CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 juin 1999
sur le recours interjeté par Philippe GOY, En Groenroux, à 1344 L'Abbaye
contre
la décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de L'Abbaye du 5 mai 1998 (taxe d'élimination des ordures).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; MM. Jean Koelliker et Philippe Maillard, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Le district de La Vallée est composé de trois communes (Le Chenit, L'Abbaye et Le Lieu) dont les territoires respectifs se partagent le pourtour de Lac de Joux. Chacune de ces communes est composée de plusieurs villages. Celle de l'Abbaye occupe, sur une longueur d'environ huit kilomètres, la plus grande partie de la rive sud du lac où se trouvent les villages des Bioux, celui de l'Abbaye, ainsi que celui du Pont situé à l'extrémité nord ouest du lac.
Philippe Goy habite un immeuble situé sur le territoire de la Commune de L'Abbaye, en contrehaut de la route qui longe le lac entre le village de l'Abbaye et celui des Bioux. Il s'agit d'une ancienne ferme mitoyenne construite en 1790. La partie qui appartient au recourant comprend une habitation que le recourant occupe avec son amie, ainsi qu'une ancienne grange, inoccupée. L'autre partie de l'immeuble est, d'après les indications du recourant, propriété du Centre protestant de vacances et elle est utilisée comme colonie de vacances.
B. En 1996, la commune s'est dotée d'un règlement sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets.
Le préavis municipal du 30 avril 1996 expose qu'il s'agissait de financer ce service dont le coût avait progressé rapidement pour dépasser 200'000 francs par année, ce qui nécessitait l'introduction d'une taxe nouvelle dans un règlement qui est par ailleurs calqué sur celui de la commune voisine du Lieu en vigueur depuis 1993.
Discuté (au sujet précisément de la taxe), puis admis par la commission du conseil communal, le projet a été soumis le 11 juin 1996 au conseil communal où la proposition a été faite qu'au lieu de prélever une taxe selon la valeur d'assurance incendie, la commune finance ce service par son budget ordinaire. Le projet de la municipalité a été finalement adopté sans modification. Approuvé par le Conseil d'Etat le 13 novembre 1996, le règlement est entré en vigueur le 1er janvier 1997. La municipalité l'a communiqué aux propriétaires le 15 décembre 1997. Une pétition revêtue de 255 signatures a été adressée au conseil communal pour contester la taxe. La commission du conseil communal, puis le conseil communal en date du 9 juin 1988, ont décidé de classer la pétition en considérant qu'une taxe fondée sur la consommation d'eau, pratiquée dans d'autres communes, n'était pas envisageable compte tenu des conditions de distribution de l'eau à l'Abbaye. Selon le procès-verbal du conseil communal, qui classe la pétition, ajoute que "la décision du conseil communal du 11 juin 1996 est maintenue".
Le règlement communal sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets prévoit en substance que la commune collecte, transporte et traite les déchets urbains aux endroits, jours et heures fixés par la municipalité (art. 9). Le règlement prévoit que seuls les sacs à ordure de type reconnu sont autorisés (art. 10, mais le préavis municipal cité ci-dessus exposait que la municipalité n'utiliserait pas cette compétence dans un proche avenir). Les sacs doivent être déposés aux endroits prévus et les immeubles de plus de quatre logements doivent être équipés d'un conteneur (10 et 11). Il est interdit de déposer dans les sacs et les conteneurs, notamment, des déchets spéciaux, des déchets agricoles, du verre ou du papier, pour lesquels des dispositions spéciales sont prévues (art. 7, art. 15 à 19, qui traitent également des déchets compostables, des déchets encombrants, de l'aluminium et du carton). Le règlement communal contient encore la disposition suivante:
"Art. 12 Déchets des entreprises
Les déchets ménagers, les déchets industriels et artisanaux de type urbain seront transportés et traités aux frais du détenteur par un prestataire privé ou par le détenteur lui-même. Les petites quantités sont éliminées selon les directives de la Municipalité."
Pour ce qui concerne la "taxe de service", le règlement communal prévoit ce qui suit:
Art. 31 Taxe annuelle.
Pour tout bâtiment desservi par la collecte, le transport et le traitement des déchets, il est perçu du propriétaire une taxe annuelle au taux de 0,5 ‰ de la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) dudit bâtiment, rapportée à l'indice 100 de 1990, mais au minimum de fr. 125.- par logement, exception faite des bâtiments suivants:
Les chalets d'alpage, les églises, les cabanes et refuges, les remises et garages isolés, les fumières et les fosses à purin, les bâtiments communaux et villageois d'utilité publique (écoles, locaux de sociétés, hangars, couverts de citernes et fontaines, locaux de pompiers, etc.).
La Municipalité étudiera et réglera les cas particuliers non mentionnés dans cet article.
Pour les volumes agricoles en exploitation, cette taxe est calculée au taux de 0,2 ‰.
Cette taxe est perçue pour la première fois, prorata temporis, lors de l'octroi du permis d'habiter.
