CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 31 mars 1995
sur le recours interjeté par la SI Bellevue Leysin SA, dont le conseil est l'avocat Laurent Trivelli, Case postale 2700, à 1002 Lausanne,
contre
la décision de la Commission foncière II, du 27 septembre 1991 révoquant l'autorisation préalable de vendre à des personnes à l'étranger des logements de vacances dans l'ancien hôtel Bellevue à Leysin, délivrée le 8 octobre 1987 à SI Bellevue Leysin SA ainsi qu'à Albert Chamorel.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dominique Thalmann et M. Vincent Pelet, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 27 septembre 1991, la Commission foncière II a délivré à la recourante SI Bellevue Leysin SA ainsi qu'à Albert Chamorel l'autorisation préalable de vendre à des personnes à l'étranger des logements de vacances dans l'ancien hôtel Bellevue à Leysin. Quinze unités ont été attribuées aux requérants sur le contingent annuel cantonal de 1986.
La Commission foncière a notamment retenu en fait que l'opération envisagée, qui consistait à transformer un ancien hôtel en appartements, aurait un coût total de 5'519'090 francs. Cette somme devait être couverte par un crédit de construction de 4'240'000 francs accordé par le Crédit suisse à Morges et par des prêts de ressortissants suisses à concurrence de 169'090 francs. Les fonds propres retenus par la décision étaient constitués du capital-actions de SI Bellevue SA (50'000 francs), par des apports en espèces de deux administrateurs de la société (André Collet, par 60'000 francs, et Laurent Dubuis, par 500'000 francs), ainsi que d'un apport d'Albert Chamorel à concurrence de 500'000 francs. Tous ces apports résultaient d'une convention de société simple du 14 janvier 1987 définissant les apports respectifs de la société (qui était censée "apporter" son capital-actions) et des trois personnes physiques associées.
La décision retenait qu'ainsi, les fonds propres totaux s'élevaient à 20,11% du coût total de l'opération.
Par requête du 24 avril 1991 adressée à la Commission foncière, le Secrétariat général du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a demandé la révocation de l'autorisation préalable décrite ci-dessus. Selon le requérant, le coût total de l'opération s'est élevé en réalité à 7'800'000 francs, si bien que les fonds propres auraient dû, pour atteindre 20%, s'élever à 1'560'000 francs. En outre, les promoteurs n'auraient jamais eu l'intention d'investir personnellement 1'110'000 francs : la convention de société simple du 14 janvier 1987 définissant leurs apports respectifs n'aurait eu pour but que de faire croire au versement des fonds propres; Dubuis et Chamorel l'auraient admis dans le cadre d'une enquête pénale où d'éventuelles infractions à la loi Friedrich ne jouent qu'un rôle secondaire. Toujours selon le requérant, l'opération aurait été du type même que la loi vaudoise veut empêcher puisque les fonds propres investis ne représentent en réalité qu'environ 2% du coût de l'opération et que les maîtres d'état ont dû consentir des rabais relativement substantiels et acheter des appartements.
B. Par décision du 27 septembre 1991, notifiée par avis recommandé du 11 février 1992, la Commission foncière a révoqué l'autorisation préalable de vendre à des personnes à l'étranger des logements de vacances dans l'ancien hôtel Bellevue à Leysin délivrée à SI Bellevue Leysin SA et à Albert Chamorel.
La Commission foncière a mis en doute le point de vue du requérant selon lequel les fonds propres auraient dû être augmentés au cours de l'opération pour tenir compte de l'augmentation du coût de l'opération durant le cours de sa réalisation. Elle a toutefois laissé la question ouverte. Elle a également laissé indécis le point de fait de savoir si les promoteurs (Collet et Dubuis), qui paraissaient avoir disposé des fonds propres annoncés, avaient réellement eu l'intention de les investir. En revanche, la Commission foncière a tenu pour clairement établi le fait que la convention de société simple du 14 janvier 1987 faisant état d'un investissement de 500'000 francs de la part d'Albert Chamorel était fictive et n'avait visé qu'à permettre la délivrance de l'autorisation de vente.
C. Par acte du 11 mars 1992, SI Bellevue Leysin SA s'est pourvue contre cette décision en concluant à son annulation.
La recourante a demandé l'effet suspensif mais aucune décision n'a été prise. Elle a demandé la tenue d'une audience et requis la récusation du juge instructeur en raison des fonctions qu'il avait exercées antérieurement au sein du Département de la justice, de la police et des affaires militaires. L'instruction a été reprise par le juge qui préside la présente section, qui a rejeté la requête tendant à la tenue d'une audience mais autorisé la recourante à déposer un mémoire complémentaire, ce qu'elle a fait le 14 août 1992.
