CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 17 octobre 1997
sur le recours interjeté par René PERROD, représenté par l'avocat François Boudry, rue Bellefontaine 2, à Lausanne
contre
la décision de la Commission foncière rurale, section I, du 30 mai 1997, refusant l'autorisation d'acquérir la parcelle No 2889 du Registre foncier d'Ormont-Dessous.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; MM. Daniel Malherbe et André Vallon, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le recourant René Perrod, né en 1920, agriculteur à La Forclaz, a été propriétaire jusqu'en 1990 d'un domaine agricole qu'il a remis à cette époque en propriété à son fils Jean-Jacques, domicilié au Sépey. Outre des bâtiments et des forêts, ce domaine comprend environ 200'000 m2 de prés-champs et pâturages, l'exploitation étant entièrement consacrée à la culture fourragère. L'entier du domaine se trouve sur le territoire de la Commune d'Ormont-Dessous, au sud du village de La Forclaz. Les pâturages se répartissent en cinq biens-fonds, tous desservis ou proches d'un chalet, aux lieux-dits "En Jaunin", "Au Crettex", "Aux Comballes", "A la Joux du Bouillet", "En la Lécheyre".
B. Le recourant loue, depuis une trentaine d'années, un pâturage de 26'185 m2, immatriculé au Registre foncier sous No 2889, qui jouxte sa parcelle du Crettex et qui a appartenu jusqu'en avril 1997 à Peter Schmalz. Il a exploité ce pâturage avec son domaine jusqu'à la remise de celui-ci à son fils. Ce dernier a alors repris l'exploitation, mais pas le bail qui est demeuré au nom de son père, lequel a continué d'en acquitter le loyer. Lors de la vision locale du 9 octobre 1997, Jean-Pierre Roth a expliqué que ni lui ni son père n'avaient songé, lors de la remise du domaine, au problème des parties louées à des tiers.
C. Jean-Pierre Roth est propriétaire d'une grande parcelle, également en nature de pâturage, d'environ 50'000 m2, et qui jouxte le bien-fonds des Comballes appartenant à Jean-Jacques Perrod. Il y entretient un chalet d'alpage, dans lequel, durant l'été, il s'occupe du bétail appartenant à son petit-fils, Lionnel von Arx. Ce dernier exploite un petit domaine, près de Leysin, qu'il a repris précisément de Jean-Pierre Roth.
D. La parcelle 2889 a été réalisée, dans le cadre de la faillite de Peter Schmalz, par voie d'enchères publique et acquise le 15 avril 1997 par le recourant, pour le prix de 27'000 fr. Il résulte du procès-verbal des enchères que René Perrod a fait une première offre à 12'000 fr., et qu'à la suite d'une surenchère à 27'000 fr. (prix licite maximum selon l'expertise) de Jean-Pierre Roth, il a fait valoir son droit de préemption.
E. Le 21 avril 1997, le recourant a saisi la Commission foncière section I d'une requête en vue de la délivrance d'autorisation d'acquérir la parcelle 3203. Dans le cadre de cette procédure, Jean-Pierre Roth s'est opposé à la délivrance de cette autorisation, par lettre de son conseil du 28 avril 1997. Après avoir fait procéder à une expertise de l'immeuble en cause (rapport de Jean-Paul Reymond du 23 mai 1997), la commission a refusé l'autorisation, par décision du 30 mai 1997, considérant en substance que le recourant ne pouvait plus être considéré comme un exploitant à titre personnel dès lors qu'il avait remis son domaine à son fils et que la parcelle acquise était destinée à être utilisée également par ce dernier.
C'est contre cette décision, notifiée le 17 juin 1997, qu'est dirigé le présent recours, déposé par acte du 17 juillet 1997. La Commission foncière s'est déterminée en date du 30 juillet 1997, concluant au rejet du pourvoi. Jean-Pierre Roth a pris la même position (déterminations du 15 septembre 1997), le recourant déposant encore une réplique le 26 septembre 1997.
