CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 septembre 1999
sur le recours interjeté par A.________, représenté par Me Maurice von der Mühll, avocat à Lausanne
contre
la décision sur réclamation rendue le 4 avril 1997 par le Service des affaires militaires (taxe militaire).
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. Ph. Maillard et M. A. Thélin, assesseurs. Greffière: Mlle F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né en 1958, est domicilié à X.________; il est capitaine instructeur au sein du corps des sapeurs-pompiers de cette commune.
Par courrier du 20 juin 1995, l'Etablissement cantonal de l'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) a adressé aux commandants de corps de sapeurs-pompiers du canton de Vaud les Directives du 30 mai 1995 établies par le Chef du Département de la prévoyance et des assurances concernant l'exemption du service de protection civile et la réduction de la taxe militaire des personnes exemptées du service. Il a précisé que selon la nouvelle législation fédérale sur la protection civile, les membres des centres de renfort et des corps de sapeurs-pompiers des communes pouvaient être exemptés de la protection civile sur la base de l'effectif indispensable fixé par l'ECA. Il a joint en annexe notamment un document informatif qui précisait les conditions pour la réduction de la taxe militaire et le mode de calcul pour la prise en compte des jours de service; ce document précisait également que les demandes devaient être adressées à l'ECA sur le formulaire no 408.228, accompagné de la liste nominative de demande d'exemption; il a également joint ces documents.
A l'occasion d'un exercice des sapeurs-pompiers qui a eu lieu dans le courant de l'automne 1995 à X.________, B.________, Inspecteur du District d'X.________ pour la défense et l'instruction incendie des sapeurs-pompiers, et C.________, Commandant du feu à X.________ ont expliqué aux membres du corps des sapeurs-pompiers d'X.________ le contenu des informations du 20 juin 1995 de l'ECA. Les personnes devant être exemptées de la protection civile compte tenu de leur incorporation au service du feu ont été désignées à cette occasion et M. C.________ leur a demandé de donner leur livret de service de protection civile, ce que A.________ a fait aussitôt.
En date du 15 août 1996, A.________ a reçu une facture de l'administration militaire concernant la taxe militaire 1995 qui ne tenait pas compte des jours de service qu'il avait effectués au sein du corps des sapeurs pompiers en 1995.
A.________ a alors adressé une réclamation au Service des affaires militaires par courrier du 19 août 1996; il estime qu'il devrait bénéficier d'une réduction de la taxe militaire pour 1995 au vu du nombre de jours qu'il avait effectués au sein du corps des sapeurs-pompiers. Il demande en outre qu'on lui indique la procédure à suivre pour 1996. Il a joint une copie de son livret de service des sapeurs-pompiers.
Le Service des affaires militaires a répondu par courrier du 4 septembre 1996 que A.________ ne remplissait pas les conditions pour bénéficier de la réduction de la taxe militaire; pour obtenir une telle réduction, l'exemption de la protection civile était nécessaire; or, le Service des affaires militaires n'avait pas reçu de décision sur l'exemption civile de A.________.
B. C.________ a établi la demande d'exemption du service de protection civile en remplissant le formulaire no 408.228 le 17 janvier 1997; il a transmis ce document au Service cantonal de la protection civile accompagné de la liste nominative de demande d'exemption pour la Commune d'X.________ établie le 15 janvier 1997.
C. Le Service cantonal de la protection civile a accordé l'exemption le 3 février 1997.
Le 23 février 1997, A.________ a informé le Service des affaires militaires qu'il s'était adressé auprès de sa commune et que celle-ci lui avait affirmé avoir communiqué son exemption civile. Il a ainsi conclu au réexamen de son cas.
A.________ a encore contacté par téléphone M. D.________ du Service des affaires militaires; à la suite de cet entretien téléphonique et compte tenu des informations données à cette occasion, il s'est acquitté de la facture qu'il avait reçue le 15 août 1996 pour l'année 1995.
Le 22 mars 1997, A.________ a produit au Service des affaires militaires son livret de service de la protection civile ainsi que deux formulaires de l'ECA remplis le 7 février 1997 par le Commandant des sapeurs-pompiers C.________ confirmant les heures qu'il avait effectuées dans le corps des sapeurs-pompiers, à savoir 11 jours en 1995 et 16 jours en 1996.