La Commission foncière, qui avait conclu le 24 mars 1992 au rejet du recours sans se déterminer sur les moyens de la recourante, a renoncé à se déterminer sur le mémoire complémentaire de la recourante du 14 août 1992. Quant au Département AIC, il s'est référé à une décision de l'ancienne commission cantonale de recours en matière foncière et s'en est remis à justice.
Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. L'autorisation préalable du 8 octobre 1987 dont la révocation est litigieuse a été accordée en application de l'art. 3 de la loi vaudoise du 19 novembre 1986 (LVAIE) d'application de la loi fédérale du 16 décembre 1983 (LFAIE) sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger. L'art. 1 al. 3 LVAIE fait usage de la possibilité que l'art. 9 al. 2 LFAIE ouvre aux cantons de disposer par la voie législative qu'une autorisation peut être accordée dans les limites du contingent à une personne physique qui acquiert un immeuble en tant que logement de vacances. Quant à l'art. 3 lit. b LVAIE, qui exige la mise en oeuvre de 20 % de fonds propres, il utilise la possibilité que l'art. 13 LFAIE réserve aux cantons d'introduire des restrictions plus sévères en matière d'acquisition de logements de vacances.
A l'appui de sa demande de révocation, le département requérant invoquait l'art. 25 al. 1 LFAIE selon lequel l'autorisation est révoquée d'office lorsque l'acquéreur l'a obtenue frauduleusement en fournissant des indications inexactes. Il n'est pas contesté par la recourante qu'en vertu de cette disposition du droit fédéral, la révocation d'une autorisation - même s'il s'agit d'une autorisation préalable exigée non par le droit fédéral mais seulement par le droit cantonal - peut intervenir également lorsque les indications inexactes portent sur des faits dont l'établissement permet de réaliser des conditions exigées par le seul droit cantonal.
2. La recourante soutient principalement que l'exigence de 20% de fonds propres résultant de l'art. 3 lit. b LVAIE est inconstitutionnelle. Elle fait également valoir que le coût des travaux a augmenté par rapport aux prévisions en raison de l'incompétence du bureau d'architecte et de l'entreprise générale mandatés à l'origine. Quant aux fonds propres des promoteurs, ils étaient bel et bien disponibles, selon la recourante, sans quoi la banque n'aurait pas accepté d'augmenter ses prêts non couverts par des cédules hypothécaires si elle n'avait pas eu la certitude que ses débiteurs étaient parfaitement solvables.
a) S'agissant de la définition qu'il faut donner aux fonds propres exigés par l'art. 3 b LVAIE, la recourante soutient que les fonds propres peuvent être des montants prêtés par des tiers ou prêtés par des banques sans garantie hypothécaire. Quant au département AIC, il s'en est remis à justice sur l'ensemble de la cause tout en citant, dans les déterminations de son secrétariat général du 22 mai 1992, une décision de la Commission cantonale de recours en matière foncière du 15 mai 1990 (CCRF 1339/II) selon les considérants de laquelle un apport de fonds propres ne peut pas faire l'objet d'une dette du constructeur vis-à-vis d'un tiers.
Quelque paradoxale que puisse paraître l'affirmation selon laquelle des fonds propres peuvent être prêtés par un tiers, force est de constater que la Commission foncière elle-même admet dans la décision attaquée que les fonds propres ne doivent pas être nécessairement versés, mais qu'ils doivent être à la disposition des promoteurs, soit mobilisables. On constate d'ailleurs en l'espèce que l'autorisation originelle du 8 octobre 1987 avait été délivrée sur la base de déclarations des diverses personnes physiques associées faisant état de propriétés immobilières leur appartenant: celles-ci ont été comptées comme fonds propres à concurrence du montant de l'hypothèque possible, déduction faite de l'hypothèque déjà constituée. Il ne s'agit donc pas de savoir si un apport de fonds propres ne peut pas faire l'objet d'une dette du constructeur vis-à-vis d'un tiers ou si contraire, la réalité économique impose de ne pas contraindre le promoteur à vendre les actifs difficilement mobilisables s'il peut obtenir par un emprunt la disposition des sommes nécessaires en constituant des garanties sur ses actifs. C'est d'ailleurs bien ce qui résulte de la décision attaquée, selon laquelle il suffit que les fonds propres soient mobilisables. Il faut en effet s'en remettre à la définition comptable des fonds propres, qui ne se matérialisent pas en un actif déterminé mais constituent seulement la différence entre les actifs et les engagements de l'entité économique considérée (v. par exemple l'art. 4 al. 1 lit. a de la loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne).
