CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 30 juin 1997
sur le recours interjeté par Gilbert GOLAY, représenté par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains
contre
la décision de la Commission foncière, section I, du 30 juin 1995, refusant de délivrer à Cofigo SA l'autorisation d'acquérir la parcelle no 230 de Bremblens, propriété de Gilbert Golay.
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Composition de la section : M. E. Brandt, président; M. J.-L. Colombini et M. A. Rochat, assesseurs. Greffière : Mlle F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Gilbert Golay est propriétaire de la parcelle no 230 du cadastre de la commune de Bremblens, qui compte une surface totale de 15'000 m2 en nature de vignes; il est également propriétaire des parcelles no 61, 97, 122, 126, 183, 282 et 290 du cadastre de la commune de Saint-Saphorin, d'une surface totale de 136'580 m2, dont 133'967 m2 en nature de pré-champs et 2'613 m2 en nature de bois. Il exploite par ailleurs le domaine agricole du Manoir de Valeyres-sous-Rances, propriété de Cofigo SA. Cofigo SA est en outre propriétaire de parcelles en nature de vignes pour un total de 468'803 m2, réparties sur les communes de Morges (domaine viticole de Valmont à Morges), Echichens, Chigny, Denens, Lully, Lonay, Vufflens-le-Château, Rances et Champagne.
Par contrat de bail à ferme du 25 octobre 1990, Gilbert Golay a affermé à Cofigo SA la parcelle no 230 de Bremblens, dès le 1er novembre 1990 et pour une durée de vingt ans; le fermage annuel s'élève à 8'250 francs.
B. Le 13 février 1995, Cofigo SA a sollicité auprès de la Commission foncière, section I (ci-après: la commission) l'autorisation d'acquérir la parcelle no 230 pour le prix de 350'000 francs. A l'appui de sa requête, Cofigo SA a expliqué que Gilbert Golay avait acquis la parcelle no 230 lorsqu'il habitait Saint-Saphorin-sur-Morges. Gilbert Golay avait ensuite déménagé à Valeyres-sous-Rances où il cultivait un domaine agricole; c'est alors que le bail à ferme portant sur la vigne de Bremblens avait été conclu, puisqu'il ne la cultivait plus. Gilbert Golay avait ensuite décidé de vendre sa vigne de Bremblens; seule Cofigo SA s'était portée acquéreur; elle cultivait cette parcelle depuis la conclusion du bail à ferme et elle souhaitait l'acquérir elle-même, pour un prix de 350'000 francs.
Dans sa séance du 10 mars 1995, la commission a refusé l'autorisation sollicitée. Elle a invoqué le motif de refus de l'art. 63 let.a de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991. La requérante, en tant que société anonyme, n'était pas exploitante à titre personnel au sens de l'art. 9 LDFR; selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une personne morale ne pouvait être considérée comme exploitante à titre personnel que si les membres de la coopérative ou les associés exploitaient eux-mêmes les parcelles en cause; Cofigo SA n'avait cependant pas établi que tel serait le cas. La commission a toutefois ajouté que la requérante pouvait déposer une nouvelle requête, en invoquant l'art. 64 al. 1 let.f LDFR, du moment qu'aucune demande n'aurait été faite par un exploitant à titre personnel malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait.
Gilbert Golay a fait paraître deux annonces dans le journal de Morges proposant la vente de la parcelle no 230 de Bremblens; seule Cofigo SA s'est intéressée à l'acquisition.
Le 28 juin 1995, Cofigo SA a présenté auprès de la commission foncière une nouvelle requête (conformément à l'art. 64 al. 1 let.f LDFR) d'autorisation d'acquérir la parcelle no 230 pour le prix de 350'000 francs.
C. Par décision prise en séance du 30 juin 1995, la commission a refusé de délivrer à Cofigo SA l'autorisation d'acquérir pour le prix de 350'000 francs la parcelle no 230 du cadastre de la commune de Bremblens, en invoquant l'art. 63 let.c LDFR. Cofigo SA était en effet déjà propriétaire de surfaces en nature de vignes pour un total de 468'803 m2; se référant à la jurisprudence antérieure à l'entrée en vigueur de la LDFR concernant les personnes morales, la commission a fait valoir que Cofigo SA n'avait pas amené la preuve d'une menace ou d'une entrave sérieuse à son existence si l'acquisition envisagée n'avait pas lieu.
D. Le 16 août 1995, Gilbert Golay, par l'intermédiaire de Me Yves Nicole, a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Il a expliqué qu'il avait contracté avec le Crédit suisse un prêt hypothécaire pour l'acquisition de la vigne de la parcelle no 230 de Bremblens (au prix de 33 francs le m2), dont le solde débiteur s'élevait à 355'335 francs au 31 mars 1995. Ne parvenant plus à assumer l'amortissement et les intérêts hypothécaires, Gilbert Golay avait décidé de vendre cette parcelle. Il a fait valoir que l'art. 63 let.c LDFR n'était pas applicable à une personne morale; par ailleurs, le critère tiré de la jurisprudence antérieure à l'entrée en vigueur de la LDFR devait être nuancé lorsque le vendeur n'était pas parvenu à vendre son fonds à un exploitant à titre personnel. Le refus d'autorisation aurait pour conséquence d'empêcher le propriétaire de vendre son fonds à un prix raisonnable, afin qu'il puisse éviter une vente aux enchères; une telle atteinte n'était pas compatible avec l'art. 22ter Cst, qui garantissait les droits essentiels de disposition et de jouissance de la propriété. Il a conclu à l'admission du recours et à l'octroi de l'autorisation sollicitée.
Le 29 août 1995, la commission s'est déterminée sur le recours en concluant à son rejet.
Le 12 octobre 1995, Cofigo SA a précisé que l'endettement de Gilbert Golay dû à l'achat des vignes en cause lui était devenu insupportable; il lui avait alors proposé de lui vendre cette vigne. Cofigo SA souhaitait garantir la continuité des vignes (dont elle avait fait les frais de plantation en 1990) et préserver la pérennité de son exploitation. Cofigo SA a en outre produit les bilans et comptes de pertes et profits des années 1989 à 1994; il en ressort la réalisation des bénéfices suivants:
- 1989: frs.: 562'011,88.-- - 1990: frs.: 224'221,59.-- - 1991: frs.: 36'711,15.-- - 1992: frs.: 2'507,94.-- - 1993: frs.: 321'965,99.-- - 1994: frs.: 109'602,71.--
Considérant en droit:
1. Interjeté dans le délai et la forme prévus par l'art. 13 de la loi vaudoise du 13 septembre 1993 d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LVDFR), le recours est recevable; il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. La loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR) régit l'aliénation des immeubles agricoles (art. 218 du code des obligations). Elle règle les rapports juridiques concernant les terres agricoles; elle détermine qui peut acquérir des entreprises et des immeubles agricoles et à quelles conditions; elle limite l'engagement de tels objets, ainsi que leur partage et leur morcellement. Elle touche donc la liberté de disposer, tandis que la restriction de l'affectation du sol est assurée par la loi sur l'aménagement du territoire. Les objectifs du droit foncier rural sont le maintien et la création d'exploitations productives (remaniement parcellaire, mesures remédiant au morcellement), la lutte contre la création d'unités économiques trop importantes (par l'accaparement des terres), la reprise des exploitations agricoles à des prix équitables dans le but de prévenir le surendettement, le maintien de l'exploitation agricole au sein de la famille paysanne et la protection du fermier, ainsi que le soutien à l'agriculteur capable qui exploite lui-même ses terres (voir message du Conseil fédéral à l'appui des projets de loi fédérale sur le droit foncier rural du 19 octobre 1988, FF 1988 III, p. 891 ss). La LDFR s'applique notamment aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles qui font partie d'une entreprise agricole, qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) et dont l'utilisation agricole est licite (art. 2 al. 1 LDFR). Cependant, la loi ne s'applique pas aux immeubles de peu d'étendue, qui ont moins de 10 ares pour les vignes, ou moins de 25 ares pour les autres terrains, et qui ne font pas partie d'une entreprise agricole (art. 2 al. 3 LDFR).
3. a) Selon l'art. 61 LDFR, celui qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit obtenir une autorisation (al. 1); l'autorisation est accordée lorsqu'il n'existe aucun motif de refus (al. 2); sont des acquisitions le transfert de la propriété, ainsi que tout autre acte juridique équivalent économiquement à un transfert de la propriété (al. 3). L'art. 63 let.c LDFR précise que l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole est refusée notamment lorsque l'acquéreur dispose déjà juridiquement ou économiquement de plus d'immeubles agricoles qu'il n'en faut pour offrir à une famille paysanne des moyens d'existence particulièrement bons.
b) L'art. 63 let.c LDFR vise à freiner l'accaparement des terrains agricoles. Cette disposition a pour but de maintenir des entreprises familiales comme fondement d'une population paysanne forte (art. 1 al. 1 let. a LDFR); elle s'oppose donc à la création d'entreprises agricoles de type industriel (Yves Donzallaz, Commentaire de la loi fédérale sur le nouveau droit foncier rural, no 568 ad art. 63). Du point de vue de la politique agricole, il importe de combattre l'accaparement; si l'acquéreur dispose juridiquement ou économiquement de terres agricoles en suffisance, il convient donc, pour des raisons de politique structurelle, d'empêcher des acquisitions supplémentaires. De grandes entreprises, telles qu'on les connaît dans les pays qui abondent en terres cultivables, ne sont pas souhaitables en Suisse. La taille supérieure est atteinte lorsque le revenu de l'exploitation offre à une famille paysanne des moyens d'existence particulièrement bons. Les acquisitions qui dépassent cette limite sont illicites. Cette réglementation est en principe valable pour tous les acquéreurs, y compris les personnes morales, sinon la possibilité d'éluder la loi serait par trop facile. Il s'agit en l'occurrence d'un compromis entre une limitation nécessaire de l'accaparement d'immeubles agricoles et les besoins d'une structure agricole souple et évolutive (message du Conseil fédéral, op. cit., FF 1988 III, p. 891 ss). La jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en application de la loi fédérale sur le maintien de la propriété foncière rurale du 12 juin 1951 (LPR) avait déjà jugé que le critère du revenu suffisant pour une famille paysanne s'appliquait également aux personnes morales sous peine de créer abusivement des personnes morales pour rendre la loi inefficace (ATF 100 Ib 260, consid. 3a; ATF 92 I 322). D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en application de la LPR également, il y a dessein d'accaparement lorsqu'un acheteur entend acquérir, au-delà de ses besoins, autant de biens-fonds agricoles que possible, qu'il s'agisse de domaines entiers ou de terres rattachées à un domaine; au mépris de l'objectif assigné par la loi (art. 1 LPR), l'accapareur investit tout l'argent qu'il peut en terres agricoles, dans l'idée de faire un placement sûr, voire à long terme, un placement rémunérateur (ATF 115 II 371). L'accapareur peut également avoir d'autres buts qu'un placement de capitaux, comme celui de créer de grandes exploitations agricoles ou de grands projets économiques dont la réalisation dépend de biens-fonds agricoles; l'essentiel n'est donc pas une intention ou un but déterminé de l'acquéreur, mais bien l'acquisition de terres agricoles dans une mesure qui excède les besoins établis dudit acquéreur (Yves Donzallaz, op. cit., no 570-571 ad art. 64).
c) La notion de "moyens d'existence particulièrement bons" est reprise de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole du 4 octobre 1985 (LBFA), plus particulièrement de l'art. 33 al. 1 LBFA (voir message du Conseil fédéral, op. cit., p. 940). La LPR connaissait la notion de biens-fonds agricoles assurant à une famille paysanne "une existence suffisante" (art. 19 al. 1, let.b LPR); d'un point de vue quantitatif, la LDFR a donc réhaussé de manière significative le seuil à compter duquel on peut parler d'accaparement (Beat Stalder, Die öffentlich-rechtlichen Verfügungspeschränkungen im bäuerlichen Bodenrecht, in RDS 1994, p. 93). Cette notion doit être interprétée objectivement; de bons moyens d'existence doivent permettre à une famille paysanne de vivre en dessus du minimum vital et de faire des économies, c'est à dire constituer des réserves pour les investissements nécessaires au maintien de la productivité de l'entreprise (voir Benno Studer/Eduard Hofer, Le droit du bail à ferme agricole, p. 216-221, 235). Par ailleurs, la personne physique et la personne morale doivent être considérées comme une entité et traitées comme un seul fermier au sens de l'art. 33 al. 1 LBFA; c'est le total de la surface exploitée par les deux qui doit être pris en compte pour déterminer si les immeubles exploités offrent des moyens d'existence particulièrement bons à une famille paysanne; le fait que ces immeubles soient exploités en propriété ou en fermage ne joue aucun rôle. Il faut également additionner les surfaces exploitées par des sociétés étroitement liées, à savoir des personnes morales, des établissements et des sociétés en nom collectif et en commandite qui se dominent mutuellement, telles que les sociétés-mères et filles ou les sociétés holding (Benno Studer/Eduard Hofer, op. cit., p.263). Deux méthodes permettent d'évaluer ces bons moyens d'existence. Selon la première, on se trouve en présence de bons moyens d'existence lorsque les revenus que l'on peut tirer d'une entreprise agricole permettent d'assurer un revenu équitable à une et demie à deux unités de travail. Cette méthode est dite "concrète" parce qu'elle se réfère aux données statistiques d'un certain nombre d'entreprises témoins. On peut dire d'une entreprise qu'elle offre de bons moyens d'existence si elle est exploitée conformément à l'usage local et qu'elle appartient au groupe des entreprises agricoles principales de la région ayant de bons revenus (Benno Studer/Eduard Hofer, op. cit., p. 220 à 221; Yves Donzallaz, op. cit., no 211 et 212 ad art. 16). La seconde méthode, plus théorique, est appelée méthode du salaire paritaire. Elle est exposée en détail dans le 7e rapport du Conseil fédéral sur l'agriculture in FF 1992, I, p. 297 à 299. Si l'on effectue les calculs préconisés par chacune des deux méthodes, on parvient en pratique à un résultat quasiment identique; la différence qui existe entre les deux méthodes de calcul est donc surtout théorique (Yves Donzallaz, op. cit., n. 213 ad art. 16). Par ailleurs, considérant que la réglementation actuelle est insatisfaisante, le Conseil fédéral prévoit de modifier la comparaison paritaire en vigueur actuellement et de procéder à un réexamen global et approfondi et à une nouvelle définition de la comparaison des revenus (voir 7e rapport du Conseil fédéral sur l'agriculture, op. cit., p. 506 à 507).
Le Tribunal administratif a jugé que l'accaparement n'était pas réalisé dans une affaire concernant le propriétaire d'un domaine viticole de 6,6 ha procurant un revenu annuel net de 130'000 francs; il s'est référé à la limite de 164'010 francs correspondant au revenu paritaire pour 2,75 unités de travail (arrêt TA FO 95/029 du 13 mars 1996).
d) En l'espèce, Cofigo SA est déjà propriétaire de biens-fonds agricoles pour un total de 468'803 m2, répartis sur les communes de Morges, Echichens, Chigny, Denens, Lully, Lonay, Vufflens-le-Château, Rances et Champagne; ses biens-fonds font vivre plusieurs familles paysannes du canton. Il ressort des pièces comptables de la société que celle-ci a notamment réalisé un bénéfice de 109'602,71 francs en 1994 et de 321'965,99 francs en 1993; de plus, un montant annuel de l'ordre de 1'400'000 francs était versé pour la main-d'oeuvre et les traitements en 1991. Ces éléments démontrent que Cofigo SA est en tous cas propriétaire de plus d'immeubles qu'il n'en faut pour offrir à une famille paysanne des moyens d'existence particulièrement bons; la société faisant vivre plusieurs familles paysannes, la limite fixée par la LDFR, soit les moyens d'existence particulièrement bons pour une famille paysanne, est donc en effet de toutes manières dépassée. L'octroi de l'autorisation ne se justifie donc pas; elle irait précisément à l'encontre d'un des buts de la loi qui est de lutter contre la création d'unités économiques trop importantes par l'accaparement des terres.
4. a) L'art. 19 al. 1, let.b LPR, abrogé par l'entrée en vigueur de la LDFR disposait qu'il pouvait être formé opposition contre des contrats de vente portant sur des domaines agricoles ou sur des biens-fonds agricoles si l'acheteur était déjà propriétaire de biens-fonds agricoles lui assurant, ainsi qu'à sa famille, une existence suffisante, sauf si l'achat ne devait permettre à des descendants de créer une exploitation agricole indépendante ou que d'autres justes motifs ne le commandaient. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en application de la LPR, des justes motifs justifiant une acquisition au sens de l'art. 19 al. 1, let.b in fine LPR peuvent exister soit du côté de l'acquéreur soit du côté du vendeur. Il existe un juste motif du côté de l'acquéreur si, à défaut de l'acquisition envisagée, l'entreprise est menacée dans son existence ou du moins sérieusement entravée dans son activité ou son développement normal et raisonnable. Il y a juste motif du côté du vendeur si, pour des raisons d'âge ou de santé, celui-ci n'est plus en mesure d'exploiter ses terres ni de trouver de l'aide parmi ses proches, ni d'exercer une activité lucrative et que sa situation financière est modeste au point qu'il doive réaliser tout ou partie de ses propriétés foncières pour assurer son existence, le vendeur devant toutefois chercher en premier lieu à vendre à quelqu'un d'autre qu'à une entreprise commerciale à des conditions convenables (ATF 100 Ib 268, consid. 5). Il en va cependant autrement sous l'empire de la LDFR. La jurisprudence fédérale rendue en application du nouveau droit a en effet précisé que le motif d'opposition de l'art. 63 let.c LDFR était absolu (ATF 122 III 287, consid. 3e) et qu'il ne permet ainsi pas d'exception, contrairement au motif du défaut d'exploitation personnelle au sens de l'art. 63 let.a LDFR, qui fait l'objet des exceptions prévues à l'art. 64 LDFR.
