CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 29 mars 1995
sur le recours interjeté par HABITATIONS POUR TOUS (VAUD) SA, représentée par l'avocat Robert Piaget, rue Etraz 4, à 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 16 juillet 1993 par la Commission foncière, section II (fixation d'un émolument)
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Composition de la section: M. J. Giroud , président; M. Ph. Maillard et M. E. de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La société Habitations pour tous SA (ci-après HPT), dont le siège est à Pully, a pour but de promouvoir l'accession à la propriété immobilière privée. Dans un arrêt du 12 mai 1989, le Tribunal fédéral l'a qualifiée de société immobilière "stricto sensu", toute acquisition de ses parts étant assujettie au régime de l'autorisation institué par la loi fédérale sur l'acquisition d'immeuble par des personnes à l'étranger (LFAIE).
Le 8 septembre 1987, HPT a requis de la Commission foncière, section II, qu'elle constate qu'elle n'était pas elle-même assujettie au régime de l'autorisation pour acquérir un immeuble sis à Lausanne au prix de 2'100'000 francs. Par décision du 23 octobre 1987, cette autorité a fait droit à cette requête au motif que son auteur échappait à une influence étrangère dominante et a mis à sa charge un émolument de 2'000 francs.
Le 25 avril 1990, HPT est devenue HPT holding avec comme but notamment l'acquisition de participation à des entreprises. Selon son organisation, elle domine la société Habitations pour tous SA (Vaud), ci-après désignée HPT Vaud. Le capital-actions d'HPT holding s'élève à 22'500'000 francs tandis que celui d'HPT Vaud s'élève à 100'000 francs. HPT Vaud a pour but la promotion de l'accession à la propriété privée, limitée au canton de Vaud.
Par lettre du 18 août 1992 à la direction du cadastre, HPT holding a demandé que le conservateur du registre foncier de Lausanne soit invité à se contenter, pour enregistrer l'achat d'un garage d'une valeur de 12'000 francs, d'une attestation notariale selon laquelle l'acquéreur n'était pas dominé par des personnes à l'étranger; cette question était selon elle d'importance en prévision d'autres acquisitions.
Par lettre du 12 octobre 1992, le chef de la division registre foncier a répondu en substance qu'une déclaration notariale ne permettait d'éviter de soumettre la question de l'assujettissement à la Commission foncière II que dans les cas où tous les actionnaires ou bailleurs de fonds de la société désireuse d'acheter un immeuble étaient suisses.
Par lettre du 21 octobre 1992 au Service du cadastre, HPT holding a fait valoir que, si un notaire pouvait valablement attester que tous les actionnaires ou bailleurs de fonds étaient suisses, il devait également avoir la faculté d'attester que telle société n'était pas dominée par des personnes à l'étranger.
Par requête du 26 avril 1993 à la Commission foncière II, HPT Vaud a conclu à ce qu'elle soit libérée du régime de l'autorisation pour l'acquisition du garage susmentionné pour un prix de 12'000 francs. Elle exposait qu'elle n'était pas dominée par des personnes à l'étranger.
Par décision du 16 juillet 1993, considérant au vu des pièces produites qu'HPT holding n'était pas dominée par des personnes à l'étranger, la Commission foncière II a prononcé qu'HPT Vaud n'était pas assujettie à autorisation. L'un des considérants de la décision précisait que celle-ci valait "aussi bien pour l'acquisition de la parcelle en cause ici que pour toute autre acquisition future". Toutefois, une charge était imposée à l'intéressée, l'obligeant à requérir une nouvelle décision de constatation "avant chaque modification de la situation qui pourrait justifier l'assujettissement". Un émolument de 10'000 francs, débours en plus, était mis à la charge d'HPT Vaud, au motif qu'il s'agissait d'une décision de principe et qu'HPT Vaud devait acquérir ultérieurement d'autres immeubles plus importants.
HPT Vaud a recouru contre cette décision en date du 9 septembre 1993 en concluant à ce que l'émolument soit réduit à 100 francs. Ses moyens ainsi que les déterminations de l'autorité intimée seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. La recourante soutient tout d'abord qu'elle n'a pas à assumer le coût de l'intervention de la Commission foncière II, dès lors que le conservateur du registre foncier aurait pu et dû se contenter, pour exclure que l'acquisition soit soumise à autorisation, de la déclaration notariale produite au sujet de l'absence de domination étrangère.
En réalité, l'obligation de saisir la Commission foncière II peut être imposée par le conservateur selon son appréciation (art. 18 al. 1er LFAIE; Mühlebach/Geissmann, Kommentar zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, n. 3 ad art. 18). Celui-ci ne saurait en particulier être tenu d'admettre à tout coup le non-assujettissement en présence d'une déclaration notariale, même s'il peut arriver qu'un tel document présente une force probante suffisante (Perrig, L'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes à l'étranger, thèse, 1990, p. 89). De toute manière, plutôt que de saisir la Commission foncière II, la recourante aurait pu laisser le conservateur rendre une décision écartant sa réquisition et interjeter un recours (art. 18 al. 3 LFAIE); en s'en abstenant, elle a admis que la Commission foncière II était habilitée à statuer.
