TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 mai 2008
Composition
M. Rémy Balli, président; MM. Guy Dutoit et Alain Maillard, assesseurs.
Recourant
Jean-Daniel DELAY, à Chexbres,
Autorité intimée
Commission de recours en matière d'impôts, de la Commune de et à Chexbres, représenté par Me Alexandre BERNEL, Avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Chexbres, représentée par Me Alexandre BERNEL, Avocat, à Lausanne,
Objet
Taxe communale égout épuration
Recours Jean-Daniel DELAY c/ décision de la Commission de recours en matière d'impôts du 12 juin 2007 (taxes d'égouts 2006-2007)
Vu les faits suivants
A. Jean-Daniel Delay est propriétaire de la parcelle no 1'279 du cadastre de la Commune de Chexbres. Cette propriété comporte plusieurs logements dont l'un est occupé par le propriétaire et les autres loués.
En raison de la proximité immédiate d'un collecteur intercommunal de l'Association intercommunale pour l'épuration des eaux usées de Chexbres – Puidoux – Rivaz – St-Saphorin (ci-après: ACPRS), les eaux usées de l'immeuble du recourant sont directement raccordées à ce collecteur, sans passer par le réseau des canalisations d'égouts de la Commune de Chexbres. Selon Jean-Daniel Delay, sa parcelle et celle des voisins directs a été à l'époque raccordée au collecteur ACPRS aux frais des propriétaires sans subside de la part de la commune.
B. Le réseau communal de canalisation des eaux usées de Chexbres est connecté à un réseau de collecteurs appartenant à l'ACPRS. Ces collecteurs acheminent ensuite les eaux usées à la station d'épuration du service intercommunal de gestion des eaux du district de Vevey.
Jusqu'à et y compris l'année 2005, le recourant a payé la taxe annuelle d'évacuation communale et la taxe annuelle d'épuration qui est perçue directement par l'ACPRS. Il prétend qu'auparavant la taxe était perçue sous mandat de la commune par la recette de l'Etat de Vaud en même temps que l'impôt foncier.
Dès l'exercice 2006 pour la taxe annuelle d'évacuation et dès l'exercice 2003 pour la taxe d'épuration de l'ACPRS, le mode de fixation de ces taxes a été modifié pour tenir compte de la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière en ce sens qu'elles ne sont plus arrêtées en fonction de la valeur incendie des immeubles, mais en fonction de deux nouveaux critères, à savoir le nombre d'abonnement et/ou le nombre de ménages habitant l'immeuble d'une part et la consommation effective d'eau d'autre part.
C. En date du 6 septembre 2006, la Commune de Chexbres a adressé un bordereau au recourant concernant la "taxe égouts" pour l'année 2006 d'un montant de 860 fr. 80. Le 13 octobre 2006, Jean-Daniel Delay a adressé une lettre au boursier communal de Chexbres lui indiquant qu'il avait constaté que sa situation ne correspondait plus aux critères retenus sur la base du règlement communal, que si la taxe annuelle d'épuration facturée par l'ACPRS pouvait être acceptée, la taxe annuelle d'évacuation ne devait pas le concerner car il n'était ni directement ni indirectement raccordé aux collecteurs publics communaux. Il constatait que c'était à tort que cette taxe lui avait été facturée depuis qu'il était propriétaire de l'immeuble et demandait qu'on lui rembourse le trop-perçu non prescrit.
Par lettre du 24 novembre 2006, le boursier communal de Chexbres a informé Jean-Daniel Delay que sa réclamation du 13 octobre 2006 était hors délai et qu'il considérait que la taxe était due étant donné que le collecteur de l'ACPRS était un collecteur public.
D. Le 2 avril 2007, un nouveau bordereau pour la "taxe égouts" d'un montant de 860 fr. 80 a été adressé à Jean-Daniel Delay. Par lettre du 11 du même mois, il a d'une part contesté que l'envoi du 13 octobre 2006 ait été déposé hors délai, et d'autre part invoqué une inégalité de traitement et fait état des travaux de raccordement au collecteur de l'ACPRS payés à l'époque par lui-même et ses deux voisins. Il précisait encore faire recours dans le délai légal contre le bordereau 2007 et concluait à ce que les taxes d'évacuation notifiées pour les années 2006 et 2007 soient annulées.
Par lettre du 25 avril 2007, le boursier communal confirmait à Jean-Daniel Delay la position de la municipalité et lui indiquait que son dossier serait transmis à la Commission communale de recours en matière d'impôt si le point de vue de l'autorité communale n'était pas retenu.
M. Delay ayant communiqué oralement son désir de continuer la procédure, la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Chexbres a été saisie par lettre du 7 mai 2007 et deux séances ont eu lieu en dates respectives des 21 mai et 4 juin 2007.
