TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 novembre 2008
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Alain Maillard et Dino Venezia, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________ S.àr.l., à 1.********, représentée par Me Philippe CONOD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et taxes de Bretigny-sur-Morrens, à Bretigny-sur-Morrens,
Autorité concernée
Municipalité de Bretigny-sur-Morrens, représentée par Me Olivier BURNET, avocat à Lausanne.
Objet
Taxe de raccordement (charge de préférence)
Recours A.________ S.àr.l. c/ décision de la Commission communale de recours en matière d¿impôt et de taxes de Bretigny-sur-Morrens du 8 juin 2008.
Vu les faits suivants
A. L¿hoirie BX.________ (soit CX.________, DY.________ et EX.________) était propriétaire de la parcelle n° 2.******** du cadastre communal de 4.********, d¿une surface de 3.******** m². Elle a déposé, par l¿intermédiaire d¿A.________ S.àr.l. (ci-apès : A.________) une demande de permis de construire un bâtiment d¿habitation comprenant cinq appartements et un garage au sous-sol. Le permis de construire lui a été délivré le 21 juin 2004 par la Municipalité de 4.******** (ci-après: la Municipalité). A l¿annexe I au permis de construire, il est indiqué que le montant des taxes relatives à la distribution, évacuation et épuration des eaux (eaux claires/eaux usées) s¿élève provisoirement à 42'055 fr., montant auquel s¿ajoutent les taxes de la police de construction par 2'770 fr. Un acompte équivalant au 80% du total des taxes, soit 37'849 fr. a été payé par A.________ le 23 décembre 2004.
B. Le 6 août 2004, l¿hoirie BX.________ a constitué sur son immeuble une propriété par étages, la PPE 5.********, comprenant cinq lots, chacun d¿eux correspondant à un appartement avec garage. Entre le 4 novembre 2004 et le 2 juin 2005, elle a vendu les cinq lots à FZ.________ et GZ.________(lot n° 2.********-2), HW.________ et IW.________ (n° 2.********-1), J.________ et K.________ (n° 2.********-3), L.________ (n° 2.********-4) et M.________ (n° 2.********-5). A.________ a construit le bâtiment.
C. La Municipalité a autorisé l¿empiètement du garage souterrain sur la parcelle voisine, n° 6.********, propriété de NX.________. Le 27 novembre 2006, la Municipalité a délivré le permis d¿habiter pour l¿immeuble d¿habitation et le garage souterrain. A l¿annexe au permis d¿habiter, il est indiqué que le montant des taxes relatives à la distribution, évacuation et épuration des eaux s¿élève provisoirement à 44'231 fr.50, montant auquel s¿ajoutent les taxes de la police de construction par 4¿360 fr.
D. Le 15 décembre 2006, le boursier communal a adressé à A.________ une facture de 14'836 fr.60 correspondant au solde des taxes à payer. Le 11 janvier 2007, A.________, après avoir relevé qu¿elle s¿était acquittée des montants réclamés avec le permis de construire du 21 juin 2004, a invité la Municipalité à adresser sa facture aux propriétaires de la PPE. La Municipalité a adressé plusieurs rappels, en vain. Le 5 avril 2007, A.________ est intervenue auprès de la Municipalité en relevant des différences dans la détermination des surfaces prises en considération pour le calcul des taxes et en soulevant la question de la surface construite au sol. Le 19 avril 2007, la Municipalité a constaté que la facture du 15 décembre 2006 était entrée en force, faute de recours. Au surplus, elle a maintenu les données figurant au permis d¿habiter. Le 30 avril 2007, A.________ a payé un montant de 7'928 fr.85 à titre de règlement du solde des taxes échues, dont 6'358 fr.85 à titre de taxe de raccordement au réseau d¿évacuation et épuration des eaux (eaux claires). Le 2 mai 2007, elle a fait parvenir ses calculs à la Municipalité, relevant qu¿elle était entièrement libérée par ce dernier versement. Dans sa réponse du 4 juin 2007, la Municipalité a maintenu sa position ; le 8 juin 2007, le boursier communal a adressé à A.________ une facture de 6'843 fr.35. Le 11 juin 2007, la Municipalité a rendu une décision exigeant d¿A.________ le paiement de 6'843 fr.35, contre laquelle cette dernière a recouru.
E. Le 4 février 2008, la Commission communale de recours en matière d¿impôt et de taxes de Bretigny-sur-Morrens (ci-après : la commission de recours), après avoir convoqué et entendu les parties, a rejeté le recours et confirmé la décision du 11 juin 2007.
A.________ a recouru contre la décision du 4 février 2008, dont elle demande l¿annulation. La Municipalité et la commission de recours proposent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Constatant que le litige concernait un recours contre une taxe foncière et qu¿A.________ n¿avait jamais été propriétaire de la parcelle n° 2.********, le juge instructeur a interpellé les parties à ce sujet. La Municipalité a maintenu la décision attaquée. Elle s¿est déterminée, de même que la commission de recours, en expliquant qu¿A.________ devait être considérée en l¿espèce comme contribuable et débitrice de la taxe litigieuse. A.________ conteste ce point de vue.
F. Le Tribunal a délibéré à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) Le droit fiscal distingue l¿impôt des contributions causales; celles-ci sont perçues en échange d¿un avantage ou d¿une prestation déterminée de la collectivité publique, voire à l¿occasion de la mise en ¿uvre d¿un service de cette collectivité (cf., entre autres auteurs, Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4ème édition, Berne 2002, p. 4; Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht I, Berne/Stuttgart/Vienne, 9ème édition, § 1, n° 7; Xavier Oberson, Les taxes d¿orientation, thèse, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, p. 12 et ss). Parmi ces contributions, on distingue notamment l¿émolument, soit le prix imposé aux justiciables pour un recours à l¿administration ou à un service public, et la charge de préférence qui est une participation aux frais d¿installations déterminées faites par la collectivité publique dans l¿intérêt général et mise à la charge des personnes ou groupes de personnes auxquelles ces installations procurent des avantages particuliers (v., outre les auteurs précités, Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, pp. 49-50).
b) L'art. 60a al. 1, première phrase, de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (ci-après: LEaux; RS 814.20) exige des cantons qu¿ils veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Le fondement de cette disposition repose sur le principe du "pollueur-payeur" ou principe de causalité, consacré par l'art. 3a de la même loi. Pour le législateur, l'objectif de cette disposition est de fixer les émoluments en fonction du type et de la quantité des eaux usées afin d'inciter financièrement le responsable à réduire la pollution causée; ce principe ne doit toutefois pas être appliqué trop rigoureusement en pratique afin d'éviter des coûts administratifs démesurés découlant de l'évaluation du type et de la quantité d'eaux usées de chaque ménage. Même si, pris à la lettre, l'art. 60a LEaux prend avant tout en considération, comme fondement de la contribution, le coût de l'évacuation des eaux usées et leur traitement, le législateur n'a pas pour autant exclu de la problématique la récolte des eaux claires et leur infiltration; au contraire, il l'a expressément encouragée puisque l'art. 7 al. 2 LEaux prescrit l'infiltration des eaux non polluées, conformément aux règlements cantonaux. Or, l'incidence de cette tâche sur le plan financier est loin d'être négligeable; dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif a du reste été confronté à l'importance croissante pour les communes du coût de la collecte des eaux claires (v. arrêts FI.1999.0057 du 16 décembre 1999; FI.1994.0039 du 2 juillet 1996). Il paraît, dans ces conditions, logique de pourvoir à son financement également par le biais de taxes répondant aux conditions de l'art. 60a LEaux.
c) Il ressort des art. 3a et 60a LEaux que la Confédération a renoncé à introduire elle-même les émoluments nécessaires à l'évacuation et à l'épuration des eaux; elle a chargé les cantons de le faire dans les limites des conditions-cadres qu'elle a édictées (cf. ATF 2P.285/2004 du 12 août 2005). En droit vaudois, les communes peuvent percevoir, conformément à la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC; RSV 650.11), des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (art. 4 al. 1 LIC). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du chef de département concerné (al. 2) et ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). La loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP; RSV 814.31) permet aux communes, à son art. 66, de percevoir un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration (al. 1). Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques. (al. 2). Cette contribution unique de raccordement a pour principale fonction de compenser l'avantage économique que retire le propriétaire de l'équipement d¿évacuation des eaux et, partant, de l'augmentation de son bien-fonds (cf. arrêt FI.2002.0070 du 12 octobre 2004). L'équipement réalisé par la collectivité publique, les réseaux de distribution d'eau potable ou d'égouts notamment - de même que l'amélioration de ces derniers - confère en effet aux biens-fonds privés une plus-value justifiant la perception d'une contribution auprès de leurs propriétaires. La concrétisation de cette plus-value apparaît notamment lors de la construction de bâtiments, respectivement lors de la transformation et l'agrandissement de ces derniers. (cf. ATF 109 Ia 328; 93 I 106; v., s'agissant de la jurisprudence cantonale, cf. RDAF 1991, p. 163, déjà cité, spéc. p. 165; Tribunal administratif, arrêts FI 2001.0053 du 6 février 2002; 1993.0058 du 30 janvier 1998; 1995.0119 du 3 juin 1996; 1995.0088 du 21 mai 1996). Les contributions liées à l'équipement trouvent également leur fondement dans la législation sur l'aménagement du territoire, dont l'art. 5 al. 1 LAT; à teneur de cette disposition, le droit cantonal peut établir un régime de compensation permettant de tenir équitablement compte des avantages - parmi lesquels le raccordement au réseau collectif - et des inconvénients majeurs résultant des mesures d'aménagement.
Cette contribution répond ainsi à la définition d'une charge de préférence, même si la distinction entre contributions de plus-value et taxes d'utilisation n'apparaît en définitive pas décisive (cf. arrêts FI.2001.0053 du 6 février 2002; FI.1998.0114 du 24 juin 1999, publié in RDAF 2000 I 108; cf. en outre, sur les taxes d'équipement, Peter Karlen, Grundsätze des Erschliessungsabgaberechts in: Informationsblatt Raumplanungsgruppe Nordostschweiz RPG-No 3/93, p. 11 ss). Toujours est-il que la taxe de raccordement d¿un bâtiment au réseau collectif d¿évacuation et d¿épuration des eaux usées est une taxe foncière; c¿est la propriété d¿un bâtiment raccordé au réseau public qui génère en effet l¿assujettissement. Elle constitue le prix à payer par le propriétaire en échange du droit de déverser ses eaux usées dans les canalisations publiques (Buffat, op. cit., p. 171). Force est ainsi d¿admettre que les taxes de raccordement sont des contributions causales, par opposition à l'impôt; elles sont liées à l'avantage particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives.
d) Pour certains auteurs, le fait générateur de la taxe selon l¿art. 60a al. 1 LEaux n'est pas tant la plus-value que le propriétaire en retire que la prestation de la collectivité dont il bénéficie du fait de ce raccordement (Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in DEP 1999, 539 ss, not. 555). Cela étant, les cantons conservent une grande liberté dans la mise en oeuvre du principe de causalité (cf. Klaus Vallender/Reto Morell, Umweltrecht, Bern 1997, § 13 N. 31, pp. 338-339). Dès lors, la contribution unique auprès du propriétaire d'un immeuble raccordé, destinée à couvrir les frais de construction des infrastructures d'évacuation et de traitement des eaux, demeure l'un des modes de prélèvement envisageable sous l'angle de l'art. 60a LEaux.
2. a) En l¿espèce, la taxe réclamée à la recourante est fondée sur le Règlement communal sur l¿évacuation et l¿épuration des eaux usées (ci-après : RCEEE), du 25 janvier 1995; celui-ci, prévoit à ses articles 40 et 41 le financement de la prestation de la collectivité, de la façon suivante :
« Art. 40. - Les propriétaires des immeubles bâtis et raccordés aux installations collectives d¿évacuation et d¿épuration des eaux participent aux frais de construction et d¿entretien desdites installations en s¿acquittant : a) d¿une taxe unique de raccordement aux réseaux d¿évacuation des eaux usées et claires (articles 41 et 43 ci-après) ; b) d¿une taxe annuelle d¿utilisation des collecteurs (article 44); c) d¿une taxe annuelle d¿épuration (article 45); d) cas échéant, d¿une taxe annuelle spéciale (article 46).
La perception de ces contributions est réglée pour le surplus par une annexe qui fait partie du présent règlement. »
«Art. 41. - Pour tout bâtiment nouvellement raccordé directement ou indirectement aux collecteurs publics d¿eaux usées et d¿eaux claires, il est perçu conformément à l¿annexe, une taxe unique de raccordement.
Cette taxe est exigible du propriétaire sous forme d¿acompte lors de l¿octroi de l¿autorisation de raccordement (art. 18 et 19 ci-dessus). La taxation définitive, acompte déduit, intervient dès le raccordement définitif. »
L¿annexe au RCEEE fixe, à son article 2, l¿assiette de la taxe unique de raccordement, à savoir, pour la part eaux claires, 25 fr. par m² de surface brute habitable sur la base du permis de construire, pour la part eaux usées, 30 fr. par m² de surface construite au sol selon inscription au registre foncier.
b) La recourante est intervenue à divers stades de la construction du bâtiment dont le raccordement génère la taxe litigieuse. Elle représentait l'hoirie X.________ durant la procédure de permis de construire et a réalisé cette construction. Or, l'hoirie X.________ a constitué en août 2004 une PPE sur son immeuble, dont elle a vendu les parts entre le 4 novembre 2004 et le 2 juin 2005. Contrairement à ce que la recourante explique, elle ne pouvait, par une gestion d'affaires sans mandat en quelque sorte, sauvegarder les intérêts de l'hoirie X.________ en contestant le bien-fond¿des factures puisque celle-ci n'était plus propriétaire de l¿immeuble. En effet, la procédure de taxation a débuté postérieurement aux ventes des parts de PPE. La recourante a reçu les acomptes prévus par l¿art. 41 al. 2 RCEEE et il n¿est pas exclu qu¿elle ait réglé elle-même ces factures. Il demeure, et c¿est là l¿essentiel, que la recourante n¿a jamais été propriétaire, ni de la parcelle n° 2.******** qui abrite le bâtiment raccordé, ni de la parcelle n° 6.******** sur laquelle empiète le garage souterrain. Il est fort surprenant, dans ces conditions, que la taxe unique de raccordement lui ait été notifiée. Sans doute, la recourante pouvait représenter les nouveaux propriétaires et, à ce titre, recevoir les bordereaux de la Municipalité. Or, à aucun moment de la procédure ce point n¿a été vérifié. La recourante n'a au demeurant jamais prétendu représenter les nouveaux propriétaires; elle a même signalé à la Municipalité à juste titre, le 11 janvier 2007, qu¿il lui appartenait de se tourner vers eux. Quoi qu¿il en soit, les factures adressées à la recourante démontrent que la Municipalité entendait bien considérer la recourante comme débitrice des taxes et par conséquent, comme contribuable. Contrairement à ce que la commission communale de recours précise dans sa correspondance du 1er octobre 2008, elle n¿a pas considéré dans la décision attaquée la recourante comme représentante des anciens, comme des nouveaux propriétaires, mais bien comme la contribuable.
Il est tout aussi surprenant que ce moyen n¿ait pas été invoqué par la recourante. Il n¿en demeure pas moins que le Tribunal, appliquant le droit d¿office, ne peut maintenir une taxe notifiée à un tiers non contribuable. Cette constatation influera cependant sur le sort et la quotité des dépens dus à la recourante. Il appartiendra à la Municipalité de reprendre la procédure de taxation avec les nouveaux propriétaires, acquéreurs des parts de PPE, puisqu¿ils profitent des avantages particuliers résultant du raccordement aux installations collectives, fait générateur de la contribution de raccordement.
3. Le recours doit par conséquent être admis et la décision attaquée, annulée. Le présent arrêt sera rendu sans frais. Vu ce qui précède, des dépens réduits seront alloués à la recourante (art. 55 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative ¿ LJPA; RSV 173.36), dans la mesure où le recours est admis sur un point qu¿aucune partie n¿avait évoqué.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission communale de recours en matière d¿impôt et de taxes de Bretigny-sur-Morrens du 8 juin 2008 est annulée.
III. Le présent arrêt sera rendu sans frais.
IV. La Commune de Bretigny-sur-Morrens versera à A.________ S.àr.l. une indemnité de 500 (cinq cents) francs, à titre de dépens réduits.
Lausanne, le 4 novembre 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.