CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 juin 1998
sur le recours interjeté par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce
contre
la décision de la Commission foncière, section I, du 5 février 1997, ordonnant l'inscription d'une mention de non-assujettissement de la parcelle No 149 de la Commune de Thierrens.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. D. Malherbe et Mme S. Uehlinger, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. L'ancienne parcelle No 73 de la Commune de Thierrens était propriété de Marie-José Ackermann (ci-après la requérante) : sise au lieu-dit "Le Grand Marais", elle mesurait 17'294 m2. Fin 1996, en dépit des réserves formulées par le Service des améliorations foncières, le conservateur du Registre foncier du district de Moudon a inscrit le morcellement de ce bien-fonds : il en est résulté une nouvelle parcelle No 73 de 12'794 m2 (en nature de pré-champ exclusivement) et une nouvelle parcelle No 149 de 4'500 m2 (191 m2 en nature d'habitation et dépôt, 124 m2 en nature de place-jardin et le solde en nature de pré-champ).
B. Le 30 janvier 1997, la requérante a saisi la Commission foncière rurale, section I (ci-après CF I) : elle sollicitait que soit ordonnée l'inscription au registre foncier d'une mention selon laquelle la parcelle No 149 n'est pas régie par la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (ci-après LDFR). Par décision du 5 février 1997, notifiée le 11 mars 1997, la CF I a fait droit à cette requête.
C. Le 1er avril 1997, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a recouru au Tribunal administratif : il conclut à l'annulation de la décision de la CF I. L'autorité intimée ainsi que la requérante proposent le rejet du pourvoi. Le tribunal a tenu audience le 28 octobre 1997, en présence de deux délégués de l'autorité recourante ainsi que du mandataire de la requérante; il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. Le recours a été formé dans le délai légal (voir art. 88 al. 1er LDFR). Le droit fédéral charge les cantons de désigner une autorité de surveillance, habilitée à attaquer les décisions de l'autorité compétente en première instance (voir art. 83 al. 3 et 90 lit. b LDFR) : à teneur de l'art. 8 de la loi du 13 septembre 1993 d'application de la LDFR, il s'agit dans le canton de Vaud du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce. Le recours étant ainsi recevable, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond du litige.
2. a) La LDFR régit l'aliénation des immeubles agricoles (art. 218 du code des obligations). Elle règle les rapports juridiques concernant les terres agricoles; elle détermine qui peut acquérir des entreprises et des immeubles agricoles et à quelles conditions; elle limite leur engagement, leur partage et leur morcellement. Elle restreint donc la liberté de disposer, tandis que l'affectation du sol est assurée par la législation sur l'aménagement du territoire. Les objectifs du droit foncier rural sont le maintien et la création d'exploitations productives, la lutte contre la création d'unités économiques trop importantes, la reprise des exploitations agricoles à des prix équitables dans le but de prévenir le surendettement, le maintien de l'exploitation agricole au sein de la famille paysanne et la protection du fermier, ainsi que le soutien à l'agriculteur qui exploite lui-même ses terres (voir message du Conseil fédéral à l'appui du projet de loi fédérale sur le droit foncier rural du 19 octobre 1988, FF 1988 III, p. 891 ss).
La LDFR s'applique notamment aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles qui font partie d'une entreprise agricole, qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) et dont l'utilisation agricole est licite (art. 2 al. 1 LDFR). Selon l'art. 6 al. 1 LDFR, est agricole l'immeuble approprié à un usage agricole ou horticole. Il suffit que le terrain se prête à l'exploitation; tel est le cas lorsqu'un produit peut être obtenu du sol. La caractéristique de l'aptitude à l'agriculture ou à l'horticulture est d'abord d'ordre objectif; l'on doit cependant aussi tenir compte de l'utilisation effective durant de longues années (message du Conseil fédéral précité, FF 1988 III, p. 917). Sont propres à l'usage agricole les biens-fonds tels que les prés et les terres labourables, mais également les biens-fonds supportant des bâtiments agricoles (sur tous ces points, voir TA, arrêts FO 96/0001 du 29 mai 1996 et FO 96/0020 du 11 décembre 1996).
Selon l'art. 86 al. 1 lit. b LDFR, font l'objet d'une mention au registre foncier les immeubles non agricoles situés en dehors de la zone à bâtir qui ne sont pas régis par la loi : le champ d'application de la LDFR étant fondé en principe sur le régime d'affectation du sol, une obligation générale de mentionner tous les immeubles agricoles au registre foncier a en effet été considérée comme superflue. Appelé à se déterminer sur le caractère agricole ou non d'un bien-fonds, le Tribunal administratif a déjà jugé (arrêt FO 96/0001 déjà cité) que l'on pouvait se référer à la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant la loi fédérale sur le maintien de la propriété foncière rurale du 12 juin 1951 (abrogée par l'art. 93 LDFR), s'appliquant aux biens-fonds affectés exclusivement ou principalement à l'agriculture. Ainsi, pour définir le caractère d'immeuble agricole, l'affectation des terres à l'agriculture constitue sans doute un indice, mais elle n'est pas nécessairement décisive; il faut encore que la valeur réelle et durable du sol dépende de son affectation à l'agriculture et non de la possibilité d'y bâtir.