Par décision du 12 juin 2007, la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Chexbres a rejeté le recours déposé par Jean-Daniel Delay aux motifs pris principalement du fait que le collecteur de l'ACPRS est bel et bien un collecteur public et que par conséquent la taxe d'évacuation est due, que le réseau communal et intercommunal forme un tout financé par les deniers publics, et que, par définition, un principe de solidarité lie tous les usagers du réseau entre eux et avec la Commune de Chexbres. La Commission de recours relevait encore que le fait que le recourant ne pouvait répercuter la récente augmentation de cette taxe sur les charges de ses locataires était un argument non recevable.
E. En date du 2 juillet 2007, Jean-Daniel Delay a déposé un recours contre l'arrêt rendu par la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Chexbres du 12 juin 2007 concluant principalement à l'annulation pure et simple des décisions communales relatives à la perception d'une taxe annuelle d'évacuation, subsidiairement au renvoi pour nouveau jugement.
La Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Chexbres et la Municipalité de la Commune de Chexbres ont déposé une réponse le 11 octobre 2007. Un mémoire complémentaire a été déposé par Jean-Daniel Delay le 30 octobre 2007 auquel les intimées ont répondu par déterminations du 22 novembre de la même année.
F. Les parties ont été informées de la composition de la Cour. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Le recourant invoque une violation de son droit d'être entendu.
Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après: Cst), le droit d'être entendu comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504; ATF 126 I 15; ATF 124 I 49 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le fait approuvé soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428). L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elle ne pourrait l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les arrêts cités). En outre, pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, une violation du droit d'être entendu en instance inférieure est réparée lorsque l'intéressé a eu la faculté de se faire entendre en instance supérieure par une autorité disposant d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (ATF 130 II 530 consid. 7.3 p. 562 et les arrêts cités).
Pour autant que le droit d'être entendu du recourant ait été violé par la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Chexbres, ce qui ne peut être retenu dès lors que celui-ci a pu s'exprimer aussi bien par écrit que par oral lors de la séance du 21 mai 2007 devant dite Commission, il faut admettre que cette violation a de toute façon été réparée, la faculté ayant été donnée au recourant de présenter tous ses moyens devant le Tribunal administratif (devenu la CDAP depuis le 1.1.08). Au surplus, on relèvera que les auditions et documents requis concernant les travaux de raccordement de l'époque sont irrelevants dans le cadre de la présente cause ce d'autant plus que la décision querellée retient qu'à l'époque la Commune de Chexbres a refusé de prendre à sa charge le raccordement de l'immeuble Delay au collecteur l'ACPRES, ce qui fut fait par l'intéressé lui-même et deux de ses voisins bénéficiant du même raccordement.
2. Se fondant sur l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après: LIC) ainsi que sur l'art. 66 al. 1 de la loi vaudoise du 17 décembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après: LVPEP), les communes sont habilitées à percevoir des taxes pour le raccordement au réseau public d'évacuation et d'épuration des eaux. Aux termes de cette dernière disposition en effet, les communes peuvent percevoir des personnes bénéficiant des prestations ou avantages, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagements et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration, dont le montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses. En l'occurrence, le Conseil d'Etat a approuvé le 22 février 1991 le Règlement communal sur la collecte, l'évacuation et l'épuration des eaux usées et claires (ci-après: RCE) que le conseil communal de Chexbres avait pour sa part adopté le 26 octobre 1990. On extrait du chapitre 5 de cette réglementation les dispositions suivantes:
"Art. 40 Taxe annuelle d'évacuation
Pour tout bâtiment raccordé directement ou indirectement aux collecteurs publics, il est perçu une taxe annuelle aux conditions fixées par l'annexe. Cette taxe est perçue dès l'octroi du permis d'habiter et prorata temporis.
Le produit de cette taxe est destiné à couvrir les frais d'intérêts, d'amortissement et d'entretien du réseau des collecteurs communaux d'eaux usées et d'eaux claires"
"Art. 41 Taxe annuelle d'épuration
Une taxe annuelle d'épuration est perçue par l'association intercommunale pour l'épuration des eaux usées des Communes de Chexbres, Puidoux, Rivaz, St.-Saphorin (ACPRS,) conformément à ses statuts et règlements".
