CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 septembre 2003
sur le recours interjeté par la PPE L'Oeuf de Colomb, à Arzier-Le Muids, administrée par Burnier & Cie SA, représentée par l'avocat Jean-Michel Henny, case postale 3485, 1002 Lausanne,
contre
la décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la commune d'Arzier - Le Muids des 24 juin et 24 juillet 1996 (taxe annuelle d'épuration).
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Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Antoine Thélin et M. Dino Venezia, assesseurs. Greffière: Mme Aurélia Rappo.
Vu les faits suivants:
A. La propriété par étages "L'Oeuf de Colomb" (ci-après: la PPE), à Arzier, comporte quarante-et-un lots répartis dans deux bâtiments distincts "A" et "B". Elle comprend ainsi trente-et-un studios, quatre appartements de deux pièces et six appartements de trois pièces répartis entre trente-cinq copropriétaires.
La PPE est administrée par la société Burnier & Cie SA, laquelle a été reconduite dans sa fonction pour l'année 1996 par décision de l'assemblée générale des copropriétaires du 22 mai 1996. Au cours de cette même assemblée, les copropriétaires ont conféré à l'administrateur le pouvoir d'agir dans la présente procédure de recours.
B. La Commune d'Arzier - Le Muids dispose d'un règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux du 12 février 1993, approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 23 août 1993. Son chapitre VI, consacré aux taxes, prévoit notamment ce qui suit:
"Art. 40: Dispositions générales
Les propriétaires d'immeubles bâtis et raccordés aux installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux participent aux frais de construction et d'entretien des dites installations en s'acquittant :
a) d'une taxe unique de raccordement aux réseaux d'évacuation des eaux usées et/ou claires (art. 41 et 43 ci-après);
b) d'une taxe annuelle d'utilisation des collecteurs (art. 44);
c) d'une taxe annuelle d'épuration (art. 45)
La perception de ces contributions est réglée pour le surplus par une annexe qui fait partie intégrante du présent règlement.
Art. 45 : Taxe annuelle d'épuration
Pour tout bâtiment dont les eaux usées aboutissent directement ou indirectement aux installations collectives d'épuration, il est perçu du propriétaire une taxe annuelle d'épuration aux conditions de l'annexe."
L'annexe mentionnée par cette disposition a été adoptée le 12 février 1993 et approuvée par le Conseil d'Etat le 23 avril 1993. Elle prévoit ce qui suit concernant la taxe annuelle d'épuration:
"E. Taxe annuelle d'épuration (art. 45)
Le taux est de Fr. 1.- par m³ d'eau consommée, mais au minimum de Fr. 150.- par abonnement.
(...)"
C. Durant l'année 1995, l'ensemble de la PPE a consommé 1'986 m³ d'eau.
Le 15 janvier 1996, la Commune d'Arzier - Le Muids a notifié à la PPE un "décompte d'eau et d'épuration" pour l'année 1995, établi comme il suit:
" TOTAL TVA
Consommation totale 1'986 m³
Vente d'eau: 1'986 m³ à 1 fr. 20 2'383 fr. 20 2.00%
Location du 1er compteur: 205 fr. 2.00%
Concession: 41 à 6 fr. par mois x 360: 2'952 fr. 2.00%
Taxe annuelle d'épuration:
Eau consommée: 1'986 m³
- déduction: 0 m³
Solde 1'986 m³ à 1 fr. = 1'986 fr.
Minimum: 41 abonnements à 150 fr. 6'150 fr. 6.50%
Taxe annuelle d'entretien des collecteurs EU et EC:
Valeur de base ECA: 4'160'000 fr. x 0.30 o/oo x 360 jours 1'248 fr. 6.50%
Total 12'938 fr. 20
TVA 591 fr. 65
Montant total 13'529 fr. 85
Il ressort de ce décompte que la municipalité a calculé la taxe annuelle d'épuration sur la base du montant minimum de 150 fr. multiplié par le nombre de lots que contient la PPE, soit 41 fois 150 fr., ce qui correspond à 6'150 francs. Selon la lettre E de l'annexe citée plus haut, pour entrer en ligne de compte, le coût de la consommation d'eau doit excéder le montant minimum de 150 fr. par abonnement. Or, le prix de l'eau consommée (1'986 fr.) n'excédait pas le forfait minimum par abonnement, compté par lot.