D. Par décision sur réclamation du 4 avril 1997, le Service des affaires militaires a rejeté la demande de A.________ de réduction de la taxe militaire pour les années 1995 et 1996 au motif que son exemption de la protection civile n'était effective que depuis 1997.
E. A.________ a recouru contre la décision sur réclamation du 4 avril 1997 du Service des affaires militaires par acte du 29 avril 1997. Il estime avoir fait tout ce qui était en son pouvoir dès qu'il s'était rendu compte qu'il y avait un problème concernant son exemption de la protection civile; de plus, le Service des affaires militaires, par l'intermédiaire de D.________, lui aurait donné un faux renseignement en 1996 par téléphone qui l'aurait induit en erreur; en conclusion, il estime qu'il a droit à la réduction de la taxe militaire au vu des jours effectués au sein du corps des sapeurs-pompiers et qu'il ne doit pas subir les conséquences négatives résultant de fautes de tiers.
Entre-temps, A.________ s'était adressé au Chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires par un courrier du 8 avril 1997 en lui exposant son cas et en lui demandant son avis. Le 23 mai 1997, le Chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires a répondu à A.________ que son dossier avait été traité correctement par le Chef du bureau de la taxe d'exemption de l'obligation de servir du Service des affaires militaires.
Le 9 mai 1997, le Service des affaires militaires a demandé des explications au Service cantonal de la protection civile sur le fait que l'exemption de A.________ n'avait été prononcée que le 3 février 1997.
Dans sa réponse du 15 mai 1997, le Service cantonal de la protection civile a expliqué qu'il n'avait pas pu prononcer l'exemption plus tôt car qu'il n'avait reçu la demande d'exemption qu'en date du 29 janvier 1997; la formule de demande d'exemption no 408.228 avait en effet été établie par C.________, Commandant du corps des sapeurs-pompiers d'X.________ le 17 janvier 1997 seulement; elle avait ensuite été transmise à M. D.________ pour préavis.
Le 21 juin 1997, A.________ a produit le rapport de gestion et comptes d'X.________ pour l'année 1996 duquel il ressort que 28 personnes étaient dispensées de protection civile, dont 16 à la suite de leur incorporation dans le service du feu. Le commandant du corps des sapeurs-pompiers avait en outre signé un formulaire de l'ECA concernant la prise en compte des services accomplis au sein du corps des sapeurs-pompiers pour le calcul de la taxe militaire pour l'année 1995 déjà. Il a ajouté qu'il n'avait aucune raison de douter des informations données par l'Inspecteur ECA ainsi que par le Commandant du corps des sapeurs-pompiers lors de la séance d'information qui avait eu lieu en automne 1995.
Le Service des affaires militaires s'est déterminé sur le recours le 2 juillet 1997 en concluant à son rejet. Il a notamment produit à cette occasion deux courriers de l'Office fédéral de la protection civile respectivement des 25 octobre 1996 et 28 janvier 1997 qui précisent en particulier que "l'exemption a dans tous les cas pour but et objectif de garantir l'exécution d'une tâche d'intérêt public importante et exigeant un personnel hautement qualifié; l'exemption a ainsi incontestablement une dimension orientée vers l'avenir; elle vise autrement dit à assurer l'accomplissement futur d'une tâche; l'octroi d'exemptions avec effet rétroactif ne saurait donc répondre au but fixé et serait contraire aux dispositions légales".
A.________ a déposé un mémoire complémentaire le 6 mai 1999 par l'intermédiaire de Me von der Mühll. Il fait valoir l'égalité de traitement et demande que l'exemption soit accordée avec effet rétroactif. Il a en outre confirmé les conclusions de son recours.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 22 juin 1999 en présence du recourant personnellement, assisté de Me von der Mühll, ainsi que de D.________ pour l'autorité intimée. Deux témoins ont en outre été entendus, soit B.________, Inspecteur du District d'X.________ pour la défense et l'instruction incendie des sapeurs-pompiers, et C.________, Commandant du feu à X.________.