Le tribunal a procédé, le 9 octobre 1997, à une visite locale en présence de Jean-Pierre Roth et de son conseil, de Jean-Jacques Perrod et de sa mère, enfin de l'avocat du recourant.
Considérant en droit :
1. Interjeté dans le délai et la forme prévus par l'art. 13 de la loi vaudoise du 13 septembre 1993 d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LVDFR), le recours est recevable; il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. La loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR) régit l'aliénation des immeubles agricoles (art. 218 du code des obligations). Elle règle les rapports juridiques concernant les terres agricoles; elle détermine qui peut acquérir des entreprises et des immeubles agricoles et à quelles conditions; elle limite l'engagement de tels objets, ainsi que leur partage et leur morcellement. Elle touche donc la liberté de disposer, tandis que la restriction de l'affectation du sol est assurée par la loi sur l'aménagement du territoire. Les objectifs du droit foncier rural sont le maintien et la création d'exploitations productives (remaniement parcellaire, mesures remédiant au morcellement), la lutte contre la création d'unités économiques trop importantes (par l'accaparement des terres), la reprise des exploitations agricoles à des prix équitables dans le but de prévenir le surendettement, le maintien de l'exploitation agricole au sein de la famille paysanne et la protection du fermier, ainsi que le soutien à l'agriculteur capable qui exploite lui-même ses terres (voir message du Conseil fédéral à l'appui des projets de loi fédérale sur le droit foncier rural du 19 octobre 1988, FF 1988 III, p. 891 ss). La LDFR s'applique notamment aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles qui font partie d'une entreprise agricole, qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) et dont l'utilisation agricole est licite (art. 2 al. 1 LDFR). Cependant, la loi ne s'applique pas aux immeubles de peu d'étendue, qui ont moins de 10 ares pour les vignes, ou moins de 25 ares pour les autres terrains, et qui ne font pas partie d'une entreprise agricole (art. 2 al. 3 LDFR).
3. Selon l'art. 61 LDFR, celui qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit obtenir une autorisation (al. 1); l'autorisation est accordée lorsqu'il n'existe aucun motif de refus (al. 2); sont des acquisitions le transfert de la propriété, ainsi que tout autre acte juridique équivalent économiquement à un transfert de la propriété (al. 3). L'art. 63 LDFR précise que l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole est refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a), lorsque le prix convenu est surfait (let. b), lorsque l'acquéreur dispose déjà juridiquement ou économiquement de plus d'immeubles agricoles qu'il n'en faut pour offrir à une famille paysanne des moyens d'existence particulièrement bons (let. c) ou lorsque l'immeuble à acquérir est situé en dehors du rayon d'exploitation de l'entreprise de l'acquéreur, usuel dans la localité (let. d).
Suivant l'art. 9 al. 1 LDFR, l'exploitant à titre personnel est celui qui cultive lui-même les terres agricoles et dirige personnellement l'entreprise agricole. Le Tribunal fédéral a clairement défini cette notion dans sa jurisprudence en matière de droit successoral paysan; il en résulte qu'il n'y a pas d'exploitation à titre personnel du seul fait que l'intéressé veut et peut diriger personnellement l'entreprise. Il faut en plus qu'il y travaille personnellement dans une mesure importante; à cet égard, une activité de parlementaire est compatible avec celle d'exploitant à titre principal (voir ATF 107 II 30; 94 II 258). S'il n'est pas nécessaire qu'il effectue personnellement tous les travaux, l'intéressé doit néanmoins exercer notamment des tâches de direction et de collaboration non négligeables, ce qui n'est pas le cas lorsqu'il confie la conduite et la gérance du domaine à un régisseur, ou qu'il entend laisser le soin d'exploiter à l'un de ses enfants. Ainsi, même s'il possède les connaissances nécessaires en la matière, un héritier n'exploite pas personnellement si, en raison de son âge ou de maladie, il doit recourir à du personnel étranger à la famille ou donner le domaine à ferme (voir message du Conseil fédéral, op. cit., FF 1988 III, p. 923 ss; voir également Yves Donzallaz, Commentaire de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le nouveau droit foncier rural, 1993, no 140 ad art. 9, p. 62). Cette disposition se justifie avant tout par des motifs de politique structurelle; un des buts de la LDFR (voir art. 1 al. 1er lit. a LDFR) est en effet d'encourager la propriété foncière rurale, c'est-à-dire de faire en sorte que le paysan soit propriétaire du sol qu'il cultive et non simple fermier (Eduard Hofer, Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, ad art. 9, p. 201-202). Il s'agit de permettre l'exploitation du sol par des personnes directement et personnellement impliquées dans l'agriculture (Yves Donzallaz, op. cit., no 563 ad art. 63).