Art. 32. Affectation
Le produit de la taxe annuelle est affecté à la couverture des frais de collecte, transport, de stockage, de tri et de traitement des déchets.
Art. 33 Comptabilité
Le produit de la taxe annuelle doit figurer dans la comptabilité communale dans le compte "ordures et déchets".
On précisera encore sur un plan plus général que d'après les indications fournies par le Conseil d'Etat en 1989 lors des débats relatifs à la modification de la loi sur les impôts communaux dont il sera question plus loin, 106 communes (sur les 385 que compte le canton de Vaud) prélevaient une taxe destinée à couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination des ordures ménagères (BGC février 1989, p. 1455). D'après le projet de révision de la loi sur la gestion des déchets mis en consultation par le Département cantonal de la sécurité et de l'environnement (rédaction du 21 avril 1999), 199 communes disposent actuellement d'un règlement prévoyant la perception d'une taxe, ceci selon 11 systèmes de taxation différents, tandis que les autres communes recourent au produit de l'impôt ordinaire. Le mode de perception le plus fréquent est une taxe par habitant (67 communes) ou par ménage (26 communes) alors que 16 communes ont mis en application une taxe sur les sacs à ordures.
C. Le 28 novembre 1997, la Commission d'impôt et recette de district de La Vallée a adressé au recourant un bordereau relatif aux contributions communales pour l'année 1997. Le montant total des taxes communales s'élève à 1'475,75 fr. et se décompose comme suit: 180,10 fr. pour l'impôt foncier, 722,35 fr. pour la taxe d'épuration des eaux et 573,30 fr. pour la taxe d'élimination des ordures.
Par courrier du 29 décembre 1997, Philippe Goy a recouru contre ce bordereau auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de L'Abbaye (ci-après la Commission communale de recours), relevant qu'il n'était domicilié à L'Abbaye que depuis le mois d'octobre 1997, alors que les taxes lui sont réclamées pour l'entier de l'année 1997.
D. Par décision du 5 mai 1998, la Commission communale de recours a rejeté le recours considérant que les taxes litigieuses sont en tout point conformes au règlement communal sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets approuvé par le Conseil d'Etat le 13 novembre 1996 et constatant que le recourant est propriétaire de son immeuble depuis le 10 décembre 1996 et qu'il doit dès lors l'entier des taxes pour l'année 1997.
E. Contre cette décision, Philippe Goy a déposé un recours auprès du Tribunal administratif en date du 2 juin 1998. Il conteste la taxe voirie en faisant valoir qu'il est illogique de fonder cette taxe sur la valeur ECA, la partie habitation de son immeuble ne représentant que la moitié du montant total de la valeur ECA. Il relève qu'il trie tous ses déchets, de sorte qu'il ne produit plus qu'un sac poubelle de 30 l par semaine au lieu d'un sac de 110 l par semaine s'il ne triait pas ses déchets. Il précise encore que le propriétaire de la partie mitoyenne de sa maison (le Centre protestant de vacances) qui organise des camps pour les jeunes et loue ses locaux à des tiers, ne procède pas au tri des déchets et produit une importante quantité d'ordures. Il suggère dès lors que la commune et le canton instituent une taxe sur les sacs poubelles et conclut implicitement à l'annulation de la taxe litigieuse. En annexe à son recours, il produit une copie de la police ECA de son immeuble établie en 1990, de laquelle il ressort que le volume total du bâtiment s'élève à 1800 m³ (ce qui représentait à l'époque une valeur de taxation de 1'069'200 francs), dont seuls 904 m³ sont affectés au logement, (soit une valeur de 632'800 francs), le solde étant constitué par la cave, les dépendances avec chaufferie, les garages et le couvert à fontaine. Il produit également une copie de la nouvelle police ECA établie le 6 mai 1993 fixant la valeur indexée du bâtiment à 1'162'728 francs pour le même volume de 1800 m³.
Par courrier du 30 juin 1998, la Commission communale de recours de L'Abbaye a informé le tribunal qu'elle n'entendait pas participer à la présente procédure.
Le recourant a effectué une avance de frais de 500 francs.
La municipalité s'est déterminée sur le recours par courrier du 17 juillet 1998, concluant implicitement à son rejet.
Le tribunal a versé au dossier une copie des observations du Service de l'intérieur concernant un autre recours (FI 98/066) interjeté notamment contre la taxe voirie prélevée par la Commune de L'Abbaye.
F. Le tribunal a tenu audience en date du 8 février 1999 pour statuer sur la présente cause, ainsi que sur deux autres causes analogues concernant la commune intimée (FI 98/066 et FI 98/074). Etaient présents le conseil des recourantes ainsi que le syndic de l'Abbaye.
