CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 16 août 1995
sur le recours exercé par l'Office fédéral de la justice, à Berne,
contre
la décision du 20 mai 1994 de la Commission foncière II, autorisant François Wahl à acquérir une villa à titre de résidence principale, sur le territoire de la Commune de Coppet.
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Composition de la section : M. J. Giroud, président; M. D. Malherbe et M. A. Rochat, assesseurs. Greffier : M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Ottavio Quadri et Jean-René Tanner (ce dernier actuellement sans domicile connu) sont propriétaires, en société simple, de la parcelle no 955 du cadastre de Coppet; sur ce bien-fonds s'implante notamment une villa de deux appartements, soumise au régime de la propriété par étages. L'un des logements est loué par les époux Wahl, tous deux ressortissants français : François Wahl est au bénéfice d'une autorisation de séjour de catégorie B, alors que Corinne Wahl est titulaire d'un permis d'établissement.
B. Le 9 mai 1994, François Wahl a requis de la Commission foncière section II (CF II), à forme de la législation sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, l'autorisation d'acquérir l'appartement susmentionné (environ 137 mètres carrés de surface habitable) à titre de résidence principale; les époux Wahl se proposaient d'acquérir en copropriété, chacun pour une demie. Le 20 mai 1994, la CF II a délivré à François Wahl l'autorisation sollicitée : obligation était faite à l'acquéreur d'affecter l'immeuble de manière durable au but pour lequel l'acquisition était autorisée et de requérir le consentement de la CF II pour toute modification de l'affectation, ainsi que d'aliéner l'immeuble dans un délai de deux ans en cas de non utilisation.
C. Autorité habilitée à recourir, l'Office fédéral de la justice (OFJ) a écrit le 25 juin 1994 au tribunal que, à son avis, l'autorisation devait être complétée "pour le moins" par une condition supplémentaire astreignant le requérant à soumettre spontanément avant l'inscription au registre foncier le contrat de vente définitif pour approbation à la CF II; l'OFJ annonçait que, à ce défaut, il déposerait un recours. Le 5 juillet 1994, la CF II a refusé de compléter sa décision dans le sens requis par l'OFJ.
L'OFJ a recouru par acte du 13 juillet 1994 : il conclut principalement à l'annulation de la décision attaquée, l'affaire étant renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision assortie de la condition énoncée plus haut; subsidiairement, il propose l'annulation pure et simple de la décision attaquée. Le recourant et l'autorité intimée ont tous deux déposé des observations complémentaires. François Wahl a été appelé à se déterminer.
Considérant en droit:
1. En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; mais le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous l'angle de la seule légalité, soit de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité). La notion d'abus de pouvoir est synonyme de détournement de pouvoir; elle caractérise alors l'acte accompli par une autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (A. Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).
2. Aux termes de l'art. 4 al. 1er lit. g de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE), on entend notamment par acquisition d'immeuble l'acquisition de droits conférant à leur titulaire une position analogue à celle du propriétaire d'un immeuble; l'art. 1er al. 2 lit. b de l'ordonnance du 1er octobre 1984 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (OAIE) précise que cette notion s'étend en particulier au financement de l'achat d'un immeuble si les accords intervenus, le montant des crédits octroyés ou la situation financière du débiteur place l'acquéreur dans un rapport de dépendance particulière à l'égard du créancier. A teneur de l'art. 5 al. 1er lit. b LFAIE, sont réputées personnes à l'étranger les personnes physiques qui ont le droit de s'établir en Suisse lorsqu'elles acquièrent un immeuble pour le compte de personnes à l'étranger.
L'art. 22 al. 1er LFAIE dispose que l'autorité de première instance et l'autorité cantonale de recours constatent d'office les faits et ne peuvent se fonder que sur des allégués qu'elles ont vérifiés et sur lesquels elles ont, le cas échéant, réuni les preuves. L'art. 18 OAIE régit l'examen et l'administration des preuves.