b) C'est pour ce motif qu'il importe peu de savoir si, comme le soutient la recourante, on se trouve en présence de fonds propres au sens de l'art. 3 lit. b LVAIE lorsqu'un crédit est accordé un tiers ou par une banque sans garantie hypothécaire sur le vu de la seule situation de l'emprunteur (la recourante expose à ce sujet que Collet et Dubuis avaient la confiance du Crédit Suisse) auprès de la banque. Au demeurant, la recourante, qui est une société anonyme, paraît perdre de vue le fait que le principal crédit bancaire ressortant du dossier est inscrit au passif de son propre bilan et elle ne démontre pas comment la situation personnelle de ses actionnaires aurait pu déterminer l'octroi de ce crédit à la société sans que les actionnaires eux-mêmes ne s'engagent par le moyen d'un nantissement ou d'un cautionnement.
c) Quoi qu'il en soit, la recourante ne conteste pas formellement le fait que l'indication selon laquelle Albert Chamorel investirait 500'000 francs de fonds propres dans l'opération n'était pas conforme à la réalité. Aucune des parties ne soutient d'ailleurs qu'Albert Chamorel aurait réellement investi depuis lors une somme quelconque dans l'opération envisagée. C'est donc à juste titre que la Commission foncière a considéré que l'autorisation avait été obtenue à l'aide d'indications inexactes, ce qui doit entraîner sa révocation conformément à l'art. 25 al. 1 LFAIE.
3. La recourante invoque toutefois une violation de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst.
a) La Commission foncière a considéré dans la décision attaquée qu'elle ne pouvait pas se prononcer sur la conformité avec la loi fédérale de la loi cantonale qui l'a désignée comme autorité de première instance. Il n'y a pas lieu d'examiner le bien-fondé de ce point de vue car de toute manière, le Tribunal administratif, en tant qu'autorité de recours cantonale, a l'obligation de procéder à ce contrôle ainsi qu'à celui de la constitutionnalité de la disposition cantonale critiquée (ATF 108 Ib 41, spéc. p. 46; v. ég. par exemple CCRI, arrêt J.-P. Mi. du 13 mars 1991, Revue fiscale 1994 p. 332, et les références citées).
b) En sa qualité de personne morale de droit privé, la recourante peut invoquer la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst (Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 31, note 98).
c) La liberté du commerce et de l'industrie garantit le choix et l'exercice libres d'une activité lucrative privée; elle protège en principe toute opération qui a un rapport avec l'exercice d'une profession ou d'une industrie, y compris la liberté d'organiser l'exploitation en en choisissant le moment, le lieu ou les moyens (Rhinow, op. cit., notes 27 et 84). Selon l'art. 31 al. 2 Cst, les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie ainsi que sur leur imposition sont réservées; toutefois, elle ne peuvent déroger au principe de la liberté du commerce et de l'industrie à moins que la Constitution fédérale n'en dispose autrement.
A l'instar de toutes les libertés fondamentales, la liberté du commerce et de l'industrie n'est pas absolue et, en vertu de l'art. 31 al. 2 Cst, les cantons peuvent y apporter des restrictions justifiées par des motifs de police (ATF 111 Ia 186; 110 Ia 102) ou par des mesures de politique sociale (ATF 111 Ia 29 et les références citées). Pour être conformes à la constitution, ces différentes restrictions doivent bénéficier d'une base légale, être motivées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 111 Ia 29; 110 Ia 102 et les références citées). En revanche, sous réserve d'une habilitation constitutionnelle particulière, les cantons ne sont pas autorisés à édicter des mesures de politique économique, soit celles qui interviennent dans le jeu de la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l'activité lucrative ou certaines formes d'exploitation et qui tendent à diriger l'activité économique selon un certain plan (voir, outre les références déjà citées RDAF 1986 page 163; ATF 113 Ia 40 considérant 4 a; v. ég. Tribunal administratif, arrêts GE 92/015 du 11 septembre 1992; GE 93/062 du 23 juin 1993; AC 00/1131 du 30 janvier 1992).
