TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 février 2015
Composition
M. Robert Zimmermann, président; M. Eric Kaltenrieder et M. Xavier Michellod, juges.
Recourante
X.________ SA, c/o M. A. Y.________, à 1********,
Autorité intimée
Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de Belmont-sur-Lausanne, à Belmont-sur-Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Belmont-s-Lausanne, à Belmont-sur Lausanne
Objet
Recours X.________ SA c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de Belmont-sur-Lausanne du 6 mai 2014 (taxe déchets entreprise 2014)
Vu les faits suivants
A. Le 25 avril 2013, le Conseil communal de Belmont-sur-Lausanne a adopté le règlement communal sur la gestion des déchets (RGD), approuvé le 6 mai 2013 par le Département de la sécurité et de l’environnement. Le détenteur assume le coût de l’élimination de ses déchets (art. 11 al. 1 RGD). Pour la gestion des déchets urbains, le financement est assuré par une taxe proportionnelle à la quantité individuelle de déchets (taxe dite «au sac») et une taxe forfaitaire par habitant et par entreprise (art. 12 al. 1 RGD). La taxation fait l’objet d’une décision de la Municipalité (art. 13 al. 1 RGD). Celle-ci est également compétente pour édicter un Dispositif lié au RGD, qui le complète (art. 3 RGD ; ci-après: le Dispositif). Jusqu’à concurrence des maximums prévus par l’art. 12 RGD, la Municipalité est compétente pour adapter le montant des taxes à l’évolution des coûts effectifs (art. 11 al. 3 RGD). Pour 2014, la Municipalité a fixé à 86 fr. la taxe forfaitaire individuelle, à 100 fr. la taxe forfaitaire pour les entreprises (chapitre I du Dispositif).
B. La société X.________ S.A. (ci-après: X.________) est inscrite au Registre du commerce depuis 1975. Son siège est à 1********, et son adresse est celle de son administrateur et actionnaire unique, A. Y.________, au domicile privé de celui-ci (route 2********, à 1********). X.________ a pour but le commerce de produits de diverses natures, notamment synthétiques.
C. Le 14 février 2014, la Bourse communale de la Commune de Belmont-sur-Lausanne a notifié à X.________, à l’adresse privée de A. Y.________, une facture (n°3********) d’un montant de 100 fr., relative à la «taxe déchets entreprise» pour 2014. Le 24 avril 2014, X.________, agissant par l’entremise de A. Y.________, s’est adressée à la Bourse communale pour contester cette facture. Elle a fait valoir qu’étant domiciliée chez son administrateur et ne disposant pas d’infrastructures propres (magasin, lieu de vente directe ou de fabrication) et n’employant personne, elle ne produisait pas de déchets. Quant à A. Y.________ et sa mère B. Y.________, habitant la maison sise à la route 2********, ils étaient soumis à la taxe individuelle («taxe au sac»). Le 29 avril 2014, la Municipalité a accusé réception du courrier du 24 avril 2014, qu’elle a transmis à la Commission communale de recours en matière d’impôts (ci-après: la Commission communale de recours), comme objet de sa compétence. Le 30 avril 2014, la Commission communale de recours, tenant le courrier du 24 avril 2014 comme une demande d’exemption de la taxe de base forfaitaire relative aux déchets des entreprises, l’a rejetée. Le 6 mai 2014, la Municipalité a notifié cette décision à X.________.
D. X.________ a recouru contre la décision du 30 avril 2014, en concluant implicitement à son annulation. La Commission communale de recours a produit une réponse tendant au rejet du recours. La Municipalité ne s’est pas déterminée. La recourante n’a pas répliqué dans le délai qui lui a été imparti à cette fin.
E. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) La commission communale de recours entend le recourant avant de statuer (art. 47 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux - LICom, RSV 650.11). Il est toutefois loisible à celui qui n’a pas été entendu dans la procédure devant la commission communale de recours, de renoncer à ce droit, de sorte que le vice affectant la procédure de première instance est tenu pour guéri (cf., en dernier lieu, arrêt FI.2014.0011 du 3 octobre 2014, consid. 3).
b) La Commission communale de recours a statué le 30 avril 2014, sans entendre le recourant. Celui-ci a toutefois renoncé à ce droit, selon sa détermination du 27 juin 2014. Cela répare le défaut entachant la procédure devant la Commission communale de recours.