- Le témoin B.________ a expliqué que les commandants des sapeurs-pompiers avaient reçu une circulaire de l'ECA du 20 juin 1995 précisant le procédé à suivre pour traiter les cas d'exemption de la taxe militaire; il ignorait pourquoi la procédure avait duré pour le cas de M. E.________ car cela n'entrait pas dans ses attributions de suivre la procédure; M. E.________ devait s'adresser à son commandant de corps et lui remettre son livret de service. La procédure avait peut-être été bloquée au niveau des instances administratives communales, mais il ne pouvait rien affirmer du fait que dans la procédure à suivre, il n'y a pas d'étape passant par l'inspecteur de district; en effet, c'est le commandant de corps qui remplit le formulaire pour l'exemption et qui le transmet à l'organe régional avec le livret de service, qui lui-même transmet ces documents à l'autorité cantonale. Il a ajouté qu'à son avis, M. E.________ aurait effectivement dû être exempté de la taxe militaire pour les années 1995 et 1996.
- C.________ a expliqué qu'il connaissait M. E.________ depuis plusieurs années et qu'il le considérait comme quelqu'un d'exemplaire. Lors de la séance d'information sur les exemptions, il avait expliqué aux sapeurs-pompiers qu'ils devaient fournir leur livret de service pour être exemptés. Par la suite, une réunion a eu lieu avec le chef de la protection civile pour déterminer quels membres resteraient à la protection civile et lesquels dans le corps des sapeurs-pompiers. Ils s'étaient basés sur la circulaire du 20 juin 1995 pour procéder et ils avaient ainsi adressé aux instances communales la liste nominative des personnes devant être exemptées; cette liste avait été établie au début de l'année 1996. Il croyait alors avoir fait le nécessaire; ce n'est que lorsqu'il a reçu en retour ces papiers et qu'on lui demandait de remplir le formulaire officiel (formule no 408.228) qu'il a réalisé qu'il y avait un problème; il a rempli ce formulaire le 17 janvier 1997.
- Le recourant invoque l'art. 8 CO; il avait dû choisir les sapeurs-pompiers ou la protection civile lors de la réunion qui s'était tenue avec le commandant de corps et le chef de la protection civile; il estime qu'il y a eu contrat à ce moment-là, lui-même s'étant engagé au service du feu contre une réduction de la taxe militaire.
- M. D.________ explique qu'il n'est pas concerné par la circulaire du 20 juin 1995; par ailleurs, il confirme avoir expliqué au recourant lors d'un entretien téléphonique qu'il devait être exempté de la protection civile pour bénéficier d'une réduction de la taxe militaire.
Considérant en droit:
1. a) L'art. 24 let. b de la loi fédérale du 17 juin 1994 sur la protection civile (LPCi) prévoit que le montant de la taxe d'exemption du service militaire au sens de la loi fédérale du 12 juin 1959 sur la taxe d'exemption du service militaire (actuellement loi fédérale sur la taxe d'exemption de l'obligation de servir) sera réduit en fonction des prestations de service accomplies, à temps partiel ou à titre accessoire, par des personnes qui sont exemptées de l'obligation de servir dans la protection civile en vertu de l'art. 15 al. 1 LPCi, qui dispose que les personnes astreintes qui assument des tâches importantes au profit de la collectivité peuvent être exemptées de l'obligation de servir ou mises au bénéfice d'un congé. La taxe est réduite d'un dixième pour chaque jour de service soldé et accompli au cours de l'année d'assujettissement par des personnes exemptées de l'obligation de servir en vertu de l'art. 26 let. m OPCi (art. 32 al. 1 let. b OPCi).
