TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 octobre 2024
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Commission de recours en matière fiscale de la Commune d'Orbe, à Orbe,
Autorité concernée
Municipalité d'Orbe, à Orbe, représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne.
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours en matière fiscale de la Commune d'Orbe du 20 novembre 2023 (taxe pour occupation temporaire du domaine public pour l'année 2022).
Vu les faits suivants:
A. A.________ a requis et obtenu un permis de construire pour des travaux de démolition/construction à la rue des ********, à Orbe. Ces travaux ont nécessité des autorisations pour utilisation temporaire du domaine public pour des durées variables, fonction des empiètements plus ou moins importants selon les périodes de développement du chantier.
B. Le 14 février 2023, les autorités communales ont adressé à A.________ une facture d'un montant de 10'043 fr. 05 pour l'utilisation du domaine public durant la période du 25 juillet au 31 décembre 2022. Le poste relatif à l'utilisation d'une surface de 50 m2 pour un parc pour véhicules s'élevait à 4'100 fr., soit un franc par jour et par m2 pour 82 jours d'occupation.
L'intéressée s'est plainte du bien-fondé de cette facture, en faisant valoir que la surface destinée au stationnement des véhicules des ouvriers était régulièrement occupée par des tiers.
A la suite de cette contestation, la Municipalité d'Orbe a consenti un abattement de 1'000 fr. sur la facture litigieuse pour tenir compte de ce fait. Une nouvelle facture d'un montant 9'053 fr. 05 (étant précisé qu'un émolument fixe supplémentaire de 10 fr. a été prélevé) a ainsi été adressée le 12 mai 2023 à A.________
C. Le 15 mai 2023, A.________ a contesté cette nouvelle facture auprès de la Commission de recours en matière fiscale de la Commune d'Orbe (ci-après: la commission communale de recours), en faisant valoir que le montant facturé de 1 fr. par m2 et par jour pour l'utilisation de la surface destinée au stationnement des véhicules des ouvriers ne satisfaisait pas aux principes d'équivalence et de couverture des coûts. Elle a conclu pour ces motifs principalement à ce que la facture litigieuse soit ramenée à un montant total de 4'061 fr. 35, subsidiairement à son annulation.
Par décision du 20 novembre 2023, la commission communale de recours a rejeté le recours et confirmé la facture du 12 avril 2023.
D. Le 8 janvier 2024, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en reprenant les mêmes conclusions et argumentation que celles de son recours du 15 mai 2023.
Dans sa réponse du 7 mars 2024, la commission communale de recours a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Dans ses déterminations du 11 mars 2024, la municipalité en a fait de même.
La recourante et la municipalité ont confirmé leurs conclusions respectives à l'occasion d'un second échange d'écritures.
Interpellée sur une jurisprudence récente portant sur une problématique comparable, la recourante s'est déterminée par écriture du 15 août 2024, maintenant son recours et confirmant ses conclusions.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), suspendu durant les féries de fin d'années (cf. art. 96 LPA-VD), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux [LICom; BLV 650.11]), de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.
2. Le litige porte sur le bien-fondé d'une taxe d'utilisation du domaine public communal.
3. A titre préalable, il convient de rappeler le cadre légal applicable.
a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement les impôts et les contributions causales (ATF 143 I 220 consid. 4.1; 138 II 70 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 2 et les références citées; Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 8ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2023, p. 2; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 5ème éd., Bâle 2021, p. 4; Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4ème éd., Berne 2002, p. 3). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'Etat. Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (ATF 143 I 220 consid. 4.2; 135 I 130 consid. 2 et les références citées). Les taxes causales se divisent à leur tour en plusieurs catégories, parmi lesquelles figurent les taxes d'utilisation du domaine public, à savoir les taxes que le bénéficiaire acquitte en contrepartie du droit exclusif ou spécial d'utiliser certains biens publics (cf. ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 74 et les références citées; TF 2C_226/2012 du 10 juin 2013 consid. 4.1), comme en l'occurrence la taxe litigieuse.
b) Les différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence – qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques –, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle – cf. ATF 139 I 138 consid. 3.2; 139 III 334 consid. 3.2.4; 135 I 130 consid. 2). En outre, la plupart des contributions causales – en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat – doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (cf. ATF 135 I 130 consid. 2; 126 I 180 consid. 3a/aa; 124 I 11 consid. 6c).
c) La LICom définit les contributions que les communes peuvent percevoir. Son art. 4, intitulé "taxes spéciales" et consacré aux taxes causales, dispose qu’indépendamment des impôts énumérés à l'article premier (divers impôts communaux) et des taxes prévues par l'article 3bis (taxes communales), les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1); ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du chef de département concerné (al. 2); elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3); leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4). Ce dernier alinéa rappelle le principe d'équivalence que les taxes causes doivent respecter.
d) Le règlement général de police de la Commune d'Orbe du 1er octobre 2020 consacre son titre II au domaine public. Selon son art. 18, toute utilisation ou occupation du domaine public dépassant les limites de son usage normal est soumise à autorisation préalable (al. 1); les autorisations sont délivrées moyennant le paiement d'émoluments (al. 5, 1ère phrase).