2. a) Conformément au principe de causalité auquel il se réfère, l'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) exige que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. Par déchets, on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l’élimination est commandée par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). L’élimination des déchets comprend leur valorisation ou leur stockage définitif ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le transport, le stockage provisoire et le traitement; par traitement, on entend toute modification physique, biologique ou chimique des déchets (art. 7 al. 6bis LPE). En principe, sous réserve de dispositions particulières édictées par le Conseil fédéral, le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination (art. 32 LPE). D'après l'art. 32a al. 1 LPE, les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis (let. a); des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets (let. b); des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations (let. c); des intérêts (let. d); des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (let. e). L'art. 32a LPE ne concerne que les déchets urbains tels que définis par l'art. 3 al. 2 de l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD; RS 814.600), par quoi l'on entend les déchets provenant des ménages ainsi que les autres déchets de composition analogue (art. 3 al. 1 OTD), pour autant que leur élimination soit confiée au canton (cf. art. 31b al. 1 2ème phrase et 31c LPE; ATF 137 I 257; 125 II 508 consid. 6 p. 512ss). En précisant que la charge des coûts doit être transférée par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, l'art. 32a LPE exclut cependant un financement par l'impôt et exige un financement par le biais de taxes causales (ATF 138 II 111 consid. 4.5 p. 123, consid. 5.4.8 p. 132; 137 I 257 consid. 4.2 p. 262; 125 I 449 consid. 3b/bb p. 455; arrêt FI.2011.0038 du 30 décembre 2011, consid. 2a).
b) A teneur de l'art. 2 de la loi du 9 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11), la gestion des déchets comprend la prévention et la limitation de leur production, ainsi que leur élimination (al. 1); l'élimination des déchets comprend leur valorisation ou leur stockage définitif, ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le tri, le transport, le stockage provisoire et le traitement (al. 2); par traitement, on entend toute modification physique, biologique ou chimique des déchets (al. 3). Les déchets urbains sont les déchets des ménages, ainsi que les autres déchets de composition analogue (art. 2 al. 3 let. a LGD). Les communes adoptent un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1 LGD). A teneur de l’art. 14 LGD, les communes gèrent conformément au plan les déchets urbains, les déchets de la voirie communale et les boues d'épuration (al. 1); elles organisent la collecte séparée des déchets recyclables, en créant des centres de ramassage de ces matériaux ou par toute autre disposition adéquate (al. 2). Les communes peuvent assurer elles-mêmes les tâches définies à l'art. 14 ou les confier à des organismes indépendants (corporations ou établissements publics ou privés); elles peuvent créer de tels organismes, y participer ou leur allouer des subventions (art. 15 al. 1 LGD). Le coût de l'élimination des déchets est supporté par leur détenteur, conformément au droit fédéral (art. 30 LGD). Avec ou sans norme cantonale, il appartient aux communes dans tous les cas de préciser le système de financement et ses modalités dans leur propre règlement sur la gestion des déchets. Les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (art. 4 LICom; sur le tout, cf., dernier lieu, arrêt FI.2014.0063 du 6 janvier 2015). La condition de base pour percevoir une taxe d'élimination des déchets est l'existence d'une activité liée à la production de déchets. Le seul fait d'avoir un domicile fiscal dans une commune ne signifie pas qu'une telle activité est exercée dans le lieu concerné (arrêt FI.2013.0102 du 19 août 2014, consid. 3b).
c) La taxe de ramassage des déchets prévue par le RGD est une contribution causale, par quoi on entend celle qui constitue la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par la collectivité publique. Le montant de la contribution causale doit, selon le principe de l’équivalence, être proportionné à la valeur objective de la prestation fournie; en outre, selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 139 III 334 consid. 3.2.4 p. 337; 138 II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133/134; FI.2013.0102, précité, consid. 3c).