Des explications recueillies en audience, on retiendra que la collecte des déchets, hebdomadaire, est confiée à l'entreprise Auto-transport de la Vallée de Joux SA (AVJ) dont la commune est actionnaire. AVJ fournit le véhicule et son chauffeur, tandis que le ramassage est effectué durant le trajet par le personnel communal. Il y a environ une quinzaine de conteneurs dans chaque village et pour les maisons isolées, les sacs sont ramassés au bord de la route. Tel est le cas pour le bâtiment que le recourant occupe avec son amie: ce bâtiment est situé en contre-haut de la route qui longe le lac, entre le village de l'Abbaye et celui des Bioux: le recourant dépose ses sacs à ordure au débouché du chemin qui conduit à sa maison.
La commune a produit un tirage des comptes communaux dans lequel on peut voir en bref que le compte "450 ordures ménagères et déchets" présente les soldes suivants:
1997
1996
Charges
Revenus
Charges
Revenus
Total charges
200'264
219'288
Revenus divers
56
8626
Taxe sur les déchets
153'593
-
La commune s'est enquise de l'aboutissement de la procédure par lettre du 18 mai 1999. Le tribunal a annoncé que l'arrêt serait rendu sauf imprévu à la fin du semestre. Il a signalé aux parties qu'il avait versé au dossier une copie du projet de révision de la loi sur la gestion des déchets mis en consultation par le Département cantonal de la sécurité et de l'environnement le 10 mai 1999 (rédaction du 21 avril 1999).
Considérant en droit:
1. Le recours concerne la taxe annuelle d'enlèvement des ordures, que le recourant conteste devoir payer. Il n'est pas contesté que le bordereau litigieux calcule les taxes litigieuses conformément au règlement communal. Le tribunal s'abstiendra donc de vérifications arithmétiques s'agissant du montant de la valeur d'assurance incendie, de l'indice annuel ECA appliqué à celle-ci et du calcul de la TVA.
Il y a donc lieu d'examiner les griefs que le recourant soulève à l'encontre de l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la perception de la taxe annuelle d'enlèvement des ordures. En revanche, le tribunal administratif n'est pas compétent pour imposer, comme le voudrait le recourant "pour éviter le tourisme des déchets", la généralisation à tout le canton de la taxe sur les sacs à ordure. Cette conclusion sort en effet de l'objet du litige, qui ne peut porter que sur la taxe réclamée au recourant.
2. La loi sur les impôts communaux (LIC) du 5 décembre 1956 contient la disposition suivante:
"Art. 4. Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses.
Les taxes communales litigieuses en l'espèce sont fondées sur cette disposition générale. Les règlements communaux correspondants ont été approuvés par le Conseil d'Etat (art. 4 al. 2 LIC; v. ég. le principe général exigeant l'approbation par le Conseil d'Etat des règlements conférant des droits ou imposant des obligations fixé par l'art. 94 al. 2 de la loi sur les communes (LC) du 28 février 1956).
3. Pour ce qui concerne l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la perception de taxes d'utilisation, on se référera tout d'abord à l'exposé de la situation maintes fois répété par le tribunal administratif (voir par exemple un arrêt Metalec c/ Ecublens, FI 93/001 du 23 février 1998, dont est tiré le présent considérant).
On rappellera donc à ce sujet que le Tribunal fédéral, dans un arrêt de 1980 (ATF 106 Ia 241, trad. au JT 1982 I 486, ainsi que les nombreuses références citées), a considéré notamment ce qui suit:
"Il est admissible de percevoir des taxes selon des critères schématiques fondés sur des moyennes tirées de l'expérience. Cela vaut non seulement pour le calcul des contributions (charges de préférence) pour lesquelles une estimation exacte de l'avantage particulier procuré par l'installation est difficile et souvent même impossible, mais aussi pour le calcul des taxes. Mais l'utilisation de tels barèmes est subordonnée à la condition qu'ils n'aboutissent pas à un résultat insoutenable et absolument injustifiable et qu'ils n'établissent pas des différences qui ne se justifieraient pas pour des motifs raisonnables".
En droit cantonal, le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de rappeler (arrêts du 1er février 1993, dans les causes FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et FI 92/058) qu'en réponse à diverses interventions parlementaires dont une partie critiquait l'utilisation de la valeur d'assurance incendie à des fins contributives, le Conseil d'Etat avait exposé au Grand Conseil diverses mesures qu'il entendait prendre afin de dissuader les communes de recourir à cette valeur pour la perception de leurs taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il précisait qu'il ne paraissait pas nécessaire d'insérer dans la loi une disposition prohibant l'utilisation de la valeur d'assurance incendie mais il signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà, il avait décidé de refuser désormais d'approuver tout règlement communal nouveau ou modifié qui se référerait à la valeur d'assurance incendie indexée au lieu de la valeur d'assurance de base (voir d'ailleurs un exemple des difficultés d'exécution de cette décision dans l'arrêt de la CCRI du 5 octobre 1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455 principio). Il annonçait en outre son intention d'informer les communes qu'à l'échéance d'un délai de trois ans, l'Etablissement cantonal d'assurance incendie (ECA) cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance. Toutefois, le Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil d'Etat (BGC février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle intervention parlementaire - favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur ECA - par un projet de loi dont l'exposé des motifs concluait qu'il n'y avait plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais qu'il fallait au contraire permettre aux communes d'en disposer tout en précisant, "pour éviter les distorsions les plus criantes", dans quels cas et selon quelles modalités les communes pouvaient y recourir. Le projet de loi du Conseil d'Etat prévoyait l'introduction des dispositions suivantes dans la loi sur les impôts communaux:
"Art. 4a Base de calcul
Si les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions suivantes: La valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.
Une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.
La valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de taxes annuelles."
Art. 36a
Valeur ECA
L'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments situés sur leur territoire."
Ce projet de loi a été adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant amendé en suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier alinéa de l'art 4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre 1991, p. 1578 à 1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser aux communes la possibilité de percevoir non seulement les taxes d'introduction, mais également les taxes annuelles sur la base de la valeur d'assurance incendie (BGC précité, p. 1585 à 1592). La modification ainsi introduite par la loi du 11 septembre 1991 est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO du 29 novembre 1991). L'art. 36a LIC ci-dessus a été complété par un arrêté du Conseil d'Etat du 28 février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no 19 du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de 1990 correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en 1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591). Enfin, des "Directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 relatives à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie des bâtiments à des fins contributives", commentées dans une circulaire du Service de l'Intérieur (no 1240, du 13 mai 1992), tendent à ce que les règlements communaux soient modifiés (d'ici au 31 mars 1993, sous peine de retrait de l'approbation) de manière à ce que les taux des taxes soient fixés exclusivement en fonction de la valeur ECA à l'indice 100 de 1990.
Au vu de ce qui précède, on constate que l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la perception des taxes communales est admise par la jurisprudence fédérale, qu'elle est pratiquée de longue date dans le canton de Vaud et que le législateur cantonal, au terme d'un débat nourri, a décidé d'en maintenir la possibilité, y compris pour les taxes annuelles. On observera au passage (même si la taxe d'épuration n'est pas litigieuse en l'espèce) que c'est pour se conformer aux nouvelles exigences du droit cantonal que la commune de l'Abbaye a adopté un nouveau règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux.
4. Le recourant conteste la taxe annuelle d'élimination des ordures pour le motif qu'il procède à un tri méticuleux de ses déchets, ce qui lui permet de réduire fortement (contrairement à la pratique de ses voisins) la quantité de sacs à ordures qu'il fait évacuer par la commune, tandis qu'il porte lui-même à la déchetterie communale le solde des déchets qu'il trie. Il ne conçoit pas d'être tenu de payer la taxe communale en plus de l'effort qu'il consent dans ce domaine.
a) L'art. 29 de la loi vaudoise sur la gestion des déchets du 13 décembre 1989 a la teneur suivante:
"Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, des taxes spéciales pour couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination des déchets urbains. Ces taxes peuvent être perçues proportionnellement à la quantité de déchets produits".
L'exposé des motifs du Conseil d'Etat rappelait au sujet du financement du traitement des déchets que la loi fédérale sur l'environnement (LPE) pose le principe de la "causabilité" (il faut lire "causalité"), dit du "pollueur-payeur", mais il ajoutait que pour éviter une charge excessive pouvant inciter à une élimination non respectueuse de l'environnement, les collectivités publiques seraient appelées dans une certaine mesure à participer au financement (BGC automne 1989 p. 231). Au sujet de l'art. 29, il indiquait que l'adaptation de la taxe à la quantité de déchets produits peut permettre d'introduire la taxe au sac pour pénaliser ceux qui ne trient pas leur déchets (BGC précité, p. 234). L'art. 29 a été adopté sans discussion lors des débats (BGC précité p.292).
On retiendra donc que le législateur cantonal, en 1989, n'a pas voulu imposer de solution aux communes. L'art. 29 LGD, quand il évoque le prélèvement d'une taxe proportionnelle à la quantité de déchets, est purement dispositif.
b) L'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), en vigueur depuis le 1er janvier 1985, énonce le principe de la causalité dans les termes suivantes : "Celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite pas la présente loi en supporte les frais". On signalera au passage que ce principe a été introduit dans la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux), par une novelle du 20 juin 1997 entrée en vigueur le 1er novembre 1997, qui a également introduit l'art. 32a LPE dont il sera question plus loin.
En matière de taxe relative aux ordures, le Tribunal fédéral a considéré jusqu'ici que la LPE (du moins dans sa teneur initiale) "ne fixe que des principes généraux qui doivent être concrétisés par le droit cantonal et communal, lequel revêt un caractère autonome" (ATF du 29 mai 1997, commune de F. c/ Cour de droit public du tribunal cantonal valaisan, RDAF 1999 I p. 94, qui cite en outre un arrêt du 20 novembre 1995, dans RDAT 1996 1 51 142; voir aussi ATF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998, F. c/ Flims et tribunal administratif des Grisons, non publié sur ce point dans DEP 1998 p. 739). On peut néanmoins se demander si le droit fédéral, de par la seule entrée en vigueur de l'art. 2 LPE, a imposé de manière contraignante aux corporations publiques cantonales ou communales l'obligation de financer les tâches relatives aux ordures par des taxes spéciales fixées proportionnellement aux quantités d'ordures.
Tel n'est pas l'interprétation du Tribunal fédéral, qui a jugé que l'art. 2 LPE n'est pas violé par la perception d'une taxe dont le montant est fixé sans tenir compte de la quantité de déchets produite par chaque ménage (ATF du 29 mai 1997, commune de F. c/ Cour de droit public du tribunal cantonal valaisan, RDAF 1999 I p. 94). Cet arrêt cite en outre un arrêt du 20 novembre 1995, dans RDAT 1996 1 51 142, en exposant que
"... le tribunal fédéral a en effet jugé qu'en attendant l'adoption de solutions tarifaires aptes à répartir les coûts en respectant de manière optimale le principe de causalité, telles que la taxe sur les récipients prévue par l'art. 22 RTO, celui-ci n'imposait pas une répartition des coûts proportionnelle à la quantité de déchets effectivement produite et qu'il ne s'opposait pas à la perception d'une taxe unique par foyer, indépendamment du nombre d'individus qui le compose. Il n'y a aucune raison de s'écarter de cette jurisprudence en l'occurrence." (ATF du 29 mai 1997, consid. 3b)
c) La novelle déjà évoquée du 20 juin 1997, entrée en vigueur le 1er novembre 1997, a introduit un nouvel art. 32a LPE dont la teneur est la suivante:
"Les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction:
a. du type et de la quantité de déchets remis;
b. du coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets;
c des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations;
d. des intérêts;
e. des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.
Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits.
Les détenteurs d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions nécessaires.
Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public".
L'art. 32a LPE est le pendant de l'art. 60a LEaux (Revaz, Financement de l'élimination des déchets: Principes et couverture des taxes d'élimination, DEP 1999 p. 311). Le Message du Conseil fédéral se réfère d'ailleurs, au sujet de l'art. 32a LPE, aux explications relatives à l'art. 60a LEaux (FF 1996 IV 1232).
La novelle du 20 juin 1997, dont l'objectif principal était l'assainissement des finances fédérales (suppression de subventions; v. FF 1996 IV 1213 ss), a introduit le principe de causalité à l'art. 3a LEaux: "Celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite pas la présente loi en supporte les frais", qui est lui aussi le pendant de l'art. 2 LPE en vigueur depuis 1985. Cet modification tendait à faire abandonner le mode de financement fondé sur des subventions et sur les recettes fiscales ordinaires pour passer à un système conforme au principe de causalité (pollueur-payeur) qui est également de nature à influence le comportement de la population dans un sens plus respectueux de l'environnement (BOCE 1996 IV 1166, intervention de la conseillère fédérale Ruth Dreifuss lors du débat d'entrée en matière; v. ég. FF 1996 IV 1219 et 1237).
A la première lecture, l'art. 32a al. 1 LPE paraît régler deux objets distincts qui seraient d'une part la fixation du critère de calcul de la taxe, à savoir le type et la quantité de déchets remis (lit. a) et d'autre part la définition du cercle des dépenses à couvrir par les taxes (lit. b à e). On serait tenté d'en déduire que l'art. 32a al. 1 LPE impose aux cantons et communes une taxe fondée sur le seul critère de la quantité de déchets remis, ceci pour couvrir les dépenses énumérées sous b à e. Toutefois, le Message du Conseil fédéral expose que les cantons et les communes souhaitent disposer d'une grande souplesse et que pour en tenir compte, le projet de loi (il est pratiquement identique au texte finalement adopté) prévoit un système combinant des taxes de base et des taxes qui sont fonction de la quantité d'eau usée à évacuer ou de déchets à traiter (FF 1996 IV 1219). C'est dans ce sens qu'il faut comprendre la règle de l'art. 32a al. 1 LEaux selon laquelle la contribution des responsables doit être prélevée "par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes" ("mit Gebühren oder anderen Abgaben").
Pour ce qui concerne l'art. 60a LEaux, le Message du Conseil fédéral se réfère aux solutions envisagées par l'Association suisse des professionnels de la protection des eaux (p. 1228). Un amendement visant à permettre aux cantons d'introduire une péréquation pour les cas où le coût des installations serait insupportable pour les habitants en raison de la structure de l'habitat (régions isolées) a été rejeté, non pas parce que le principe en était contesté, mais parce qu'il allait de soi que les cantons étaient libres d'utiliser cette possibilité (BOCE 1996 IV 1167-1169). Le Conseil national avait introduit un amendement prévoyant que les émoluments variables (liés à la consommation) doivent couvrir au moins 50% des coûts (BOCN 1997 I 434), le but étant de favoriser ceux qui économisent l'eau (Lenkungswirkung, BOCN 1997 I 428). Le Conseil des Etat ne s'y est pas rallié pour le motif que les directives des professionnels aboutissent déjà à prélever sur une base proportionnelle une part supérieure, de l'ordre de 50 à 65 % (BOCE 1997 III 427-428). Le Conseil national a abandonné son amendement au vu de cette constatation (BOCN 1997 III 1118). La question n'a plus été évoquée dans la suite des débats où il n'est plus question que des subventions et de leur taux (BOCE 1997 III 613, BOCN 1997 III 1316, BOCE 1997 III 665, etc.).
Pour ce qui concerne l'élimination des déchets urbains, le message du Conseil fédéral indiquait ce qui suit (FF 1996 IV 1233):
"Pour la mise en oeuvre du principe de causalité, la marge de manoeuvre est plus grande. Il ne fait aucun doute que la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité de déchets remis - plus connue sous le terme de taxe-poubelle - correspond tout à fait à ce principe. La taxe de base, qui peut être fonction de la taille du ménage par exemple, permet de couvrir les coûts de la mise sur pied de l'infrastructure nécessaire ainsi que les coûts de la collecte de matériaux récupérables. On peut également imaginer un système où une partie des taxes serait perçue sous forme de charge de préférence (contributions sur la propriété foncière proportionnelles à la taille de l'habitation p. ex.). Les cantons et les communes ont la possibilité d'adapter leur système de taxation à des particularités régionales ou locales."
Les débats des Chambres ont aussi fait apparaître qu'il ne s'agissait pas de prescrire purement et simplement la "taxe au sac", ceci en raison des réticences des cantons romands à l'égard de ce système, et qu'il restait possible, par exemple dans les régions touristiques, de prélever les taxes par personne ou par nuitée (intervention du rapporteur du Conseil des Etats lors du débat d'entrée en matière, BOCE 1996 IV 1163).
On observera encore qu'a aussi été évoquée la question de la constitutionnalité de l'art. 32a LPE (le Message du Conseil fédéral se réfère au ce sujet aussi aux explications relatives à l'art. 60a LEaux), car cette disposition porte atteinte à l'autonomie organisationnelle et financière des cantons (art. 3 Cst), comme le Conseil fédéral le reconnaissait lui-même avant de faire taire ses scrupules en affirmant que le principe de causalité permettait d'agir sur le comportement des individus, ce qui nécessitait un cadre juridique uniforme dans toute la Suisse (FF 1996 IV 1237).
On rappellera enfin que le Tribunal fédéral considère que dans ce domaine, la LPE (du moins dans sa teneur initiale) "ne fixe que des principes généraux qui doivent être concrétisés par le droit cantonal et communal, lequel revêt un caractère autonome" (v. dans ce sens les deux arrêts cités ci-dessus ainsi que l'ATF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998, F. c/ Flims et tribunal administratif des Grisons, non publié sur ce point dans DEP 1998 p. 739).
Il faut bien voir cependant que nombre d'auteurs, principalement alémaniques, considèrent que l'adoption de la taxe au sac est obligatoire (Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, DEP 1999 p. 51, ainsi que les références citées en note 67), combinée éventuellement avec une taxe de base (op. cit., p. 54-56; cet auteur précise en p. 56 que les exigences légales ne peuvent pas être réalisées sans une taxe au sac ou une taxe analogue). Certains admettent toutefois que la taxe au sac, si elle est trop élevée, conduit dans un cul de sac en incitant les utilisateurs à se défaire illégalement de certains déchets (Huber-Wälchli, op. cit. p. 53-54: "Sackgebühr, Sackgasse !"; c'est la situation que vise l'art. 32a al. 2 LPE). L'un des principaux commentateurs de la LPE, consulté par le canton de Schaffhouse au sujet du cas de deux communes dont les électeurs paraissaient s'obstiner à ne pas adapter le règlement communal au droit fédéral (ces communes n'avaient pas de taxe du tout ou une taxe fondée sur l'adduction d'eau), considère que le droit fédéral exige un financement conforme au principe de causalité depuis quatorze ans déjà; il n'envisage pas moins que d'adresser aux électeurs une commination pour le cas où ils n'accepteraient pas le nouveau règlement dans un ultime délai de grâce à l'échéance duquel l'autorité cantonale adoptera un tarif conforme au droit fédéral à la place des autorités communales compétentes (Heribert Rausch, Rechtsgutachten betreffend bundesrechtswidrige Abfallgebühren, DEP 1998 p. 635, spéc. p. 643 et 647). Le tribunal administratif ne saurait se rallier à cette conception excessive. Il est frappant à cet égard de constater qu'il existe un décalage considérable entre ces vues doctrinales et la pratique: on sait par exemple qu'en 1996, 45 % des communes suisses, principalement à l'ouest et au sud du pays, finançaient encore le service des ordures à l'aide des recettes fiscales ordinaires ou de taxes qui ne dépendaient pas de la quantité d'ordures (Huber-Wälchli, op. cit., p. 60). Dans le canton de Vaud, on a vu (lettre C in fine de l'état de fait) que le nombre de communes percevant une taxe a doublé durant les dix dernières années (passant de 106 en 1989 à 199 en 1999) mais il n'est reste pas moins qu'actuellement encore, près de la moitié des 385 communes du canton ne prélèvent aucune taxe et que nombre de celles qui le font utilisent un système de taxe par habitant ou par ménage, indépendant de la quantité de déchets. Compte tenu du fait que la jurisprudence du Tribunal fédéral admettait en l'état de tels systèmes (ci-dessus lit. b; le tribunal n'a pas à examiner ici comment il en irait en application du nouveau droit), il serait évidemment disproportionné de considérer que les taxes existantes devraient être immédiatement condamnées au 1er novembre 1997 en application immédiate des exigences nouvelles de l'art. 32a LPE. D'ailleurs, les publications récentes de la doctrine, qui constatent que le législateur fédéral n'a pas fixé de délai d'adaptation, admettent néanmoins le principe d'une adaptation par étape et avec des délais transitoires (Huber-Wälchli, op. cit., p. 60, qui cite l'exemple de la ville de Coire dont la réglementation adoptée à fin 1998 prévoit l'introduction par étape d'un système mixte au terme d'un délai maximal de cinq ans; v. ég. Revaz, op. cit. p. 318, qui rappelle que le but de la modification de la LPE était de laisser aux cantons une grande liberté quant à la manière de mettre en oeuvre les nouvelles exigences).
d) D'après le projet de révision de la loi sur la gestion des déchets mis en consultation par le Département cantonal de la sécurité et de l'environnement (rédaction du 21 avril 1999), l'art. 29 LGD (dont on a vu qu'actuellement, il permet simplement de manière potestative la perception de taxes) serait modifié pour rendre obligatoire la perception de taxes couvrant les frais d'élimination des déchets urbains selon un système tenant compte de la quantité de déchets ou prévoyant une taxe forfaitaire par habitant ou par ménage. Toujours d'après ce projet, les communes disposeraient d'un délai de deux ans dès l'entrée en vigueur de la modification de la loi cantonale pour adapter leur droit communal.
e) En l'espèce est litigieuse la taxe annuelle que la commune intimée réclame pour la première fois en 1997 sur la base du règlement approuvé par le Conseil d'Etat le 13 novembre 1996. Fondée exclusivement sur la valeur d'assurance incendie, elle paraît non conforme aux principes introduits par l'art. 32a LPE avec effet au 1er novembre 1997.
Le Tribunal administratif juge cependant qu'il n'y a pas lieu de condamner d'emblée et dans l'abstrait le système communal dès le 1er novembre 1997, soit pour deux mois seulement s'agissant de 1997. Il faut bien voir que si le législateur fédéral a choisi cette date (curieuse pour le domaine des taxes qui sont en général annuelles et dont la perception concorde avec les années civiles), c'est parce l'objet principal de la modification touchait aux subventions fédérales et que le droit antérieur fixait à cette date un délai péremptoire pour l'obtention de ces subventions (il fallait que la réalisation ait commencé avant le 1er novembre 1997; la modification de la loi sur ce point consistait non pas à prolonger le délai mais à prévoir qu'il suffisait qu'à cette date, le permis de construire ait été délivré en première instance; FF 1996 IV 1221; voir un exemple où ce délai a été observé de justesse dans le cas de l'usine d'incinération Tridel à Lausanne, arrêts AC 96/074 et AC 97/212 du 30 juin 1998 qui ont fait l'objet d'un arrêt du Tribunal fédéral du 27 avril 1999). Pour ce motif, il ne se justifie pas d'exiger d'une commune qu'elle modifie son règlement avec effet au 1er novembre 1997.
Il faut au contraire tenir compte du fait qu'un certain délai d'adaptation est nécessaire (le législateur cantonal paraît d'ailleurs envisager d'en assigner un aux communes en modifiant la LGD, comme on l'a vu ci-dessus). En l'état, la commune supporte environ 200'000 francs de charge annuelle au titre des déchets tandis qu'elle n'encaisse que 150'000 francs environ, soit approximativement les trois quarts environ de cette somme, par l'intermédiaire de la taxe perçue en 1997 pour la première fois. On peut donc imaginer que la taxe augmentera en même temps que sa perception sera réorganisée pour se conformer aux exigences nouvelles de l'art. 32a LPE. Il n'est d'ailleurs pas établi qu'une taxe prélevée selon d'autres bases, par exemple sous la forme d'une taxe forfaitaire par personne ou par ménage comme l'envisage le projet de modification de la LGD, aboutirait en l'espèce, pour le recourant et son amie, à un montant sensiblement différent de celui de 573,30 francs auquel ascende la taxe contestée par le recourant. En l'absence de distorsion manifeste, il n'y a pas lieu de déroger en l'état à l'application du règlement en vigueur. Sans doute peut-on comprendre la frustration ressentie par le recourant du fait que ses efforts de tri ne sont pas récompensés. On relèvera cependant qu'un tel tri est de toute manière imposé par diverses dispositions (art. 7, art. 15 à 19) du règlement communal.
Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'empêcher la perception de la taxe litigieuse auprès du recourant.
f) Certes, il n'échappe pas au tribunal administratif que dans l'arrêt déjà cité concernant la commune grisonne de Flims (ATF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998, partiellement publié dans DEP 1998 p. 739), le Tribunal fédéral n'a pas envisagé de ménager un délai d'adaptation durant lequel le droit communal pourrait provisoirement continuer de s'appliquer. Selon cet arrêt, le droit fédéral, du moins jusqu'ici (la taxe litigieuse était celle de 1996), n'impose pas la "taxe au sac" et permet qu'une partie du coût soit, pour la disponibilité du service, prélevé sans égard à la quantité de déchets. Des critères forfaitaires sont admissibles (aux conditions jurisprudentielles déjà évoquées): ils ne doivent pas créer des distinctions ne reposant pas sur des motifs raisonnables (consid. 2). La valeur d'assurance de l'immeuble est un critère adéquat pour les taxes de raccordement uniques (charge de préférence) mais pas pour les redevances périodiques, qui doivent tenir compte de l'usage effectif des installations. Le Tribunal fédéral a donc jugé que le critère unique de la valeur d'assurance incendie va clairement au-delà du schématisme (Pauschalisierung) admissible (consid. 2, lit. b, p. 6). Enfin, le tribunal fédéral a considéré que le tribunal administratif des Grisons ne pouvait pas se contenter de constater l'illégalité de la taxe litigieuse, mais qu'il devait élaborer un système de taxation provisoire ou en charger la commune, qui disposait d'ailleurs d'une nouvelle réglementation pour les années ultérieures (consid. 3). Cette nouvelle jurisprudence condamne, pour les taxes relatives aux ordures, le système cantonal qui, au terme des longs débats du Grand Conseil rappelés ci-dessus, permet aux communes de percevoir les taxes annuelles en fonction de la seule valeur d'assurance incendie. Elle anticipe en quelque sorte les effets de la modification du droit fédéral opérée par l'introduction de l'art. 32a LPE.
En l'espèce, le tribunal administratif juge que les conditions ne sont pas remplies pour qu'un règlement provisoire soit imposé à la commune. On ne voit d'ailleurs guère la portée qu'aurait une telle réglementation provisoire puisqu'elle serait limitée au recourant (et aux deux autres auteurs de recours analogues sur la taxe relative aux ordures). Il n'y a donc pas lieu de suivre en l'espèce la solution de l'arrêt du Tribunal fédéral du 28 janvier 1998 concernant la commune grisonne de Flims. Certes, une jurisprudence nouvelle s'applique en principe immédiatement aux causes pendantes (ATF 111 V 161 consid. 5b; Moor, Droit administratif, vol . I, 2e éd. 1994, p. 74; ATF 1P 570/1995 du 22 mars 1996; AC 96/073 du 28 juin 1996 dans RDAF 1996 p. 485). Toutefois, de même qu'il faut accorder un délai de transition à la commune pour adapter son règlement à l'art. 32a LPE, de même faut-il, compte tenu des assurances que la commune pouvait tirer, quant à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour les taxes annuelles, de la récente modification de l'art. 4a LIC, laisser à la commune un délai lui permettant de se conformer à la nouvelle jurisprudence du Tribunal fédéral.
Le tribunal parvient ainsi à la conclusion que la décision attaquée doit être maintenue.
On soulignera cependant que la commune ne pourra pas compter résister longtemps avec succès aux contestations que pourrait susciter la perception ultérieure de la taxe selon le système actuellement en vigueur.
6. Vu ce qui précède, le recours sera rejeté aux frais du recourant.
S'agissant des voies de droit ouvertes à l'encontre du présent arrêt, on rappellera que jusqu'ici, le Tribunal fédéral a jugé qu'en matière de taxe pour les ordures, le droit fédéral ne pose que des principes généraux; le droit cantonal ou communal qui concrétise ces principes peut prendre des teneurs diverses et il ne s'agit pas de simples dispositions d'exécution du droit fédéral. Seul était donc ouvert devant le Tribunal fédéral le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels, à l'exclusion du recours de droit administratif (voir notamment ATF 2A.403/1995 du 28 octobre 1996 résumé dans DEP 1997 p. 39; ATF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998, F. c/ Flims et tribunal administratif des Grisons, non publié sur ce point dans DEP 1998 p. 739). Il n'appartient pas au Tribunal administratif d'examiner si l'entrée en vigueur des art. 60a LEaux et 32a LPE entraîne le changement de cette pratique mais, dès lors que cela ne saurait avoir pour effet de préjuger la question, on indiquera ci-dessous la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral et on communiquera l'arrêt à l'autorité fédérale.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission communale en matière d'impôts de la Commune de L'Abbaye du 5 mai 1998 est maintenue.
III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 30 juin 1999
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).