d) Il n'est pas nécessaire de démontrer que le droit cantonal porterait une atteinte inadmissible à la liberté du commerce et de l'industrie s'il subordonnait la licéité de toute opération immobilière à la condition que les promoteurs mettent en oeuvre une proportion minimale de fonds propres dans le financement de l'opération. En effet, une telle exigence porterait atteinte à la liberté de choisir les moyens, notamment le financement, servant à une activité économique. La seule question qui se pose est de savoir si une telle restriction est susceptible d'être introduite par le législateur cantonal dans le cadre des compétences que ce dernier tire des dispositions fédérales en matière d'acquisition d'immeubles par des étrangers.
e) De manière générale, l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger est subordonnée à une autorisation (art. 2 LFAIE). Les motifs d'octroi d'une autorisation sont énumérés dans la loi (art. 3 al. 1 LFAIE), mais dans la mesure où la loi les y habilite, les cantons peuvent, pour sauvegarder les intérêts qui leur sont propres, prévoir des motifs supplémentaires d'octroi de l'autorisation et des restrictions plus sévères (art. 3 al. 2 LFAIE).
L'art. 8 LFAIE définit les motifs généraux d'octroi de l'autorisation d'acquérir un immeuble. L'art. 9 LFAIE permet en outre aux cantons de prévoir des motifs supplémentaires d'autorisation; l'art. 9 al. 2 prévoit en particulier que les cantons peuvent disposer, par la voie législative, que l'autorisation peut être accordée, dans les limites de leur contingent, à une personne physique qui acquiert un immeuble en tant que logement de vacances ou appartement dans un apparthôtel.
Quant à l'art. 13 LFAIE déjà évoqué plus haut, il a la teneur suivante :
"Art. 13 Restrictions plus sévères dans les cantons
1 Les cantons peuvent soumettre, par la voie législative, l'acquisition de logements de vacances et d'appartements dans des apparthôtels à des restrictions plus sévères, notamment : a. Introduire un blocage des autorisations; b. N'autoriser l'acquisition de logements de vacances que sous forme de la propriété par étages ou dans le cadre d'un autre ensemble de logements de vacances; c. N'autoriser, pour un ensemble de logements de vacances et d'appartements dans un apparthôtel, l'acquisition qu'à concurrence d'une quote-part déterminée des locaux d'habitation; d. Prévoir un droit de préemption, à la valeur vénale, en faveur de personnes non assujetties au régime de l'autorisation; e. Limiter l'acquisition à un droit de superficie, d'habitation ou d'usufruit.
2 Les communes peuvent introduire ces restrictions. Les cantons règlent la procédure."
Dans le message présenté à l'appui du projet de loi qui a conduit à l'adoption de la LFAIE du 16 décembre 1983, le Conseil fédéral expliquait que la loi proposée trouvait sa base constitutionnelle à l'art. 64 Cst consacrant la compétence législative de la Confédération en matière civile. S'agissant en particulier de l'art. 13 LFAIE reproduit ci-dessus (art. 10 du projet) et de sa conformité avec les différentes libertés constitutionnelles, le Conseil fédéral exposait ce qui suit (FF 1981 III p. 612) :
"De même, les mesures plus restrictives introduites à l'article 10 du projet que peuvent prendre les cantons et, le cas échéant, les communes, n'y dérogent pas. La réduction de la part considérable de propriétés en mains étrangères et le contingentement prévus à l'article 10, 1er alinéa, lettres a et b, ne font que réaliser de manière plus différenciée et plus conséquente le but de la loi qui est de prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse. Dès lors qu'elle sert elle aussi à la lutte contre l'emprise étrangère, la réduction des proportions au niveau local de propriétés en mains étrangères, est conforme à la constitution. Le système du contingentement est couvert par l'article 4 Cst. Il ne s'agit pas d'inégalités de traitement qui auraient été prévues sans motifs valables. Le fait d'aboutir, à la rigueur, à une interdiction d'acquérir, est la conséquence logique du but de la loi. La garantie de la propriété n'est pas davantage lésée de manière illicite, ni individuellement ni en tant qu'institution. De même, le système du contingentement respecte la liberté du commerce et de l'industrie, dès lors qu'il n'a pas été institué dans un but de politique économique mais par souci de défense contre l'emprise étrangère. Les restrictions éventuelles à la liberté du commerce et de l'industrie ne sont donc pas intolérables. Enfin, il est évident que le principe de la proportionnalité est respecté."