d) Le RGD prévoit le financement de la gestion des déchets urbains produits sur le territoire communal par la mise en place d’une taxe au sac et d’une taxe forfaitaire (art. 12 let. A et B en relation avec l'art. 11 al. 2 et 3). Sont astreints au paiement de la taxe forfaitaire, les habitants de plus de dix-huit ans, d’une part, les entreprises, d’autre part. Le montant des taxes forfaitaires est un maximum, en-dessous duquel la municipalité peut aller, en fonction de l'évolution des coûts effectifs (art. 12 mis en relation avec l'art. 11 al. 3). En exécution de la délégation qui lui est conférée à l’art. 11 al. 3 RGD, la Municipalité a fixé, pour l’année 2014, le montant des taxes forfaitaires à 86 fr. par habitant et à 100 fr. par entreprise assujettie (chapitre I du Dispositif).
3. a) La recourante ne critique pas le RGD sous l’angle de sa conformité au droit supérieur. Elle fait valoir qu’elle ne devrait pas être astreinte au paiement de la taxe forfaitaire visant les entreprises, dès lors qu’elle ne produit elle-même aucun déchet urbain, ni ne met pas à contribution le service public communal de ramassage et de traitement des déchets. En d’autres termes, la recourante prétend ne pas être assujettie à la taxe qu’elle conteste et reproche implicitement à la Municipalité et à la Commission communale de recours de ne pas l’en avoir exemptée. A ce propos, la recourante explique qu’elle a son siège et son adresse auprès de son administrateur unique; dans la maison de 1********, route 2********, ne sont entreposés pour elle que des documents administratifs; son activité, consistant notamment dans la fabrication et la vente de pièces en matière plastique, se fait dans les locaux de l’entreprise auprès de laquelle sont déposés les moules et les machines nécessaires à la fabrication; ces locaux extérieurs au territoire communal servent également au stockage de la marchandise et au traitement des commandes; la maison de 1******** ne sert pas de magasin, de lieu de vente ou de fabrication, ni n’accueille aucun employé; le courrier afférent à la société est traité en ville de Lausanne, où elle dispose d’une case postale. Sa situation serait comparable à celle d’une société de domicile. Selon la recourante, les seuls déchets produits dans la maison de 1********, seraient ceux de ses occupants, soit son administrateur et la mère de celui-ci, tous deux astreints au paiement de la taxe au sac et de la taxe forfaitaire pour habitants.
b) Selon la décision attaquée, la taxe serait due, parce que le RGD et le Dispositif ne prévoient aucune exemption en faveur des entreprises. Sans doute le RGD ne contient-il aucune clause expresse permettant à la Municipalité, comme autorité de taxation, d’exonérer les entreprises ne produisant pas de déchets; cette compétence résulte toutefois implicitement de l’art. 11 al. 1 RGD, qui prévoit que le détenteur assume le coût de l’élimination de ses déchets.
c) Dans sa réponse au recours, la Commission communale de recours a changé de ligne d’argumentation. Elle remet en cause l’affirmation de la recourante, selon laquelle elle ne produit aucun déchet de papier. Elle estime que la recourante entrerait dans la catégorie des petites entreprises, assimilées aux familles, selon le chapitre III al. 2 du Dispositif.
aa) Les déchets visés par le RGD se répartissent en deux catégories: premièrement les déchets urbains, par quoi on entend les ordures ménagères, les objets encombrants incinérables et les déchets valorisables, tels que le verre, le papier, les déchets compostables, les textiles et les métaux (art. 2 al. 1 et 2 RGD); deuxièmement, les déchets spéciaux, au sens que donne à cette notion le droit fédéral (art. 2 al. 3 RGD). Les déchets urbains sont ramassés par la voirie communale; ils peuvent également être déposés dans les lieux de collecte prévus à cet effet (art. 6 al. 1 RGD). Les déchets spéciaux sont éliminés par leurs détenteurs (art. 6 al. 3 RGD). Les ordures ménagères sont éliminées par le moyen des sacs taxés (art. 12 let. A RGD). Les habitants sont ainsi assujettis à la «taxe au sac» pour financer l’élimination des ordures ménagères, et à la taxe forfaitaire pour l’élimination des autres déchets, ainsi que pour le financement des infrastructures mises à disposition des usagers.