Par courrier du 21 février 1996, l'administrateur de la PPE est intervenu auprès de la Municipalité d'Arzier - Le Muids, sollicitant la notification d'un bordereau de taxes corrigé comme il suit:
"(...) Nous vous remercions de bien vouloir nous faire parvenir votre facture pour l'année 1995 conformément au relevé qui a été effectué au 31 décembre 1995. La taxe d'épuration devrait donc porter cette fois sur la consommation d'eau qui sera supérieure aux deux abonnements, soit un par immeuble. (...)"
Le 29 février 1996, la municipalité a écrit à l'administrateur de la PPE en précisant les éléments suivants:
"(...) nous vous informons que la facture d'eau et d'épuration 1995 concernant l'Oeuf de Colomb a été établie sur la base des règlements en vigueur qui ont été approuvés par notre Conseil communal et par le Conseil d'Etat. Vous trouverez un exemplaire de ces règlements en annexe.
Comme vous avez pu le constater, votre facture se décompose de la manière suivante:
Eau de consommation:
Elle vous a été vendue à Fr. 1.20 le m³ plus un abonnement mensuel de Fr. 6.- par ménage, 41 dans votre cas, et la location du compteur.
Taxe annuelle d'épuration:
Le taux est de Fr. 1.- le m³ d'eau consommée, mais au minimum Fr. 150.- par abonnement. Dans votre cas, les deux immeubles représentent 41 abonnements.
Taxe annuelle d'entretien des collecteurs EU + EC
Cette taxe représente 0.30 o/oo de la valeur ECA du bâtiment, rapportée à l'indice 100 de 1990. (...)"
D. Le 8 mars 1996, l'administrateur de la PPE a recouru auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts. Selon la recourante, la taxe sur l'évacuation et l'épuration des eaux devait être calculée à raison de 1 fr. par mètre cube d'eau consommé, dont un minimum de 300 fr. pour les deux abonnements (soit un abonnement pour chacun des deux bâtiments).
Par décision du 24 juin 1996, la Commission communale de recours en matière d'impôts d'Arzier-Le Muids a rejeté le recours. En substance, elle a confirmé que, pour servir de base de calcul, la taxe annuelle de 1 fr. par mètre cube devait atteindre au minimum 150 fr. par ménage, et non par bâtiment comme le prétendait la recourante. La décision ne mentionnait cependant pas le délai et les voies de recours. Constatant ce vice formel, par pli recommandé du 24 juillet 1996, la Commission communale de recours a indiqué la voie de recours au Tribunal administratif, en précisant que le délai de recours de 30 jours partait de la notification du nouvel avis.
E. Par mémoire du 21 août 1996, la PPE a recouru contre la décision de la Commission communale de recours auprès du Tribunal administratif, concluant à son annulation, subsidiairement à ce qu'elle soit réformée, en ce sens que la taxe annuelle d'épuration due par la recourante est de 1'986 fr., et non de 6'150 francs.
Pour l'essentiel, la recourante fait valoir qu'en l'espèce, la taxe d'épuration des eaux aurait dû être calculée selon la consommation d'eau de la copropriété, soit 1'986 fr., et non selon un forfait minimum de 150 fr. par ménage. Par ailleurs, si la consommation d'eau avait été inférieure à 300 m³, c'est un montant minimum de 300 fr. qui aurait été dû, soit 150 fr. par bâtiment, et non 150 fr. par lot. A l'appui de cette interprétation, la recourante relève que, selon l'art. 45 du règlement communal, la taxe annuelle d'épuration est prélevée "pour tout bâtiment" et non pour tout copropriétaire. En outre, la commune n'adresse qu'un seul décompte d'eau et d'épuration à l'administrateur de la PPE et n'a donc pas de contact direct avec les différents copropriétaires. A cela s'ajoute que la PPE ne compte qu'un seul compteur d'eau pour l'ensemble de la copropriété comme l'atteste la facture litigieuse. Au surplus, la présence dans une PPE de 41 lots n'entraînerait aucun frais supplémentaire pour la commune. De même, sous l'angle de l'épuration des eaux, un traitement particulier au détriment de la PPE ne serait pas justifié. Enfin, invoquant le principe de l'équivalence, la recourante souligne qu'il doit exister un rapport raisonnable entre le montant concrètement demandé et la valeur objective de la prestation administrative, ce qui ne serait pas le cas en l'espèce.
L'autorité intimée s'est déterminée le 18 septembre 1996 en concluant au rejet du recours, avec suite de frais et dépens.