Tous les hommes de nationalité suisse étant soumis à l'obligation de servir dans l'armée et dans la protection civile, une exception au paiement de la taxe ne pouvait être envisagée que si les personnes impliquées fournissaient, au profit de la collectivité, une contribution équivalant au service militaire ou au service de protection civile. Les personnes exemptées de l'obligation de servir dans la protection civile remplissent précisément cette condition. Il s'agit par exemple de celles qui accomplissent leur service au sein des corps de sapeurs-pompiers. Le fait de soumettre ces personnes à la taxe d'exemption du service militaire constituerait une inégalité de traitement, car elles pourraient, lors d'un engagement visant à faire face à un sinistre survenant en cas de service actif ou en temps de paix, se trouver côte à côte avec des membres de la protection civile, qui, eux, bénéficient du régime de réduction de la taxe militaire. Il faut aussi tenir compte du fait que les membres de la protection civile qui sont chargés de reprendre, dans une situation extraordinaire, les tâches de lutte contre le feu incombant normalement aux corps de sapeurs-pompiers, obtiennent aujourd'hui une réduction de la taxe d'exemption du service militaire en fonction des services accomplis. Sont concernées notamment les personnes astreintes à servir dans la protection civile, en âge de payer la taxe d'exemption du service militaire, qui sont mises à disposition des corps de sapeurs-pompiers (voir Message du Conseil fédéral concernant la révision de la législation sur la protection civile, FF 1993 III, p. 817 ss).
b) Selon l'art. 26 let. m de l'ordonnance du 19 octobre 1994 sur la protection civile (OPCi), les membres des centres de renfort du service du feu, des corps de sapeurs-pompiers locaux et des corps de sapeurs-pompiers d'entreprise, sauf les membres à plein temps des corps de sapeurs-pompiers et des services de sauvetage mentionnés à l'art. 26 let. l OPCi, sont exemptés du service de protection civile pendant la durée de leur mandat, de leur emploi ou de leur fonction, dans la mesure où ils sont indispensables à l'activité de ces centres ou corps en cas de service actif. Ces personnes sont exemptées sur proposition (art. 27 al. 1 OPCi). En outre, le Département fédéral de justice et police fixe les compétences en matière d'exemption, désigne chaque institution, personne ou activité concernée et définit la procédure applicable en la matière (art. 27 al. 3 OPCi).
c) Selon l'art. 9 let. h de l'ordonnance du 19 octobre 1994 concernant l'exemption du service de protection civile (OExPCi), l'octroi de l'exemption relève du canton en ce qui concerne notamment les membres des centres de renfort du service du feu et des corps de sapeurs-pompiers locaux (art. 26 let. m OPCi). Selon l'art. 11 OExPCi, le service d'exemption vérifie le bien-fondé des demandes d'exemption; il peut contrôler si les personnes exemptées accomplissent réellement l'activité qui a motivé leur exemption (al. 1); il examine, en collaboration avec les administrations, les entreprises ou les organisations concernées, quelles exemptions du service militaire ou quelles dispenses du service d'appui et du service actif peuvent être transformées en exemptions du service de protection civile (al. 2); il décide de chaque exemption (al. 3); il inscrit la décision d'octroi de l'exemption et la mention de l'annulation de l'exemption dans le livret de service militaire ou le livret de service de la protection civile (livret de service) conformément à l'annexe 2 de l'ordonnance du 19 octobre 1994 sur les contrôles de la protection civile (OPCC) et communique les avis selon l'art. 15 OExPCi. Le service d'exemption communique la décision d'exemption au requérant, à l'office de la protection civile de la commune dans laquelle réside le bénéficiaire ainsi qu'à l'Office fédéral de la protection civile (art. 15 al. 1 let. a-c). L'Office fédéral de la protection civile transmet aux autorités compétentes en matière de taxe d'exemption du service militaire les données relatives aux militaires exemptés de leur obligation militaire en vertu de l'art. 26 let. m OPCi (art. 16 al. 2 OExPCi).
d) Selon l'art. 32 OPCi, le droit à la réduction de la taxe conformément à l'al. 1 let. b implique que la personne concernée effectue un service d'au moins huit heures par jour; lorsque le service est accompli en périodes répétées d'au moins deux heures consécutives, huit heures ou un reste d'au moins trois heures équivalant à un jour de service donnant droit à la réduction de la taxe (al. 2); les départements fédéraux et cantonaux règlent, chacun dans leur domaine, la procédure applicable à la réduction de la taxe prévue à l'al. 1 let. b (al. 3).
