CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 5 mai 1995
sur le recours formé par l'Office fédéral de la justice, à Berne
contre
la décision de la Commission foncière, section II, du 20 mai 1994, autorisant Michel et Anne-Marie Wittmann à acquérir un logement de vacances à La Tour-de-Peilz.
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Composition de la section: M. J. Giroud , président; M. E. Rodieux et M. A. Rochat, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. De son vivant, Edmée Lang était propriétaire depuis le 11 avril 1980 de la parcelle no 679 du cadastre de La Tour-de-Peilz, soumise au régime de la propriété par étages. Au feuillet no 1169 correspond l'exercice d'un droit exclusif sur un studio, avec place de stationnement.
B. Décédée le 27 mai 1991, Edmée Lang avait institué héritier l'établissement "Les Berges du Léman", à Vevey; dépourvu de personnalité juridique, cet établissement est propriété de la Fédération suisse des communautés israélites (FSCI), à Zurich. Le 14 janvier 1994, la Commission foncière II (CF II) a constaté le non-assujettissement de la FSCI à la législation sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger; cette décision n'a fait l'objet d'aucun recours.
C. Une clause du testament d'Edmée Lang chargeait l'héritière instituée de délivrer le studio précité à Michel et Anne-Marie Wittmann, ressortissants français domiciliés en France, désignés comme légataires de ce bien. Le 20 mai 1994, la CF II a autorisé l'acquisition du studio par les époux Wittmann, au titre de logement de vacances.
D. Autorité habilitée à recourir, l'Office fédéral de la justice a déféré cette décision au Tribunal administratif par acte du 13 juillet 1994: il conclut principalement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de l'affaire à l'autorité intimée pour nouvelle décision, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée. La CF II propose implicitement le rejet du pourvoi. Le tribunal a statué à huis clos, sans audition des parties.
Considérant en droit:
1. En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; mais le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous l'angle de la seule légalité, soit de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité). La notion d'abus de pouvoir est synonyme de détournement de pouvoir; elle caractérise alors l'acte accompli par une autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (A. Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).
2. a) A côté de motifs généraux d'autorisation et de refus, la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE) habilite les cantons à prévoir des motifs supplémentaires d'autorisation (art. 9) et des restrictions plus sévères (art. 13). Le législateur cantonal a fait usage de cette faculté dans le cadre de la loi vaudoise du 19 novembre 1986 d'application de la LFAIE (LVAIE), dont le chapitre premier régit les motifs supplémentaires, les restrictions et les conditions d'autorisation dans le canton.
L'art. 1er LVAIE prévoit plusieurs motifs cantonaux d'autorisation, au nombre desquels l'acquisition à titre de logement de vacances pour autant qu'il s'agisse d'un lieu à vocation touristique figurant sur une liste tenue par le Conseil d'Etat (al. 3 et 4). L'art. 3 institue une procédure d'autorisation préalable pour la mise en vente d'ensembles de logements de vacances. L'art. 3a régit le cas de rigueur du constructeur d'un tel ensemble. Quant à l'art. 4, il permet au propriétaire d'un logement de vacances de requérir une autorisation de vendre (al. 1er); celle-ci lui est accordée s'il est propriétaire depuis dix ans, s'il n'utilise plus personnellement son logement et s'il a conclu, en la forme authentique, une convention avec un acquéreur remplissant les conditions d'octroi de l'autorisation d'acquérir (al. 2).
b) Le recourant reproche à l'autorité intimée d'avoir autorisé l'acquisition d'un logement de vacances en application de l'art. 4 LVAIE quand bien même La Tour-de-Peilz ne figure plus aujourd'hui au nombre des lieux à vocation touristique. A quoi la CF II objecte que tel était encore le cas en 1980, lorsque Edmée Lang a acquis le studio en cause; l'autorité intimée invoque l'art. 4 al. 2 de l'ordonnance du 1er octobre 1984 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (OAIE) aux termes duquel l'acquisition d'un logement de vacances ne peut être autorisée, même dans un cas de rigueur, que dans les lieux à vocation touristique au sens du droit en vigueur ou - souligne l'autorité intimée - du droit antérieur.