En outre, la notion de capacité est étroitement liée à celle d'exploitant à titre personnel; pour définir le terme de capacité, il faut s'en tenir à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 110 II 488, consid.5). La moyenne d'aptitudes professionnelles, personnelles, morales et physiques suffit; en règle générale, la capacité d'exploiter à titre personnel une entreprise agricole n'existe que si la personne en question a fréquenté une école d'agriculture; selon les normes en vigueur, il faut aussi apprécier les capacités du conjoint pour juger de la capacité de diriger l'entreprise. Cette définition est cependant trop étroite; une entreprise peut aussi être exploitée en commun, avec l'aide d'un frère ou d'une soeur, du père ou de la mère, d'un enfant (voir ATF 107 II 34, consid. 3a) ou d'une personne non apparentée; tout cela doit être apprécié sous l'angle des conditions personnelles (voir message du Conseil fédéral, op. cit., FF 1988 III, p. 924-925).
4. Au regard des principes dégagés ci-dessus, il faut admettre que le refus de la Commission foncière est fondé. René Perrod, qui est né en 1920, a remis l'exploitation de son domaine et ne peut plus être considéré comme exploitant à titre personnel, même s'il continue à seconder son fils dans l'exploitation de celui-ci. Le tribunal remarque d'ailleurs, en passant, que l'appréciation devrait être exactement la
même pour Jean-Pierre Roth, qui a à peu près le même âge et qui lui aussi a remis son domaine à un descendant, se contentant de participer à l'exploitation.
5. Le fait que la Commission foncière ait, à juste titre, refusé de considérer le recourant comme exploitant à titre personne ne signifie pas encore que le recours de René Perrod doive être rejeté. En effet, l'art. 64 al. 1 LDFR énumère une liste d'exceptions, non exhaustive, au principe de l'exploitation à titre personnel qui n'est ainsi pas absolu puisqu'il est possible, pour des motifs importants, de se faire délivrer une autorisation en l'absence d'une telle condition. L'autorité qui est saisie d'une requête d'autorisation exceptionnelle devra se conformer autant que possible au but de la loi et s'efforcer, en quelque sorte, de continuer l'oeuvre du législateur, disposant pour ce faire d'une certaine latitude de jugement. Elle fera une application du principe de proportionnalité en ce sens qu'elle statuera négativement toutes les fois que la situation des requérants est de nature à se renouveler ou que leurs intérêts ne prévalent pas manifestement sur l'intérêt public qui s'y oppose; en outre, pour que l'autorisation exceptionnelle se justifie, il suffit que l'application des prescriptions en vigueur entraîne des conséquences rigoureuses que le législateur n'a pas voulues; il s'agit donc de ne pas frapper trop lourdement des intérêts privés par rapport au but recherché par la loi (Yves Donzallaz, op. cit., no 576-577 ad art. 64). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la notion de "juste motif" est une notion juridique indéterminée qui doit être concrétisée en tenant compte des circonstances du cas d'espèce; il faut pour cela se référer aux objectifs de la politique agricole de la LDFR; entrent dans la notion de juste motif (qui doit être comprise dans un sens large) les circonstances qui ont trait à la personne du ou des acquéreurs ainsi que celles qui s'inscrivent dans le but de la loi; un juste motif au sens de l'art. 64 al. 1 LDFR ne donne cependant droit à une autorisation que si aucun motif de refus selon l'art. 63 let. b ou let. c LDFR, soit les motifs de prix surfait ou d'accaparement, n'est réalisé (ATF 122 III 287).