L'Annexe au RCE, adoptée par le Conseil communal le 11 mai 2005 et en vigueur depuis le 1er janvier 2006 prévoit pour sa part:
Taxe annuelle d'évacuation (art. 40)
1. Critères
Pour tout bâtiment déversant directement ou indirectement des eaux usées dans un collecteur d'égouts, il est perçu du propriétaire une taxe annuelle fixée de la manière suivante:
Taxe forfaitaire d'entretien - 1er critère:
Immeuble d'habitation:
fr.150.-- au maximum par ménage habitant l'immeuble + TVA
autre immeuble:
fr.150.-- au maximum par abonnement du Service des eaux communal + TVA
Taxe d'utilisation - 2ème critère:
au maximum fr.1.50 par m3 d'eau utilisée au cours de l'exercice précédent, mais au minimum de 100 m3 par ménage ou abonnement par année + TVA
Dans la limite des taux indiqués ci-dessus, la municipalité est compétente pour adapter les taux de la taxe aux frais effectifs".
Dans les statuts de l'Association intercommunale pour l'épuration des eaux usées de Chexbres, Puidoux, Rivaz, St.-Saphorin (ACPRS) on peut lire ce qui suit:
"Art. 22
Les ressources de l'Association nécessaires à la couverture des frais d'épuration des eaux lui sont procurées par:
1. Les taxes annuelles et uniques perçues des usagers du service;
2. Une participation des communes définie à l'art. 23 des présents statuts.
..."
Art. 23
Les communes associées participeront aux frais d'épuration des eaux sur une base annuelle, pour la part des coûts non couverte par le produit des taxes annuelles et unique perçues des usagers de ce service. Des acomptes pourront être demandés.
..."
Art. 24
Les taxes d'épuration sont perçues uniformément sur le territoire des communes associées. Une taxe d'épuration unique de raccordement est établie pour le cas du raccordement d'un bâtiment directement à un collecteur de l'Association. Une taxe annuelle de l'épuration est établie pour tous les immeubles desservis par les installations et ouvrages d'épuration des eaux du périmètre de l'Association".
Est litigieux en l'espèce uniquement le point de savoir si, s'agissant de la taxe annuelle d'évacuation, le bâtiment du recourant y est soumis en regard de l'art. 40 REC ou si au contraire il peut en être dispensé étant donné que son bâtiment est directement raccordé à un collecteur de l'ACPRS.
a) En matière de contributions communales, le législateur communal dispose d'une grande liberté d'appréciation (RDAF 1977, 117 et 402); il doit cependant s'assurer que la contribution respecte les principes constitutionnels de la couverture des coûts et de l'équivalence (FI.2000.0017). Ce dernier principe a du reste été repris par l'art. 4 al. 4 LIC, selon lequel le montant de la participation pécuniaire, pour revêtir son caractère de contre prestation, doit être calculé en proportion de l'importance des avantages économiques particuliers que retirent le ou les assujettis. Ce principe n'est au fond que l'expression, en matière de contribution causale, des principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le Canton de Vaud, Thèse, Lausanne 1989, p. 82). Pour respecter le principe d'équivalence, cette taxe ne doit pas être en disproportion évidente avec la valeur objective de la prestation et se mouvoir dans des limites raisonnables (ATF 125 I 193, cons. 4a; 122 I 289). Pour des motifs de praticabilité, la jurisprudence admet un certain schématisme dans le choix des critères permettant de cerner l'avantage que retire un propriétaire du raccordement de son immeuble au réseau collectif; ainsi, la jurisprudence en a déduit que le principe de l'égalité de traitement ne revêtait pas un caractère absolu en matière de taxe, mais s'accommode de certaines différences ou assimilations, liées à l'application de critères simples, clairs, et facilement compréhensibles (ATF 125 I 1, cons. 2b/bb, 109 Ia 325, cons. 5; 108 Ia 114, cons. 2b). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissée au législateur communal doivent ainsi être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable.
b) Cette question doit cependant également être examinée en regard de l'application de l'art. 60a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (ci-après: LEaux). Selon la teneur de cette disposition, les cantons doivent veiller à ce que "les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution des tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées...".
Le fondement de cette disposition repose sur le principe du "pollueur-payeur" ou principe de causalité, consacré par l'art. 3a de la même loi. Pour le législateur, l'objectif de cette disposition est de fixer les émoluments en fonction du type et de la quantité des eaux usées afin d'inciter financièrement le responsable à réduire la pollution causée (FF 1996 IV 1213 et ss, not. 1220.).
Cela étant, le schématisme dans la perception des taxes causales ne devrait pas être compromis par l'entrée en vigueur, le 1er novembre 1997, de ces dernières dispositions dans la mesure où les cantons conservent une grande liberté dans la mise en oeuvre du principe de causalité (FI.2001.0053).