3. L'OFJ soutient que la CF II aurait dû obtenir des acquéreurs qu'ils produisent l'acte de vente en cause ou subordonner la validité de l'autorisation d'acquérir à l'obligation de soumettre cet acte à l'autorité avant son inscription au Registre foncier. De l'avis du recourant, l'une ou l'autre de ces exigences aurait permis de vérifier que le financement de l'opération ne révélait pas une acquisition d'autres droits que la propriété au sens de l'art. 4 al. 1er let. g LFAIE. Selon lui, l'autorité intimée aurait dû rechercher si l'une ou l'autre des hypothèses suivantes se trouvait réalisée : acquisition à titre fiduciaire par le conjoint, octroi d'un prêt et constitution d'un gage en faveur d'un bailleur de fonds suisse en vertu d'un acte comportant une clause fiduciaire ou intervention d'un bailleur de fonds assujetti au régime de l'autorisation. En pareil cas, la disposition précitée aurait trouvé application.
4. Avec la CF II, il faut admettre que la production de l'acte de vente ne permet pas de déterminer quel est le financement d'un achat immobilier. Rien n'oblige en effet l'acquéreur à indiquer dans ce document la provenance de ses fonds ou le destinataire des titres hypothécaires. A relever au surplus le fait qu'un acte de vente n'est le plus souvent pas encore établi au moment du dépôt de la requête d'autorisation. Enfin, si le Tribunal fédéral, dans un arrêt non publié du 25 mars 1983 (cité par le recourant dans sa teneur restreinte figurant dans les Directives d'interprétation genevoises concernant la LFAIE, 1990, IX 11), a préconisé la production de l'acte de vente par un acquéreur, ce n'était qu'en vue de s'assurer que celui-ci entendait bien acheter en son nom propre et non pas au nom de son père, ce que ledit acte n'aurait pas nécessairement révélé.
5. Les règles sur l'assujettissement trouvent application lorsque l'autorité est appelée à décider si une opération est soumise à la loi, par exemple en cas de vente d'actions d'une société immobilière, de bail de longue durée ou d'acquisition d'un gage immobilier (cf. Vautier, L'application de la loi sur l'acquisition d'immeubles pas des personnes à l'étranger, in RDAF 1990, p. 328 ss). En revanche, ces règles ne sont d'aucune utilité lorsque l'assujettissement s'impose de l'aveu même d'un acquéreur. Ce sont alors les dispositions sur les motifs d'autorisation et de refus qui permettront de statuer; si l'opération est autorisée, le respect de la loi est alors garanti par des conditions et des charges (art. 14 LFAIE et art. 11 OAIE), le cas échéant par des sanctions (art. 25 sq LFAIE). C'est dire qu'en l'espèce, où le recourant admet qu'il est assujetti et sollicite une autorisation, il n'y a pas à instruire au sujet de son assujettissement mais uniquement à déterminer s'il existe des motifs pour accorder ou refuser cette autorisation.
Il est vrai que le texte de l'art. 4 al. 1er let. g LFAIE n'interdit pas de se demander si, en relation avec l'acquisition d'un immeuble par le recourant, n'intervient pas l'acquisition "d'autres droits" par un tiers, à l'égard duquel le recourant serait placé dans un "rapport de dépendance particulière" (art. 1er al. 2 let. b OAIE). On ne saurait en effet exclure absolument l'existence d'un acte fiduciaire par lequel le recourant deviendrait propriétaire pour le compte d'un tiers assujetti et non titulaire d'un motif d'autorisation. Si l'autorité avait des raisons particulières de supputer une telle hypothèse, il lui incomberait certainement d'effectuer d'office à ce sujet une instruction approfondie et, le cas échéant, de faire application de l'art. 4 al. 1er let. g LFAIE à l'égard d'une opération fiduciaire. Cependant, rien ne justifie de soupçonner ici une telle fraude à la loi davantage qu'en présence de n'importe quelle autre acquisition immobilière par une personne physique, que ce soit par un étranger ou par un ressortissant suisse. Le recourant ne saurait donc tirer argument de la requête d'autorisation déposée par François Wahl pour appeler des investigations qui ne sont pas prévues par la loi. Il n'y a ainsi pas à exiger de l'autorité intimée qu'elle procède à tout coup à des vérifications concernant le financement d'une acquisition immobilière.
6. Les motifs qui précèdent conduisent au rejet du recours. Le recourant ayant agi en sa qualité d'autorité fédérale habilitée à recourir, il n'y a pas lieu de mettre à sa charge un émolument de justice.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 20 mai 1994 par la Commission foncière, Section II, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 16 août 1995/gz
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.