bb) Le régime applicable aux entreprises est différent. Sous réserve des prescriptions du Dispositif, les entreprises sont tenues d’éliminer elles-mêmes les déchets valorisables et les autres déchets urbains qu’elles détiennent (art. 6 al. 6 RGD). Les al. 2 et 3 du chapitre III du Dispositif sont libellés comme suit:
«Les petites entreprises, dont les déchets produits sont équivalents à ceux d’une famille, sont soumises à la «taxe forfaitaire entreprise» et devront éliminer leurs déchets dans des sacs taxés (…).
Les autres entreprises feront éliminer leurs déchets par une entreprise spécialisée (…). Afin de participer au financement des infrastructures communales selon le principe de la mise à disposition, ces entreprises sont également soumises à la «taxe forfaitaire entreprise» (…).»
Le RGD distingue ainsi deux types d’entreprises: les grandes et les petites. Les grandes entreprises éliminent elles-mêmes tous leurs déchets, urbains ou valorisables (art. 6 al. 6 RGD, mis en relation avec le chapitre III al. 3 du Dispositif). Les petites entreprises éliminent les ordures ménagères par le moyen des sacs taxés; elles éliminent elles-mêmes leurs autres déchets (art. 6 al. 6 RGD, mis en relation avec le chapitre III al. 2 du Dispositif). Les entreprises, quel que soit leur type, sont soumises à la taxe forfaitaire (chapitre III al. 2 et 3 du Dispositif). Cela s’explique par le fait qu’elles utilisent les infrastructures communales (points de collecte, déchetterie) pour l’élimination des déchets mis à leur charge. Seules les petites entreprises, assimilables à des familles, utilisent les sacs taxés.
cc) Pour la Commission communale de recours, il n’existerait pas de troisième type d’entreprise, soit celle qui ne produisant aucun déchet, devrait être exonérée de la taxe forfaitaire, comme le réclame la recourante. Cette opinion ne peut être partagée. La taxe sur les déchets, de nature causale, ne peut être perçue qu’en échange d’une contre-prestation de la collectivité; à défaut, on se trouverait en présence d’un impôt, solution incompatible avec le principe du pollueur-payeur (cf. ATF 137 I 257 consid. 4.2 p. 262, concernant la commune de Romanel-sur-Lausanne). En l’occurrence, la recourante explique, de manière plausible, qu’elle ne produit elle-même aucun déchet urbain à éliminer sur le territoire communal. Elle ne met à contribution le service public communal que par les déchets urbains produits par son administrateur, lui-même soumis, avec sa mère, à la «taxe au sac» et à la taxe forfaitaire frappant les habitants de la commune. A suivre le raisonnement de la Commission communale de recours, le seul fait de créer une entreprise avec siège ou domicile sur le territoire communal créerait pour elle l’obligation de payer la taxe forfaitaire, indépendamment de toute production de déchets ou d’utilisation des infrastructures communales. Une telle solution serait incompatible avec le droit fédéral et cantonal (cf. le cas analogue qui a donné lieu au prononcé de l’arrêt FI.2013.0102, précité, concernant la Commune du Mont-sur-Lausanne). Est différente, de ce point de vue, la situation des entreprises dont les locaux se trouvent dans la maison d’habitation de ses dirigeants, mais dont l’activité génère un excédent de déchets par rapport à ceux produits par les habitants. Tel n’est toutefois pas le cas en l’occurrence.
d) Le recours doit ainsi être admis et la décision attaquée annulée. Il se justifie de statuer sans frais; l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte, la recourante ayant agi sans l’entremise d’un mandataire (art. 49, 5, 55 et 56 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 6 mai 2014 par la Commission communale de recours en matière d’impôts de la Commune de Belmont-sur-Lausanne est annulée.
III. Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 3 fév rier 2015
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.