f) L'art. 3 LVAIE a la teneur suivante :
"Pour les immeubles neufs ou rénovés, l'autorisation d'acquérir des logements de vacances ou des appartements dans un apparthôtel ne peut être délivrée que si le constructeur, avant l'ouverture du chantier, a demandé une autorisation préalable et que le projet réponde aux conditions suivantes :
a) la construction, au bénéfice d'un permis de construire définitif et exécutoire, influencera favorablement le marché du travail de la région;
b) le financement de l'opération est assuré par des fonds propres à concurrence de 20% du coût total et sans qu'il soit fait appel à la participation financière d'une personne à l'étranger;
c) les logements sont soumis à un régime de copropriété".
D'après l'exposé des motifs du Conseil d'Etat présenté à l'appui du projet de LVAIE, l'exigence de l'autorisation préalable devait permettre à l'autorité compétente de s'assurer que le projet corresponde au programme de développement et réponde aux besoins d'une saine économie : en effet, le fait qu'un grand nombre de logements de vacances à vendre à des étrangers ne trouve pas preneur ne suffit pas toujours à dissuader les promoteurs de continuer à construire, ce qui pourrait mettre en danger tout un secteur économique (BGC automne 1986 p. 352). En particulier, l'exigence d'une proportion minimale de fonds propres était destinée à "responsabiliser" les promoteurs par l'engagement de leur fortune personnelle dans le but d'éviter qu'ils ne mettent en péril l'industrie régionale de la construction par des opérations financées principalement par un crédit de construction, par la vente d'appartements aux entreprises adjudicataires et par des acomptes sur les promesses de vente non encore définitives. Il s'agissait d'éviter que la déconfiture d'une telle opération n'entraîne des réactions en chaîne, notamment chez les maîtres d'état pour lesquels l'achat d'un appartement était une condition de l'adjudication (BGC automne 1986, p. 352 in fine).
De manière générale, la question de la constitutionnalité des dispositions de la LVAIE n'a pas échappé au législateur (voir notamment BGC précité p. 370, où était envisagée l'éventualité d'une décision négative du Tribunal fédéral sur la question controversée de savoir si le droit cantonal pouvait subordonner l'acquisition d'une résidence principale à la condition que l'acquéreur soit domicilié en Suisse depuis une année au moins). Ce n'est toutefois qu'au cours du second débat qu'a été expressément évoquée la question de la constitutionnalité de l'art. 3 LVAIE (BGC automne 1986 p. 518 et 519, intervention de la députée Suzette Sandoz pour qui la restriction touchant à la liberté des promoteurs n'avait rien à voir avec la loi fédérale puisqu'elle était introduite pour des motifs de politique économique précisément prohibés par la liberté du commerce et de l'industrie). Le représentant du Conseil d'Etat s'est référé au message du Conseil fédéral pour conclure que si les cantons avaient la liberté d'autoriser ou non l'acquisition de logements de vacances, ils devaient avoir celle de soumettre cette acquisition à des restrictions (BGC, op. cit.).
g) La jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière foncière a interprété sévèrement les restrictions résultant de l'art. 3 LVAIE. Cela résulte des exemples suivants:
- la commission de recours admettait que la condition de l'influence favorable sur le marché du travail (art. 3 lit. a LVAIE) n'était pas réalisée lorsque l'essentiel des travaux n'était pas attribué à des artisans de la région, mais au contraire à des entreprises d'un autre canton (CCRF, décision 1244 - du 26 janvier 1989, séance du 26 juillet 1988 -, p. 4 et 5, citée par Clémy Vautier, L'application de la loi sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, RDAF 1990, p. 351);
- de même, les fonds apportés par l'administrateur actionnaire de la société n'étaient pas considérés comme des fonds propres (CCRF, décision 1244 déjà citée, p. 6 et 7; on observe que cette jurisprudence aurait apparemment dû conduire au rejet de l'autorisation initiale en l'espèce dès lors qu'elle n'a été délivrée qu'à la société recourante et à Albert Chamorel sans que les administrateurs Dubuis et Collet soient considérés comme titulaires de l'autorisation).
h) Saisi d'un recours concernant l'application d'une disposition valaisanne également fondée sur l'art. 13 LFAIE, le Tribunal fédéral a jugé qu'en raison de l'art. 113 al. 3 de la Constitution fédérale, qui lui interdit de remettre en cause la constitutionnalité d'une loi fédérale, les griefs tirés de la liberté du commerce et de l'industrie n'étaient pas recevables dans le cadre d'un recours de droit administratif où son pouvoir d'examen, s'agissant des recours formés pour violation d'une disposition du droit cantonal autonome, est au surplus limité à l'arbitraire par l'art. 21 al. 3 LFAIE. Le Tribunal fédéral n'est donc entré en matière que sur la question de savoir si le législateur cantonal avait respecté la compétence législative que lui attribue la LFAIE (ATF 112 Ib 241, spéc. p. 244).
Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a jugé que la disposition valaisanne qui excluait l'attribution de contingents aux immeubles situés en-dehors de la zone à bâtir, sauf cas de rigueur, revenait à introduire un blocage des autorisations sur une partie du territoire communal. Le Tribunal fédéral a jugé que ce blocage partiel s'inscrivait parfaitement dans le cadre de l'art. 13 al. 1 lit. a LFAIE et qu'ainsi, le législateur valaisan n'avait pas outrepassé la compétence attribuée par la loi fédérale (ATF 112 Ib précité, p. 246).
i) L'art. 113 al. 3 Cst s'imposant également au Tribunal administratif, la seule question qui se pose en l'espèce est de déterminer si l'art. 3 lit. b LVAIE peut se fonder valablement sur la compétence que le législateur cantonal tire de l'art. 13 LFAIE. On notera à cet égard que le projet du Conseil fédéral a été modifié par les chambres qui ont ajouté à la phrase introductive de l'art. 13 al. 1 LFAIE l'adverbe "notamment", ce qui a pour conséquence que cette disposition donne aux cantons un large pouvoir d'appréciation pour restreindre, selon leurs besoins, l'acquisition de logements de vacances (ATF 112 Ib précité, p. 245 et 246).
Les restrictions cantonales autorisées par l'art. 13 al. 1 LFAIE en matière sont diverses: ainsi, il est possible d'interdire l'acquisition par un blocage (lit. a), d'y faire échec par un droit de préemption (lit. d) ou de limiter son objet à un droit réel restreint à l'exclusion de la pleine propriété (lit. e); l'acquisition peut aussi être réservée aux logement faisant partie d'un ensemble (lit. b) et même à une part proportionnellement limitée de cet ensemble (lit. c). Ainsi, les restrictions énumérée par l'art. 13 al. 1 LFAIE concernent exclusivement l'acquisition même d'immeubles. Toutefois, il faut rappeler que cette énumération n'a pas de valeur exhaustive de par la volonté clairement exprimée du législateur et que la loi fédérale permet aux cantons d'édicter des restrictions dans le but, selon les termes mêmes de l'art. 3 al. 2 LFAIE, de "sauvegarder les intérêts qui leur sont propres". Il s'agit de savoir si le canton peut instaurer des dispositions qui limitent non pas l'acquisition, mais la production de biens immobiliers eux-mêmes ou les moyens d'y parvenir, plus précisément le mode de financement d'une promotion. A cet égard, on constate que l'art. 3 lit. b LVAIE engendre bien une restriction à la vente d'appartements à des personnes à l'étranger: il s'agit d'une condition supplémentaire posée par le droit cantonal et qui doit être réalisée au moment de la construction ou de la rénovation de l'immeuble dont on entend ultérieurement vendre les appartements. Ce type de restriction n'est pas très différent de celui qui résultait de la disposition valaisanne admise par le Tribunal fédéral: il réduit l'offre potentielle d'appartements destinés à la vente à des personnes à l'étranger et lutte ainsi contre l'emprise étrangère sur le sol.
C'est donc à tort que la recourante conteste la constitutionnalité de l'art. 3 lit. b LVAIE qui exige que le financement de l'opération pour laquelle une autorisation préalable est requise soit assurée par des fonds propres à concurrence de 20% du coût total.
4. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais de la recourante, qui n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission foncière II, du 27 septembre 1991 révoquant l'autorisation préalable de vendre à des personnes à l'étranger des logements de vacances dans l'ancien hôtel Bellevue à Leysin, délivrée le 8 octobre 1987 à SI Bellevue Leysin SA ainsi qu'à Albert Chamorel, est maintenue.
III. Un émolument de 2'000 francs (deux mille francs) est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas accordé de dépens.
Lausanne, le 31 mars 1995
Le président:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)