6. La Commission foncière n'a pas examiné la question des exceptions possibles au principe de l'exploitation à titre personnel. Or, elle aurait dû le faire en application du principe qui veut qu'en procédure administrative, même non contentieuse, l'autorité statue d'office, qu'il s'agisse de l'établissement des faits ou de l'application du droit (ATF 112 Ib 67), ce principe trouvant sans doute certaines limites dans le devoir de participation des parties (ATF 117 V 263). En l'espèce, la question des justes motifs se posait de manière évidente, compte tenu des circonstances révélées par le dossier. Si le fait est que le recourant René Perrod lui-même n'exploite plus à titre personnel, tel est en revanche bien le cas de son fils Jean-Jacques. Or, c'est celui-ci qui a repris l'exploitation de tout le domaine, y compris les terres louées, et notamment la parcelle litigieuse. Ce n'est que par une omission, probablement assez courante dans la pratique, que les baux à ferme n'ont pas été repris par lui, ce qui lui aurait permis de faire valoir personnellement un droit de préemption. Il aurait aussi pu se porter acquéreur, au bénéfice d'une aide financière de son père et obtenir l'adjudication du domaine et, sans autre difficulté, l'autorisation d'acquérir. A cela s'ajoute que, de toute manière, l'intention du recourant est de transmettre également à son fils Jean-Jacques la propriété de la parcelle 2889, comme il l'a fait pour le reste du domaine. L'acquisition par le recourant lors des enchères du mois d'avril 1997 est donc intervenue en fait pour permettre à Jean-Jacques Perrod de conserver l'intégralité de son domaine et éviter qu'il soit amputé d'une terre qu'il cultive effectivement, après son père. On est donc très exactement dans la ligne du nouveau droit foncier rural, qui veut privilégier l'acquisition de biens-fonds agricoles par celui qui entend les exploiter à titre personnel, tant dans le cadre successoral que dans l'exercice des droits d'emption ou de préemption, ou lors de la nouvelle procédure d'autorisation en cas d'acquisition hors du cadre familial (voir à cet égard les intentions du législateur vaudois, BGC septembre 1993, p. 1311). Comme on l'a vu, la parcelle litigieuse a été exploitée, depuis longtemps, par le recourant et, pratiquement, intégrée à son domaine. Cet état de fait n'a pas été modifié par la transmission du domaine à Jean-Jacques Perrod, même si formellement le recourant est resté locataire. L'ensemble de ces circonstances constitue des justes motifs justifiant l'octroi de l'autorisation au recourant, même s'il ne peut être considéré comme exploitant à titre personnel, aucun motif de refus n'existant par ailleurs (prix surfait, accaparement).
7. Le recours doit dans ces conditions être admis, la décision entreprise étant réformée dans le sens de l'octroi de l'autorisation. Faisant usage de la possibilité prévue par l'art. 64 ch. 2 LDFR, le tribunal assortira cette autorisation d'une charge imposant au recourant l'obligation de transférer la propriété de la parcelle 2889 à son fils dans un certain délai. Comme cela résulte des considérants qui précèdent, les justes motifs résident essentiellement dans le rattachement effectif de la parcelle au domaine Perrod, la volonté des intéressés étant de maintenir cette situation. Il convient donc de garantir ce résultat, qui serait compromis si le recourant conservait la parcelle 2889, ou la donnait à un autre de ses fils, voire à un tiers.
8. Vu l'issue du pourvoi, l'arrêt doit être rendu sans frais, le recourant ayant droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Le recourant René Perrod est autorisé à acquérir la parcelle No 2889 du Registre foncier de la Commune d'Ormont-Dessous, soit un pâturage de 26'185 m2 au lieu-dit "Le Crettex", à charge pour lui de transférer la propriété de cette parcelle à son fils Jean-Jacques Perrod dans un délai venant à échéance le 30 septembre 1998.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. L'Etat de Vaud, par la Commission foncière rurale, section I, versera au recourant une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 octobre 1997/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).
LDFR