2. La recourante fait encore valoir qu'une décision de non-assujettissement ayant déjà été rendue en sa faveur en 1987 pour un émolument de 2'000 francs, son renouvellement ne justifiait qu'un émolument minimum.
Une décision antérieure à celle qui est attaquée se serait imposée à l'autorité intimée si elle ne datait pas de plus d'une année et si, dans l'intervalle, la structure financière de la recourante ne s'était pas modifiée (RNRS 1985, p. 188, cité in Mühlebach/Geissmann, op. cit., p. 294). Or, outre l'écoulement du temps, l'autorité intimée a exposé de façon convaincante que la création d'HPT holding et la modification de son capital social avaient impliqué de réexaminer la situation de la recourante, au vu de nouvelles pièces, ce qui ne permettait pas de s'en tenir à un émolument minimum.
3. La recourante invoque en outre le fait que l'achat en cause ne porte que sur un garage d'un prix de 12'000 francs, la valeur d'acquisitions futures, rendues improbables par la conjoncture économique, n'ayant pas à être prise en considération pour fixer l'émolument.
Il est vrai que la requête de non-assujettissement présentée par HPT Vaud à la Commission foncière II ne visait que l'achat dudit garage, alors que par la décision attaquée une libération générale a été octroyée, sous réserve d'une modification de la situation de la recourante. Celle-ci ne saurait toutefois prétendre qu'elle n'a aucun intérêt à voir ainsi étendue la portée du non-assujettissement, même si elle n'a effectué depuis lors aucune acquisition immobilière; elle pourra en effet en profiter aussi longtemps que sa situation ne sera pas modifiée au point de justifier l'assujettissement. Il faut donc admettre que l'autorité intimée pouvait tenir compte en l'espèce également de l'intérêt futur de la recourante à l'utilisation de la décision attaquée (ATF 120 Ia 171; Moor, Droit administratif, vol. III, p. 370).
4. La recourante expose enfin que, institué par une modification de l'art. 22 LVAIE datant de 1991, le maximum de l'émolument fixé à 10'000 francs devrait être réservé à des affaires importantes en raison de leur complexité et des valeurs en jeu.
A cela, l'autorité intimée rétorque que la requête présentée par HPT Vaud fait partie de celles qui sont pour elle le plus difficile à traiter, que le capital-actions de HPT holding est élevé, que les comptes de la Commission foncière II pour l'année 1992 ont fait apparaître un déficit de plus de 24'000 francs, enfin qu'en 1993, celle-ci a fixé des émoluments au maximum de 10'000 francs dans cinq autres affaires d'importance semblable.
L'émolument en cause doit respecter les principes de la couverture des frais et de l'équivalence (ATF 120 Ia 171 et les renvois). On peut se demander en l'espèce si, tenant compte d'un déficit de l'ordre de 24'000 francs subi en 1992, l'autorité intimée est parvenue à équilibrer ses comptes en 1993. Cette question peut de toute manière demeurer indécise, le principe de l'équivalence n'ayant pas été respecté, alors qu'il doit l'être pour lui-même (Auer, Sonderabgaben, 1980, p. 40; Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse, 1989, p. 82, note 3). En effet, une disproportion manifeste apparaît entre le montant de l'émolument litigieux et la valeur objective de la prestation de l'administration.
Ainsi, si la décision à rendre impliquait un examen soigneux des pièces relatives à la composition du capital social de la recourante, cela n'entraînait certainement pas le déploiement d'une activité qui aurait justifié, pour un mandataire privé, une rémunération s'élevant à 10'000 francs. Quant à l'intérêt de la recourante à la prestation en cause, s'il dépasse certes le cadre de la transaction envisagée, il ne saurait fonder à lui seul un choix du maximum de l'émolument. Enfin, si le capital-social de HPT holding est élevé, on ne saurait en tirer une conséquence directe sur la situation financière de la recourante, dont le capital-social correspond au minimum légal et dont l'activité est limitée au canton de Vaud. Il s'avère ainsi que l'autorité intimée a excédé la marge d'appréciation dont elle disposait selon l'art. 22 LVAIE. Pour tenir compte de la complexité des faits à examiner ainsi que de la portée de la décision attaquée, il se justifie de réduire à 3'000 francs le montant de l'émolument en cause. La décision attaquée sera réformée en ce sens.
Obtenant gain de cause sur le principe de ses conclusions, la recourante a droit à des dépens, dont il convient de fixer le montant à 1'500 francs, qui lui seront versés par l'intermédiaire de la Commission foncière II.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 16 juillet 1993 par la Commission foncière II est réformée en ce sens que l'émolument mis à la charge de la société Habitations pour tous (Vaud) SA est réduit à 3'000 francs (trois mille francs).
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, des dépens, par 1'500 francs (mille cinq cents francs), étant alloués à Habitations pour tous (Vaud) SA à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 29 mars 1995
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent arrêt est notifié à :
- la Commission Foncière, section II
- Me Robert Piaget, avocat, pour HPT (Vaud) SA
- Département fédéral de justice et police, Office fédéral de la justice, 3003 Berne
- Département AIC
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)