelles d'un pointage supérieur à 90 comme ici; Guide p. 34 no 3.4.1); les parcelles litigieuses sont plates (déduction 0%). La plus-value estimée à 10% est donc correcte.
Qualité du sol: L'expertise pointe la parcelle 3045 à 95, la parcelle 3046 à 93 et procède donc à un ajustement à la hausse de 5% et 2% respectivement. Cette augmentation est justifiée si la moyenne des parcelles de comparaison se situe à 90 points environ (Guide p. 21). L'expertise explique n'avoir retenu que les terres offrant des qualités agronomiques comparables. Cette revalorisation est donc correcte.
Contingent laitier: Il est possible de déduire 10% pour absence de contingent laitier si la moyenne des parcelles de comparaison dispose d'un contingent laitier de 3600 à 4400 kg/ha (Guide p. 37 no 3.5).
Quant à la possibilité d'exploiter la parcelle no 3046 en culture maraîchère, les experts en ont tenu compte, contrairement aux affirmations de la commune. Ils ont en effet procédé à une réévaluation de 30% au titre des possibilités d'irrigation, qui, précisément, sont indispensables à ce type de culture. Ces ajustements ne sont donc pas "hautement subjectifs", mais bien effectués de manière conforme au Guide.
c) Selon la commune, l'expertise aurait fait abstraction à tort de la proximité de la ville d'Yverdon. Au contraire, l'expertise explique pourquoi elle nie tout intérêt pratique à la proximité de la ville pour une exploitation paysanne (p. 11 et 12 de l'expertise no 3045 et p. 10 et 11 de l'expertise no 3046). Quant à la spéculation que peut induire la proximité d'une ville, on ne saurait évidemment en tenir compte pour déterminer le prix licite dans le cadre de la LDFR, qui vise précisément à lutter contre un tel phénomène.
d) La commune reproche à l'autorité intimée d'avoir repris les conclusions de l'expertise sans les discuter. Certes, le juge n'est pas lié par une expertise, en particulier quand elle recèle des contradictions internes, est incomplète ou à tout autre point de vue insuffisante. Mais en l'espèce, l'expertise réalisée par l'Union suisse des paysans est complète, motivée et ne prête pas le flanc à la critique. Elle aboutit d'ailleurs à des résultats similaires à ceux de l'expert Millioud. L'autorité intimée pouvait donc fonder sa décision sur cette expertise sans devoir en rediscuter toutes les considérations.
e) La commune fait grief à l'autorité intimée de n'avoir pas tenu compte du fait que l'acquéreur serait une collectivité publique (procédure d'autorisation 1460) et du contexte d'échange de terrains dans lequel s'inscrit l'opération prévue.
La parcelle no 3045 est acquise par la recourante en vue de la revendre à Roger Freymond. Il s'agit donc de l'hypothèse de la lettre b de l'art. 65 al. 1 LDFR (acquisition en vue de remploi). L'alinéa 2 de ce même article implique a contrario que la condition du prix maximum licite est maintenue dans un tel cas, même si l'acquisition est le fait d'une collectivité publique. Quant au contexte d'échange de terrains (aut. 1566a), il suffit de rappeler qu'il s'agit ici de protéger Roger Freymond, exploitant, et non la commune (dont l'acquisition correspond cette fois à la lettre a de l'art. 65 al. 1 LDFR). Les motifs de cet échange de terrain ne permettent en rien de déroger à l'exigence du prix licite à l'égard de Roger Freymond. Ces griefs sont donc mal fondés.
f) Dans son recours contre la décision du 4 novembre 1997, devenu sans objet, la commune se référait en outre à une expertise de la Commission cantonale immobilière qui aurait estimé que le prix de fr. 7.50 était correct pour la parcelle no 3045; par ailleurs, la commune relevait que des prix de vente plus élevés que le prix prévu par contrat auraient été admis récemment (not. fr. 8.-- /m2 pour un terrain à Concise en 1995). Elle n'a pas repris ces moyens dans ses recours contre les décisions du 27 février 1998, et l'expertise de la Commission cantonale immobilière n'a pas été produite par la commune à l'appui de ses recours. Il n'est donc pas possible de vérifier le bien-fondé de la méthode utilisée. Dès lors que ladite commission aurait fixé la valeur de cette parcelle "dans une fourchette de fr. 6 à fr. 7.50 par m2" (recours du 24 décembre 1997, p. 3), il est peu probable que cette estimation ait été effectuée conformément à l'art. 66 LDFR, qui vise exclusivement la détermination d'un prix maximum licite. Quoi qu'il en soit, une expertise privée dont le résultat diverge de celui de l'expert mandaté par la Commission foncière rurale ne suffit pas à remettre en cause le résultat de la seconde.
Quant au fait qu'il existe des terrains dont le prix de vente était plus élevé, il est inhérent à la méthode prescrite par l'art. 66 LDFR. Puisqu'il faut calculer une moyenne, certaines transactions de référence seront plus élevées que ladite moyenne. De plus, on ne connaît rien des qualités particulières de la parcelle citée par la commune qui peuvent avoir justifié un tel prix. Dès lors, la commune ne saurait tirer aucun argument d'une telle comparaison.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont rejetés.
II. Les décisions attaquées de la Commission foncière rurale, section I, du 27 février 1998 (aut. 1460 et 1566a) sont confirmées.
III. Un émolument de 1'500 fr. (mille cinq cent francs) est mis à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 avril 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)