Le montant de ces émoluments est précisé dans le "tarif des anticipations sur le domaine public" adopté le 26 décembre 1972 par la municipalité. Ce tarif prévoit notamment pour l'occupation temporaire du domaine public les émoluments suivants (cf. art. III):
Tarif unitaire en francs
Minimum par permis
Permis de dépôts, par mètre carré et par jour:
1.-
5.-
Echafaudages, installations de chantiers, etc., par mètre carré et par jour:
-.30
10.-
4. La recourante se plaint d'une violation du principe d'équivalence.
a) Selon la jurisprudence, la valeur de la prestation fournie se mesure soit à son utilité pour l'administré, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause. L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est cependant souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière schématique et tiennent compte de normes fondées sur des situations moyennes (cf. arrêts TF 2C_439/2014 du 22 décembre 2014 consid. 6.2; TF 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 5.1; TF 2C_173/2013 du 17 juillet 2013 consid. 5.1). La contribution doit néanmoins être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2).
b) En l'espèce, la prestation fournie par la commune a consisté en à la mise à disposition de la recourante d'une partie du domaine communal en vieille ville d'Orbe pour des échafaudages, des installations de chantier ainsi que le stationnement des véhicules des ouvriers et des différents autres intervenants. Cette prestation a été facturée 9'053 fr. 05. C'est le poste relatif au parc pour véhicules qui est litigieux. La recourante estime excessif le montant de 4'100 fr. facturé pour ce poste au regard des prix pratiqués au sein de la commune pour la location d'une place de parc extérieure, qui reviendrait en moyenne à 100 fr. par mois. Selon son calcul, le tarif de 1 fr. par m2 appliqué aboutirait à un prix plus de trois fois supérieur (12 m2 x 30 jours = 360 fr.).
A l'appui de son argumentation, la recourante a produit un lot d'annonces immobilières portant sur des locations de places de parc dans la commune. Ces annonces font état de prix compris entre 40 fr. et 200 fr. par mois, pour une moyenne d'environ 120 fr. par mois. La moyenne remonte à 175 fr. par mois, si l'on prend en considération uniquement les annonces en vieille ville (étant précisé que la localisation des places en question n'est pas systématiquement indiquée). Si ce montant est supérieur au chiffre avancé par la recourante, il reste néanmoins sensiblement inférieur au montant de la taxe prélevée pour l'occupation temporaire d'une surface équivalente sur le domaine public. Cela ne signifie toutefois pas encore que le principe d'équivalence ne serait pas respecté. Il faut tout d'abord relativiser la pertinence de la comparaison effectuée par la recourante. Contrairement aux locations mensuelles dont elle se prévaut, qui ne peuvent être résiliées que moyennant le respect des délais et termes prévus contractuellement, en cas de mise à disposition d'une partie du domaine public, seule la durée effective (au jour près) et nécessaire aux besoins de l'administré qui en a requis l'usage est en effet facturée. Par ailleurs, comme la cour de céans l'a rappelé dans un arrêt récent du 2 juillet 2024 (cause FI.2023.0175 consid. 6d; ég. TF 2C_439/2014 du 22 décembre 2014 consid. 6.4 et 6.5), en matière de taxes d'utilisation du domaine public, la valeur du terrain mis à contribution ne constitue pas le seul critère pour évaluer la valeur objective de la prestation fournie. Dans le cas particulier, il faut ainsi également tenir compte du fait que l'espace mis à disposition pour le stationnement des véhicules des ouvriers et des autres intervenants du chantier se situait aux abords immédiats de celui-ci, ce qui constituait un avantage indéniable pour la recourante. Cet avantage était d'autant plus important pour elle que les possibilités de stationnement en vieille ville d'Orbe sont peu nombreuses. Au regard de ces éléments, il convient d'admettre que, s'il peut apparaître de prime abord élevé, le montant de 4'100 fr. facturé pour le poste relatif au parc pour véhicules reste dans des limites raisonnables et dans un rapport de proportionnalité avec l'avantage obtenu par la recourante, étant rappelé également le schématisme admis par la jurisprudence en la matière et rappelé ci-dessus. A titre de comparaison, dans l'arrêt FI.2023.0175 mentionné plus haut (cf. consid. 6d), la cour de céans a confirmé la conformité au principe d'équivalence d'une taxe de 25 fr. par jour pour une place de stationnement, ce qui correspond à 750 fr. par mois, soit plus du double du tarif litigieux.
La recourante ne peut par ailleurs tirer aucun argument du tarif de 0 fr. 35 par m2 et par jour pratiqué par la Commune de Lausanne. Les collectivités publiques disposent en effet d'une grande liberté d'appréciation dans l'établissement de leurs tarifs, qui doivent tenir également compte des particularités locales. L'arrêt FI.2023.0175 déjà cité, qui fait un état des lieux des règlementations dans le domaine, souligne du reste la grande divergence des tarifs pratiqués dans le canton de Vaud, ceux-ci variant de 0 fr. 07 par m2 et par jour à Nyon à 2 fr. 80 par m2 et par jour sur le domaine public cantonal (cf. consid. 6b et c). Par ailleurs, comme la municipalité l'a relevé dans ses écritures, la Commune de Lausanne a depuis le dépôt du recours révisé ses tarifs, les emprises sur le domaine public dépassant 20 m2 étant désormais facturées 0 fr. 40 par m2 et par jour.
Mal fondé, le grief de violation du principe d'équivalence doit ainsi être rejeté.
5. La recourante dénonce également une violation du principe de couverture des frais. Il lui échappe toutefois que les taxes d'utilisation du domaine public ne sont pas soumises à ce principe, puisque la collectivité publique ne subit en principe pas ou que peu de coûts lors de la mise à disposition du domaine public (cf. TF 2C_226/2012 du 10 juin 2013 consid. 4. 2 et les références; ég. arrêt FI.2023.0175 précité consid. 4a in fine). Mal fondé également, ce grief doit être écarté.
6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Elle devra par ailleurs verser des dépens à la commune intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (cf. art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission de recours en matière fiscale de la Commune d'Orbe du 20 novembre 2023 est confirmée.
III. Les frais de justice, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A.________
IV. A.________ versera à la Commune d'Orbe un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 29 octobre 2024
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.