b) Sans avoir requis d'expertise ni vu la parcelle No 149, l'autorité intimée se borne à affirmer dans sa décision "qu'il ressort des explications données que cette parcelle n'a plus aucune affectation agricole"; la requérante abonde dans ce sens, ajoutant qu'aucun exploitant n'occupe plus le bâtiment d'habitation et que, quand bien même il est occasionnellement mis en pâture, le solde du bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole rationnelle. A quoi l'autorité recourante objecte en résumé que - abstraction faite du tertre d'environ 1'000 m2 supportant la construction - la parcelle No 149 forme un tout homogène avec les terrains voisins; selon elle, ces quelque 3'500 m2 ont un caractère agricole marqué en ce sens que, topographiquement séparés des dégagements de l'habitation, ils sont naturellement associables à la culture du sol avec la parcelle voisine.
c) Visite des lieux faite, l'argumentation de l'autorité recourante emporte la conviction. Il est vrai que le bâtiment d'habitation n'est plus occupé par un exploitant; quant à la plate-forme supportant la construction, elle est effectivement impropre à l'agriculture. En revanche, malgré sa légère déclivité en direction du nord-ouest, le solde de la parcelle No 149 serait aisément cultivable; ce d'autant mieux qu'il s'inscrit sans aucun hiatus dans un important compartiment de terrain qui, en aval de la route cantonale Thierrens-Denezy, se prête manifestement bien aux travaux de la terre. Il serait donc absolument contraire aux buts de la loi (voir lit. a ci-dessus) de soustraire ces 3'500 m2 au droit foncier rural.
3. La requérante cite deux autres cas à propos desquels, en présence de décisions positives de la CF I, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce s'est abstenu de recourir. Ce faisant, elle invoque implicitement le principe de l'égalité de traitement.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement garanti par l'art. 4 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 118 Ia consid. 3a; ATF 116 Ia 83 consid. 6b; ATF 115 Ia 287 consid. 6 + réf. cit.; ATF 109 Ia 327 consid. 4 + réf. cit.). Déterminer quand les situations sont semblables ou non ne peut être tranché que dans des cas d'espèce et des différences de traitement ne peuvent se justifier que par des différences de fait pertinentes et importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et soutenable, c'est-à-dire ne pas être arbitraire (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., p. 103; P. Moor, Droit administratif, 2ème éd., p. 448 ss; ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2).
La doctrine et la jurisprudence ont toutefois régulièrement considéré que le principe de l'égalité de traitement ne donnait pas droit au même traitement illégal que celui accordé à un tiers; c'est-à-dire, en d'autres termes, qu'il n'y avait pas d'égalité dans l'illégalité (B. Knapp, op. cit., p. 104; P. Moor, op. cit., p.314; ATF 104 Ib 372; ATF 108 Ia 213; ATF 112 Ib 387 et ATF 113 Ia 456). Ce n'est qu'exceptionnellement qu'un administré peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité, soit si les circonstances de son cas sont identiques à celles des autres cas, si ces derniers ont été traités illégalement alors que son cas a été traité conformément à la loi, si l'autorité reviendra à sa pratique illégale par la suite, si aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose à l'égalité dans l'illégalité et, enfin, si aucun intérêt privé prépondérant de tiers ne s'y oppose (B. Knapp, op. cit., p. 104; P. Moor, op. cit., p.314; ATF 108 Ia 214).
b) Le premier des cas invoqués par la requérante concerne la parcelle No 102 de la Commune de Thierrens : le 8 juillet 1994, la CF I a ordonné l'inscription d'une mention au registre foncier selon laquelle ce bien-fonds n'est pas soumis à la LDFR. A l'issue de l'audience du 28 octobre 1997, le tribunal a profité de visiter la parcelle No 102, sise en face des parcelles Nos 73 et 149, de l'autre côté de la route cantonale. Or, ce bien-fonds - qui supporte un bâtiment à proximité de son angle ouest - se prête manifestement moins bien à l'agriculture que la parcelle No 149, en raison surtout d'une configuration et d'une situation nettement moins favorables. Dans de telles conditions, le non-assujettissement de la parcelle No 102 n'est en rien constitutif d'une inégalité de traitement.
L'autre espèce dont cherche à se prévaloir la requérante a trait à la parcelle No 23 de la Commune de Vulliens : c'est le 18 avril 1997 que la CF I a ordonné l'inscription d'une mention selon laquelle ce bien-fonds n'est pas régi par la LDFR. Il ressort toutefois de ce dossier que la CF I a fait siennes les déterminations de l'expert qu'elle avait mis en oeuvre : or celui-ci, après visite des lieux, avait préavisé en faveur du non-assujettissement. A priori, l'autorité intimée paraît donc avoir fait, dans ce cas également, une saine application du droit fédéral; à supposer que tel n'ait pas été le cas, on a vu (lit. a ci-dessus) que l'égalité devant la loi ne saurait fonder une égalité dans l'illégalité.
c) Le principe de l'égalité de traitement n'est donc ici d'aucun secours pour la requérante.
5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et, par voie de conséquence, à l'annulation de la décision attaquée. En application de l'art. 55 al. 1er LJPA, il se justifie de mettre un émolument de justice à la charge de la requérante, qui succombe; son montant sera fixé à 500 francs. Quand bien même l'autorité recourante obtient gain de cause, elle ne saurait prétendre à des dépens : en effet, elle n'a pas consulté un homme de loi extérieur à l'administration cantonale.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission foncière, section I, du 5 février 1997 est annulée.
III. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la requérante Marie-José Ackermann.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
pi/Lausanne, le 23 juin 1998
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)