Le cas de rigueur du vendeur se caractérise par une situation de détresse survenue après coup et imprévisible, qui ne peut être écartée que par l'aliénation de l'immeuble à une personne à l'étranger; consacrée par le droit fédéral pour les personnes physiques (art. 8 al. 3 LFAIE), cette notion a été étendue on l'a vu par l'art. 3a LVAIE en faveur des constructeurs de logements de vacances en proie à des difficultés survenues postérieurement à l'ouverture du chantier. En revanche, en introduisant l'art. 4 LVAIE, le législateur cantonal avait en vue une autre situation: il s'agissait de réglementer la possibilité, pour un propriétaire individuel, d'aliéner son logement de vacances indépendamment de toute situation de détresse (v. BGC, automne 1986, p. 353). La teneur de l'art. 4 al. 5 LVAIE corrobore d'ailleurs la distinction que le législateur cantonal a clairement entendu opérer entre le cas du logement de vacances inutilisé par son propriétaire d'une part, et le cas de rigueur du vendeur tel que prévu par le droit fédéral d'autre part: en effet, l'art. 4 al. 5 LVAIE réserve expressément l'art. 8 al. 3 LFAIE. C'est donc à tort que l'autorité intimée se réfère à l'art. 4 al. 2 OAIE: cette disposition, qui certes permet de tenir compte des lieux à vocation touristique au sens du droit antérieur, est en effet propre au cas de rigueur.
c) Dès lors que le siège exhaustif de la matière se trouve à l'art. 4 LVAIE, il suffit de vérifier si les exigences posées par cette disposition sont respectées, à commencer par celles tenant à l'acquéreur. A cet égard, la loi exige uniquement - mais clairement un motif d'autorisation. Or, un appartement de vacances doit nécessairement être situé dans un lieu à vocation touristique (v. art. 9 al. 3 LFAIE et art. 1 al. 4 LVAIE): tel n'étant pas le cas du studio en cause puisque la Commune de La Tour-de-Peilz ne figure pas parmi les lieux à vocation touristique, et les acquéreurs ne faisant valoir aucun autre motif d'autorisation, l'opération en cause ne saurait être autorisée à forme de l'art. 4 LVAIE.
La décision incriminée se révèle ainsi illégale: par voie de conséquence, le recours doit être admis. Cela étant, les autres questions soulevées en procédure peuvent demeurer ouvertes.
3. Aux termes de l'art. 8 al. 2 LFAIE, l'héritier assujetti au régime de l'autorisation qui ne peut invoquer aucun motif pour obtenir celle-ci est cependant autorisé à acquérir l'immeuble, à charge pour lui de l'aliéner dans les deux ans; le légataire est ici assimilé à l'héritier assujetti (v. Mühlebach-Geissmann, Kommentar zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, 1986, note 47 ad art. 8). Or, la modification du 7 octobre 1994 de la LFAIE non encore en vigueur (FF 1994 III 1820) prévoit le non-assujettissement du légataire au régime de l'autorisation (v. art. 7 let. a nouveau); quant aux dispositions transitoires, elles prévoient la caducité de par la loi des charges découlant d'une autorisation si l'acquisition n'est plus assujettie au régime de l'autorisation en vertu du nouveau droit.
Dans ces conditions, il s'avère opportun non pas d'annuler la décision attaquée comme le demande le recourant, mais plutôt de la réformer en ce sens que les époux Wittmann sont autorisés à acquérir le studio litigieux en application de l'art. 8 al. 2 LFAIE, à charge pour eux de l'aliéner dans les deux ans à compter de la notification du présent arrêt.
4. L'autorité intimée ayant agi dans le cadre de ses attributions de droit public, il n'y a pas de raison de mettre un émolument de justice à sa charge comme le requiert le recourant. Celui-ci obtient gain de cause sans avoir consulté un homme de loi extérieur à ses services: il n'y a donc pas lieu de lui allouer des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision attaquée est réformée en ce sens que les époux Wittmann sont autorisés à acquérir le studio que leur a légué Edmée Lang, à charge pour eux de l'aliéner dans un délai de deux ans à compter de la notification du présent arrêt.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 5 mai 1995/gz
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les trente jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).