Selon l'art. 24 de la loi fédérale du 12 juin 1959 sur la taxe d'exemption de l'obligation de servir (LTEO), les autorités chargées de l'exécution de cette loi doivent se prêter une assistance mutuelle gratuite (al. 1); les autorités militaires, les autorités chargées de l'exécution du service civil, ainsi que les autorités fiscales de la Confédération, des cantons, des districts, des cercles et des communes, des offices AI cantonaux, l'Office fédéral de l'assurance-militaire, les offices de la protection civile des communes, de même que les autres offices à désigner par le Conseil fédéral communiquent aux autorités chargées de l'exécution de cette loi toutes les informations utiles, les renseignent et leur permettent de consulter leur dossier; ces prestations sont gratuites (al. 2).L'art. 15 al. 1 de l'ordonnance du 30 août 1995 sur la taxe d'exemption de l'obligation de servir (OTEO) précise que sont tenues de se prêter assistance mutuelle, outre les autorités mentionnées à l'art. 24 al. 2 LTEO, les instances cantonales, régionales et communales de sapeurs-pompiers (let. a).
e) Dans un arrêt du 21 novembre 1997, le Tribunal fédéral a jugé un cas semblable; il s'agissait d'un membre du service du feu communal ayant effectué 4 jours dans ce service en 1995, mais qui n'a pas pu bénéficier d'une réduction de la taxe d'exemption militaire pour cette année au motif qu'il n'avait fait l'objet d'une décision d'exemption de la protection civile qu'en date du 27 août 1996; l'exemption de l'intéressé n'avait en effet été communiquée qu'en date du 24 juillet 1997. Le Tribunal fédéral a précisé qu'il y avait lieu de distinguer clairement la procédure d'exemption selon l'art. 15 LPCi de la procédure d'imposition selon l'art. 25 de la loi fédérale sur la taxe militaire; il a confirmé que l'exemption ne prenait effet qu'avec la dispense prévue à l'art. 11 al. 3 OExPCi qui avait une portée constitutive; l'exemption du service de protection civile prononcée en vertu de l'art. 26 let. m OPCi était donc la condition pour la réduction de la taxe. L'autorité d'imposition était ainsi liée dans le temps et dans le fond à la décision de l'exemption; une exemption ne pouvait donc pas être notifiée avec effet rétroactif; en conséquence, le fait que la procédure d'exemption avait été introduite tardivement par les autorités administratives communales ne permettait pas à l'autorité d'imposition de s'écarter de la décision d'exemption (Archives de droit fiscal suisse 66, p. 667).
f) En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant a effectivement effectué des jours de service au sein du corps des sapeurs-pompiers de sa commune qui pouvaient compter pour une réduction de sa taxe militaire en 1995 et 1996. Cependant, on ne peut que constater que la décision d'exemption est datée du 3 février 1997, si bien qu'une réduction de la taxe militaire due par le recourant ne peut intervenir avant cette date. Il est vrai que le recourant a fait les démarches nécessaires dès qu'il s'est aperçu qu'il y avait un blocage dans la procédure; aucun manquement ne peut lui être reproché; ce sont en revanche les autorités administratives communales qui ont agi tardivement puisque le formulaire d'exemption n'a été rempli qu'en date du 17 janvier 1997. Les retards apportés au traitement de la demande d'exemption résultent du fait que les autorités communales n'ont pas apprécié correctement les exigences requises par la directive du 30 mai 1995; le recourant est ainsi dans l'impossibilité de pouvoir bénéficier d'une réduction de sa taxe d'exemption du service militaire pour les années 1995 et 1996. Il ne peut être remédié à cette situation dès lors que la jurisprudence fédérale soumet très clairement la réduction de la taxe d'exemption du service militaire à la condition qu'une décision d'exemption soit intervenue.