b) En l'espèce, en se référant à l'arrêt ATF 100 Ib 260, le recourant estime que dans des situations où le vendeur a vainement cherché à vendre à un particulier avant de traiter avec une société commerciale, le Tribunal fédéral aurait sans doute admis que l'acquisition puisse être effectuée. Cependant, le recourant n'a pas établi que sa situation était modeste au point qu'il devait réaliser sa parcelle en nature de vigne; même si cela avait été le cas, ce moyen ne pourrait de toutes manières pas être pris en compte, le motif d'opposition de l'art. 63 let.c LDFR concernant l'accaparement étant absolu.
5. Selon l'art. 22ter al. 2 Cst, la Confédération et les cantons peuvent, par voie législative et pour des motifs d'intérêt public, prévoir des restrictions à la propriété. Cependant, ces restrictions ne doivent pas porter atteinte à la substance de la propriété en tant qu'institution fondamentale de l'ordre juridique suisse. Le législateur cantonal doit sauvegarder les droits essentiels de disposition et de jouissance qui découlent de la propriété. En tant que protection de l'institution, la garantie de la propriété laisse au législateur un large pouvoir d'appréciation dans la délimitation de la liberté de la propriété. Il n'y a pas d'atteinte à l'institution lorsque la liberté d'acquérir la propriété privée, d'en jouir et de l'aliéner à nouveau est fondamentalement maintenue. Le mode d'utilisation de la propriété foncière peut donc être limité en vertu des art. 22ter al. 2 et 22quater Cst sans que le principe même de la propriété privée puisse être considéré comme affecté; ainsi, des restrictions tendant à maintenir pendant quelques années la destination de certaines maisons d'habitation n'ont pas pour résultat de vider la propriété privée de sa substance (ATF 113 Ia 132, consid.6); dans cette affaire, le Tribunal fédéral a considéré que même si la loi genevoise sur les démolitions, les travaux et les reconstructions apportait des restrictions importantes à la propriété privée, elle ne portait pas atteinte à l'institution même de la propriété; cette loi n'interdisait en effet pas l'aliénation et par voie de conséquence, l'acquisition de tout appartement, mais elle soumettait à autorisation l'aliénation des appartements à usage d'habitation jusqu'alors offerts en location, pour autant encore que ces appartements entraient dans une catégorie de logements où sévissait la pénurie. En l'espèce, comme on l'a vu, la LDFR règle les rapports juridiques concernant l'achat de terres agricoles en déterminant qui peut acquérir des entreprises et des immeubles agricoles et à quelles conditions; elle limite aussi l'engagement de tels objets, ainsi que leur partage et leur morcellement. La LDFR ne prohibe donc pas l'aliénation de tout bien-fonds agricole, mais elle la limite en la soumettant à autorisation. Ainsi, au regard des principes ci-dessus exposés, il est douteux que les restrictions fondées sur cette loi portent atteinte à l'institution même de la propriété; le Tribunal administratif ne peut de toute manière pas revoir la constitutionnalité d'une loi fédérale (art. 113 Cst.).
6. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Au vu des circonstances, notamment du fait que l'autorité intimée a incité le recourant à déposer une nouvelle requête (après un premier refus) en omettant toutefois de le rendre attentif au motif de refus de l'art. 63 let.c LDFR, il convient de mettre à la charge du recourant un émolument de justice réduit à 500 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission foncière, section I, du 30 juin 1995 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Gilbert Golay.
Lausanne, le 30 juin 1997/fc
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).