3. Un rapport nécessaire doit exister entre la contribution du propriétaire foncier et l'obligation faite à la collectivité d'équiper le terrain à bâtir. C'est effectivement cette obligation qui appelle une contre partie, peu importe dès lors sur quel versant ou vers quelle station d'épuration s'écoulent les eaux usées de tel ou tel propriétaire: l'obligation d'équiper n'incombe qu'à la commune, responsable de la planification de son propre territoire. Certes, cette commune demeure libre de s'associer à d'autres pour accomplir les tâches qui relèvent de sa compétence (art. 112 et 124 LIC). Ces accords ne mettent pas en cause le principe de l'obligation d'équiper qui demeure une obligation de la commune du lieu de situation du bien-fonds à bâtir. Il n'y a pas lieu de distinguer ici selon la nature des contributions en cause: cette conclusion s'applique aussi bien à la charge de préférence qu'à la taxe d'utilisation (FI.1996.0077).
a) L'art. 24 des statuts de l'ACPRS ainsi que l'art. 1 du Règlement sur la perception de la taxe d'épuration de l'ACPRS du 25 novembre 1969 prévoient la possibilité d'autoriser le raccordement de bâtiments directement au collecteur de l'association, moyennant accord préalable de la commune territoriale. Dans cette hypothèse, l'association perçoit du propriétaire du bâtiment concerné une taxe unique de raccordement du même montant que celle découlant de l'art. 38 REC et de l'Annexe au REC. Cette dérogation est justifiée par le fait que le produit de cette taxe est destiné à couvrir les investissements du réseau des collecteurs d'égouts publics.
Cette exception au principe de territorialité n'est nullement reprise dans les dispositions communales et intercommunales pour ce qui concerne la taxe annuelle d'évacuation. Cette dernière est due indistinctement par tout propriétaire de bâtiment raccordé directement ou indirectement aux collecteurs publics. Selon la jurisprudence, par "public" il faut entendre un collecteur ayant un lien avec la commune de situation du bâtiment à l'exclusion par exemple de collecteurs publics cantonaux ou du déversement direct d'eaux claires dans le domaine public cantonal (FI.1999.0057; aussi FI.2001.0053).
b) La Commune de Chexbres s'est associée dans le cadre de l'ACPRS aux communes de Puidoux, Rivaz et St.-Saphorin pour organiser la collecte et l'épuration des eaux usées. Selon l'art. 22 du statut, dite association trouve ses ressources nécessaires à la couverture des frais d'épuration des eaux par les taxes annuelles et uniques perçues des usagers du service ainsi que par la participation des communes définies à l'art. 23 qui précise que les communes associées participeront aux frais d'épuration des eaux sur une base annuelle pour la part des coûts non couverts par le produit des taxes annuelles et uniques perçues des usagers de ce service. L'association reprend des communes associées et contre juste indemnité les ouvrages et installations, en particulier les collecteurs créés par lesdites communes (art. 30 des statuts) et, en cas de dissolution, la répartition de l'actif et du passif entre les communes associées a lieu proportionnellement au montant des versements communaux et des taxes d'épuration perçues sur le territoire au cours des dix années qui ont précédé la dissolution (art. 34 des statuts).
Force est dès lors de constater que la Commune de Chexbres, partie intégrante de l'ACPRS a envers cette dernière des obligations financières en ce qui concerne tant la couverture des frais d'épuration des eaux que celle des dettes éventuelles. Dans ce contexte, il y a lieu de considérer que via l'association dont elle fait partie, la commune offre une prestation globale aux propriétaires de bâtiments qui fait partie de l'obligation d'équiper incombant à la commune du lieu de situation. Partant, le bâtiment du recourant doit être considéré comme raccordé directement à un collecteur public faisant partie du réseau global de la Commune de Chexbres, comprenant son propre réseau et celui de l'association dont elle fait partie intégrante. Le fait que le recourant ait financé avec ses voisins le raccordement au collecteur de l'ACPRS est irrelevant puisque chaque propriétaire est tenu de se raccorder au collecteur public à ses frais (art. 14 RCE). Le principe de l'égalité de traitement évoqué par le recourant ne serait pas respecté si ce dernier était dispensé du paiement de la taxe d'évacuation par le seul fait de la proximité géographique d'un collecteur de l'ACPRS en lieu et place d'un collecteur communal.
Les taxes d'évacuation pour les années 2006 et 2007 dont la quotité n'est pas contredite sont donc dues par le recourant à la Commune de Chexbres.
4. Le problème du report de la taxe d'évacuation sur les locataires du recourant ne concerne pas le présent litige, mais les rapports privés entre bailleur et locataires.
5. Selon l'art 55 LJPA, les frais d'arrêt sont mis à la charge du recourant qui versera en outre des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 12 juin 2007 par la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Chexbres est confirmée en ce sens que le recours déposé par Jean-Daniel Delay est rejeté et qu'en conséquence les taxes d'évacuation pour les années 2006 et 2007 sont dues.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Le recourant Jean-Daniel Delay versera à la Commune de Chexbres une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
jc/ztk/Lausanne, le 26 mai 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.