3. Le recourant estime subir une inégalité de traitement par rapport aux autres personnes ayant accompli des jours d'exercice au sein du service du feu et qui ont pu bénéficier d'une réduction de la taxe d'exemption du service militaire.
a) Pour qu'une décision viole le droit à l'égalité, il faut qu'elle soit en contradiction avec une autre décision et que toutes deux émanent de la même autorité. Deux décisions sont contradictoires lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la ressemblance exige un même traitement ou alors, qu'elles règlent de façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct (André Grisel, Traité de droit administratif I, p. 362). Toutefois, la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement aussi. L'égalité devant la loi n'est pas l'égalité dans l'illégalité; à défaut de quoi l'autorité qui serait trompée serait invitée à persévérer dans l'erreur (André Grisel, op. cit., p. 363).
b) En l'espèce, la situation du recourant n'est pas semblable à celle des autres personnes ayant bénéficié de la réduction de la taxe d'exemption militaire pour 1995 et 1996; en effet, le recourant ne remplissait pas une des conditions pour avoir droit à cette réduction, soit l'exemption formelle de la protection civile. Dans ces conditions, bien qu'elle marque une différence de traitement compte tenu du fait que le recourant avait lui aussi effectué des jours de service dans le corps des sapeurs-pompiers, la décision attaquée n'est pas contraire au principe de l'égalité de traitement car le recourant n'avait pas été exempté du service de la protection civile. Au surplus, le recourant a été traité de la même manière que les autres membres du corps des sapeurs-pompiers de la Commune d'X.________ qui avaient également demandé une exemption de la protection civile.
4. Le recourant invoque en outre l'art. 8 CO qui dispose: "celui qui promet publiquement un prix en échange d'une prestation est tenu de le payer conformément à sa promesse (al. 1); s'il retire sa promesse avant qu'une prestation lui soit parvenue, il est tenu de rembourser, au plus jusqu'à concurrence de ce qu'il avait promis, les impenses faites de bonne foi; à moins cependant qu'il ne prouve que le succès espéré n'aurait pas été obtenu (al. 2)"; il invoque ainsi implicitement le droit à la protection de la bonne foi, dont les critères correspondent en droit administratif à ceux de l'art. 8 CO.
a) Selon la jurisprudence, le droit à la protection de la bonne foi découle de l'art. 4 Cst. Conformément à ce droit, l'autorité est obligée d'agir de la même manière face au même administré; peu importe qu'elle doive observer une promesse ou s'abstenir d'une contradiction. Lorsque le respect des promesses est en cause, l'administré doit établir l'existence de sept d'éléments pour pouvoir se plaindre avec succès de la violation d'une promesse; il faut: 1) une promesse effective, 2) une promesse émanant d'un organe compétent ou censé compétent, 3) une promesse de nature à inspirer confiance, 4) une promesse relative à une situation individuelle et concrète, 5) une promesse ayant conduit son bénéficiaire à adopter un comportement qui lui est préjudiciable, 6) une promesse violée dans les conditions de fait tenues pour déterminantes lors de son émission et 7) une promesse enfreinte dans un état de droit semblable (voir André Grisel, op. cit., p. 389-390 et les références).
b) En droit fiscal, où la jurisprudence tend à observer rigoureusement le principe de légalité, la bonne foi joue un rôle limité. Toutefois, en règle générale, le fisc est lié par ses promesses et doit éviter de se contredire (André Grisel, op. cit., p. 395).
c) En l'espèce, lors de la séance d'information qui a eu lieu en automne 1995, il n'y a pas eu une promesse qui aurait été faite par le Commandant du corps de sapeurs-pompiers ou par le Chef du Service de la protection civile relative à la situation individuelle et concrète du recourant; il s'agissait au contraire d'une séance d'information générale qui ne peut pas être assimilée à une garantie qui aurait été donnée au recourant quant à la réduction de la taxe d'exemption du service militaire. Par ailleurs, ces personnes n'étaient pas compétentes pour décider d'une éventuelle réduction de la taxe d'exemption du service militaire. En conséquence, les conditions dont dépend le droit à la protection de la bonne foi ne sont pas réunies.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Au vu des circonstances, le tribunal renonce à prélever un émolument de justice (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur réclamation rendue le 4 avril 1997 par le Service des affaires militaires est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais.
Lausanne, le 13 septembre 1999/fc
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint