CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 27 mars 1995
sur le recours interjeté par Jean MARECHAL, à 1261 St-George,
contre
la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, du 18 novembre 1994 (dérogation à la limite d'âge AVS pour les paiements directs complémentaires).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de Haller, Président; M. M. Emery et M. E. Fonjallaz, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant Jean Maréchal, né en 1928, exploite à St-George un domaine agricole de 38 ha sur lequel il entretient un troupeau de 65 têtes de bétail.
B. Par publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 18 janvier 1994, le Service cantonal de l'agriculture a invité les personnes concernées à présenter une demande de dérogation à la limite d'âge AVS pour les paiements directs complémentaires dans un délai échéant le 31 mars 1994. Après l'échéance de ce délai, soit le 3 mai 1994, le recourant a rempli deux formulaires, dont l'un comportait une demande pour les paiements directs et pour les autres mesures de politique agricole (feuille complémentaire B).
C. Par décision du 2 juin 1994, le Service de l'agriculture a communiqué à l'intéressé un refus fondé sur l'art. 9 OPD, considérant notamment que les motifs invoqués par Jean Maréchal ne justifiaient pas une dérogation à la limite d'âge instituée par cette disposition.
Sur recours du 11 juin 1994, le Département AIC a confirmé ce refus par décision du 18 novembre 1994. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 28 novembre 1994.
Le département a produit son dossier et ses déterminations en date du 21 février 1995.
Les arguments présentés par les parties seront examinés ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit:
1. La loi fédérale sur l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la population paysanne (loi sur l'agriculture, ci-après : Lagr), du 3 octobre 1951, a été modifiée par une novelle du 9 octobre 1992 (ROLF 1993 II 1571) qui a introduit notamment le principe de l'octroi aux exploitants-paysans de paiements directs à titre complémentaire (art. 31 a). Conformément à l'al. 4 lit a, le Conseil fédéral est autorisé à fixer une limite d'âge pour les bénéficiaires, compétence dont il a fait usage en édictant l'art. 9 de l'ordonnance du 26 avril 1993 instituant des paiements directs complémentaires dans l'agriculture (OPD, ROLF 1993 II 1574) dont l'art. 9 est rédigé comme suit :
"Art. 9 Limite d'âge
N'ont pas droit aux paiements directs, selon la présente ordonnance, les personnes physiques qui, le 31 décembre de l'année précédente, ont atteint l'âge requis pour toucher la rente AVS. Dans les cas dûment justifiés, un délai transitoire de cinq ans au plus peut être accordé."
L'OPD a été modifiée tout récemment par une ordonnance du 15 février 1995 (entrée en vigueur le 1.1.1995) qui a introduit un 2ème alinéa à l'art. 9 afin d'éviter certains abus, et prévu d'autre part un délai péremptoire pour la présentation de demandes (ROLF 1995 I 914).
L'art. 9 OPD, en vigueur dès le 1er janvier 1994, a fait l'objet de commentaires de l'Office fédéral de l'agriculture, division paiements directs, des 27 avril 1993 et 26 janvier 1994. Ces directives limitent les possibilités de dérogation à quatre cas, lorsque la cession du domaine est impossible ou problématique soit parce que le successeur suit encore une formation agricole, soit parce qu'il est mineur, soit parce que des raisons de force majeure (incendie, maladie, décès, etc.) font obstacle, soit enfin parce que la cession n'est pas terminée en raison de problèmes liés au droit des successions.
2. La décision entreprise est fondée sur ces dispositions en relevant que le recourant, ayant atteint l'âge de l'AVS, ne remplit pas les conditions précitées.
De son côté, le recourant invoque qu'il a un petit-fils de 12 ans, qu'il a payé ses cotisations AVS et donc acquis le droit de toucher sa rente, qu'il n'a pas d'autre pension de retraite, enfin qu'il n'a jamais reçu de prêt des pouvoirs publics. Il fait enfin valoir que d'autres personnes peuvent parfaitement toucher leur rente AVS et un traitement, et cite expressément le cas du conseiller fédéral Otto Stich.
3. Conformément à l'art. 36 lit a et c LJPA, le Tribunal administratif procède au contrôle des décisions qui lui sont déférées sous l'angle de la légalité, qui comprend l'abus et l'excès du pouvoir d'appréciation, à l'exclusion de tout examen en opportunité, sauf lorsqu'une disposition spéciale le prévoit. Tel n'est pas le cas en l'espèce, le règlement vaudois d'application de l'OPD, du 17 décembre 1993 (ROLVD 1993 p. 588) ne prévoyant aucune règle particulière à cet égard. Dès lors, le dossier ne révélant aucun problème relatif à la base légale, à la compétence de l'autorité ayant statué ou à la procédure suivie, c'est sous l'angle de l'abus du pouvoir d'appréciation que les moyens du recourant seront examinés.
Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365 cons. 3b in fine; 108 Ib 205 cons. 4a).
4. En l'espèce, il est constant que le recourant a atteint l'âge de 65 ans en 1993, ce qui signifie qu'il n'a pas droit aux paiements directs conformément à l'art. 9 al. 1 OPD. Seule se pose la question de savoir s'il peut justifier d'une dérogation pour la période transitoire prévue par la deuxième phrase de cette disposition.
Compte tenu de la manière toute générale dont est rédigé ce texte, c'est en fonction du but recherché qu'il convient de définir les critères permettant de déterminer dans quel cas une exception au refus de paiements directs aux agriculteurs ayant atteint l'âge de l'AVS se justifie, conformément au principe qui veut que la loi s'interprète en premier lieu, selon son texte, son sens et son but ainsi qu'en fonction des valeurs qui sont à la base de celui-ci (ATF 120 II 247). Or, il résulte déjà du texte de l'art. 31 a Lagr que les paiements directs ont principalement pour objectif de fournir aux paysans un revenu qui ne dépende pas de la production (voir également le message du Conseil fédéral du 27 janvier 1992, FF 1992 II p. 12). Il s'agit en bref d'indemniser les prestations générales fournies par les agriculteurs et de combler le manque à gagner résultant pour eux de la nouvelle politique agricole (Communications de droit agraire 1994 p. 84). Il résulte également du message précité que la limite d'âge imposée a pour but d'empêcher que la remise d'une exploitation ne soit par trop différée (FF 1992 II p. 51)
Les commentaires de l'Office fédéral de l'agriculture sur lesquels se fonde également la décision entreprise ne font que préciser les circonstances dans lesquelles une prolongation des paiements directs pendant quelques années au-delà de l'âge de l'AVS est possible. Sans doute ne s'agit-il que de directives administratives, qui n'ont pas force de loi et qui ne lient pas les autorités chargées d'appliquer le droit. Mais, même si elles ne peuvent pas introduire des restrictions de droit matériel ni imposer des obligations allant au-delà des exigences légales, elles permettent toutefois la mise en place d'une pratique uniforme et égalitaire (sur tous ces points, voir ATF 120 II 139).
En l'espèce, il faut admettre que les situations envisagées par l'autorité fédérale correspondent aux objectifs recherchés par le législateur, le département intimé pouvant dès lors s'en inspirer pour trancher les cas qui lui sont soumis. Or, le recourant ne peut faire valoir aucun des motifs énumérés par les commentaires, ni même se prévaloir d'une situation analogue. Sans doute a-t-il fait état - mais dans son acte de recours au Tribunal administratif seulement - de l'existence d'un petit-fils. Mais rien n'indique que celui-ci soit véritablement destiné à reprendre l'exploitation du domaine, et de toute façon sa situation actuelle d'enfant en âge de scolarité exclut une telle hypothèse dans un avenir proche et compatible avec la période transitoire de cinq ans envisagée par l'art. 9 OPD.
Pour le surplus, les autres motifs invoqués par le recourant sont totalement dénués de pertinence au regard des dispositions à appliquer - notamment l'égalité de traitement revendiquée avec un magistrat de la Confédération - et c'est à juste titre que l'autorité intimée les a écartés sans autre explication. Dans ces conditions, son refus ne relève certainement pas de l'abus du pouvoir d'appréciation, et le Tribunal administratif ne peut que le confirmer.
5. Le recours doit dans ces conditions être rejeté, aux frais de son auteur débouté (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 18 novembre 1994 par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de Frs 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 27 mars 1995/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)