CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 13 septembre 1996
sur le recours interjeté par Jacques-Olivier GALLANDAT, représenté par la Société rurale de protection juridique FRV, à 1000 Lausanne 6
contre
la décision rendue le 31 août 1995 par le chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (contributions en faveur de la production intégrée).
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Composition de la section : M. Jacques Giroud, président; Mme S. Uehlinger et M. S. Pichon, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Jacques-Olivier Gallandat exploite une entreprise agricole. Le 26 avril 1993, il a déposé une demande de contributions écologiques auprès du Service de l'agriculture. Le 13 juillet suivant, il a produit une formule intitulée "Production intégrée (PI) Exigences minimales à remplir sur mon exploitation". Il y indiquait sous la rubrique "fumure" que son entreprise présentait un bilan excédentaire à concurrence de 34 kilos de phosphore par hectare et de 16 unités d'azote; il répondait ainsi par la négative à la question de savoir si les exigences minimales pour la production intégrée étaient remplies.
Par décision du 22 mars 1994, le Service de l'agriculture a rejeté la demande de contributions écologiques en raison de l'excédent susmentionné.
B. Jacques-Olivier Gallandat a recouru contre cette décision auprès du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (ci-après : DAIC) par lettre du 30 mars 1994 en faisant valoir que, "d'après les kilos effectifs d'engrais semé", il ne dépassait pas les "150 unités de N", tandis qu'il avait réduit de 700 à 600 kilos par hectare la quantité d'engrais de base.
Par lettre du 3 novembre 1994, il a exposé que, si un dépassement des normes apparaissait en matière d'engrais, ce qu'il ne contestait pas, la raison en était qu'il avait fait figurer par erreur sur sa demande non pas l'engrais utilisé en 1993 mais bien celui qu'il avait acheté cette année là. Il a indiqué divers chiffres, selon lesquels la quantité d'engrais achetée en 1993 avait été supérieure à celle qui avait été épandue durant la même période. Il a également produit des factures concernant ses achats d'engrais en 1993.
Par décision du 31 août 1995, le chef du DAIC a rejeté le recours en considérant que les quantités d'engrais invoquées par le recourant étaient "invérifiables" et que celui-ci aurait dû réagir aussitôt après avoir constaté l'excédent qu'il avait fait figurer dans sa demande de contributions.
C. Jacques-Olivier Gallandat a recouru contre cette décision au Tribunal administratif par acte du 21 septembre 1995. Il fait notamment valoir qu'il a été induit en erreur par la rubrique préimprimée B2 de la formule de demande de contributions, où on lit "Achats, reprises et cessions d'engrais"; il aurait été ainsi incité à y faire figurer des quantités d'engrais achetées.
Dans ses déterminations jointes à une lettre du 30 octobre 1995, le chef du DAIC a conclu au rejet du recours. Il a relevé notamment que sa qualité de préposé à la culture des champs devait permettre au recourant de constater qu'un bilan de fumure n'avait aucun sens s'il était basé sur une quantité d'engrais achetée et non pas épandue. Il a produit un tableau faisant figurer les quantités présumées d'engrais que le recourant aurait achetées, épandues et stockées.
Considérant en droit :
1. L'art. 12 de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 26 avril 1993 instituant des contributions pour des prestations écologiques particulières dans l'agriculture (ci-après : OCEco; RS 910.132) prévoit que la Confédération octroie des contributions aux exploitants qui appliquent les règles admises d'une organisation professionnelle en matière de production intégrée. L'art. 13 de cette même ordonnance énumère les exigences à respecter pour bénéficier des contributions, notamment en matière de fertilité des sols. L'art. 14 al. 1er exige de l'exploitant qu'il tienne un cahier d'exploitation donnant en tout temps des informations notamment sur l'assolement, les apports et l'utilisation des engrais. L'art. 25 al. 1er prévoit que l'autorité compétente du canton contrôle les données fournies par les exploitants et s'assure qu'ils ont droit à des contributions. L'art. 26 al. 1er habilite cette autorité à ordonner l'analyse d'échantillons notamment de sol, en particulier lorsqu'elle suppose que les conditions et charges ne sont pas observées.
2. En l'espèce, le recourant rend vraisemblable qu'il s'est trompé en faisant figurer sur sa demande de contributions des quantités d'engrais achetées et non pas épandues. Peu importe à cet égard que cette erreur fût grossière pour un agriculteur expérimenté tel le recourant ou que celui-ci l'eût commise en raison de l'imprécision d'une formule préimprimée. Saisie d'un recours, l'autorité intimée devait établir d'office les faits et ne pouvait se borner à déduire ceux-ci de son appréciation du comportement du recourant. Constatant que les éléments avancés par celui-ci ne présentaient pas une valeur probante suffisante pour déterminer le bilan de fumure, l'autorité de recours devait procéder aux investigations nécessaires pour remplir sa tâche de contrôle conformément à l'art. 25 al. 1er OCEco. Elle pouvait à cet effet dépêcher sur place un inspecteur chargé de confronter le "cahier d'exploitation" de l'art. 14 OCEco, dit aussi "cahier des champs", du recourant et les stocks d'engrais de celui-ci; accomplie à réception de la formule de demande, une telle enquête aurait permis de clarifier la situation. L'autorité pouvait aussi, comme le prévoit l'art. 26 al. 1er OCEco, ordonner une analyse de sol, même si le résultat de celle-ci dépend de différents facteurs. En s'abstenant de toute démarche avant de statuer plusieurs mois après la requête de l'intéressé, l'autorité intimée n'a pas accompli la tâche qui lui incombait. Cela apparaît d'autant plus qu'il s'agissait de la première année où les contributions "PI" pouvaient être sollicitées et que la rédaction de la formule ad hoc était susceptible d'induire en erreur les intéressés.
La preuve des quantités d'engrais étant devenue aujourd'hui impossible, tant d'un point de vue du contrôle des stocks du recourant que d'une analyse de sol, il faut décider quelles sont les conséquences de son défaut. La règle est en principe que celui qui entendait déduire un droit de faits qui n'ont pas pu être établis supporte le défaut de preuve (Gygi, op. cit., p. 282; Moor, Droit administratif, II, p. 178; Rhinow, Öffentliches Prozessrecht, 1994, p. 144).
Mais elle ne vaut qu'en l'absence d'un régime légal particulier imposant à l'autorité administrative la recherche de faits (ATF 112 Ib 65, spéc. 67; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., 1983, p. 281 et 282). Or, on doit considérer que l'art. 25 OCEco institue un tel système spécial. Le fondement en est qu'on ne saurait imposer à un agriculteur la preuve négative qu'il n'a notamment pas épandu une quantité d'engrais excessive. L'échange d'écritures des parties à ce sujet fait d'ailleurs apparaître que la poursuite d'une telle preuve aboutit à une impasse. Il faut ainsi admettre qu'en ayant omis la recherche d'un fait qui lui incombait, à savoir la quantité d'engrais épandue par le recourant, l'autorité intimée doit se voir imputer le manque de justification des prétentions de celui-ci; n'étant pas responsable du défaut de preuve, on présumera que ses allégations, corrigées en première instance de recours, étaient exactes, de sorte que son droit aux contributions sera reconnu.
3. Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'une assurance de protection juridique, à savoir un mandataire professionnel, le recourant a droit à des dépens (ATF 117 I a 195), dont il convient de fixer le montant à 500 francs, qui lui seront versés par l'intermédiaire du DAIC.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 31 août 1995 par le chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce est réformée en ce sens que Jacques-Olivier Gallandat a droit à des contributions écologiques pour l'année 1993.
III. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour fixation du droit ou transmission à cet effet au Service de l'agriculture.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais, des dépens étant alloués à Jacques-Olivier Gallandat, par 500 (cinq cents) francs, à la charge de l'Etat de Vaud.
Lausanne, le 13 septembre 1996/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Conformément à l'art. 32 OCEco, un recours peut être interjeté contre le présent arrêt, à déposer dans un délai de trente jours à compter de sa réception auprès de la Commission de recours du Département fédéral de l'économie publique, 3202 Frauenkappelen.