A l'appui de sa conclusion, elle rappelle que la taxe d'épuration concerne surtout les frais de construction et d'entretien des installations collectives d'épuration. Ainsi, la taxe annuelle minimum de 150 fr. a pour but d'éviter que les propriétaires de résidences secondaires et de bâtiments inoccupés n'échappent à toute participation aux frais de construction et d'entretien des installations d'épuration dont bénéficient leurs immeubles. Pour cette raison, il se justifierait de prévoir un abonnement par ménage et non par bâtiment. En effet, il serait choquant de réclamer la même taxe pour une villa que pour un immeuble regroupant 41 appartements. En l'espèce, comme la taxe d'épuration calculée en fonction de l'eau consommée serait de 1'986 fr., soit un montant inférieur au minimum réglementaire correspondant à 41 ménages desservis (150 fr. x 41), c'est ce minimum, soit 6'150 fr. qui doit être retenu.
Les parties ont ensuite procédé par des déterminations respectivement déposées les 20 et 23 septembre 1996, 8 et 18 octobre 1996 et le 1er novembre 1996.
L'autorité intimée a produit notamment des décomptes adressés à d'autres propriétaires de la commune. Ces pièces permettent de constater que la pratique de la Commune d'Arzier-Le Muids consiste à multiplier le montant forfaitaire de 150 fr. par le nombre de ménages que comporte un bâtiment, indépendamment du statut juridique de l'appartement (PPE ou location).
F. Le Tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit:
1. De façon générale, le fondement des contributions causales perçues par les communes repose sur l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC). Cette disposition permet aux communes de percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations, d'avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l'objet d'un règlement soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (art. 4 al. 2 LIC). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (art. 4 al. 3 LIC). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (art. 4 al. 4 LIC).
En application de l'art. 4 LIC, l'art. 66 al. 1 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP) dispose que les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration.
Le 12 février 1993, la Commune d'Arzier-Le Muids a adopté un règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux, approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 23 août 1993. A l'art. 40, ce règlement prévoit que tout propriétaire d'immeubles bâtis et raccordés aux installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux doit s'acquitter d'une taxe unique de raccordement (lettre a), d'une taxe annuelle d'utilisation des collecteurs (lettre b) et d'une taxe annuelle d'épuration (lettre c). En l'espèce, le litige concerne uniquement la taxe annuelle d'épuration.
Compte tenu de ce qui précède, il apparaît que la taxe d'épuration communale repose sur une base légale suffisante, ce qui n'est pas contesté par les parties.
2. a) La taxe annuelle d'égout et d'épuration est en principe destinée à couvrir les dépenses résultant de l'exploitation et l'entretien des installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux usées (Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le Canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 171 et 173). Le produit de cette taxe permet de procéder aux amortissements des installations et de constituer des provisions en vue de leurs réparations et rénovations. Ainsi, la taxe annuelle d'égout constitue le "prix" de droit public à payer par le propriétaire en échange du droit de déverser ses eaux usées dans les canalisations publiques. Cette taxe est généralement considérée par la jurisprudence comme un émolument, car elle est la contrepartie d'une activité publique qui fournit une prestation individualisée aux administrés (Buffat, loc. cit. et références citées; ATF 109 Ia 328, JdT 1985 I 613 rés.).
b) Selon le principe dit de l'équivalence, dont l'expression figure à l'art. 4 al. 4 LIC, une taxe ne doit pas être en disproportion évidente avec la valeur objective de la prestation (ATF 106 Ia 241). Toutefois, dans une jurisprudence maintes fois confirmée, le Tribunal fédéral a admis que ce genre de contributions soit établi de façon schématique en recourant à des critères fondés sur des moyennes résultant de l'expérience et faciles à utiliser (ATF 109 Ia 328, consid. 5; ATF 106 Ia 244, consid. 3b; ATF 94 I 278 consid. 5a; Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992, p. 145 ss, spéc. n. 102 ss, p. 209 ss). Il a également considéré que le législateur cantonal était autorisé à choisir des solutions visant à simplifier l'imposition, même si celles-ci n'assurent pas un traitement égal de tous les contribuables dans toute la mesure souhaitée. Ainsi, lors de l'établissement des normes fiscales, le législateur peut s'inspirer très largement de considérations pratiques et de principes d'économies administratives. Elles seront admises aussi longtemps qu'elles ne sont pas invoquées simplement afin d'aménager un privilège fiscal ou une surimposition incompatible avec le principe d'imposition égale découlant de l'art. 4 Cst. (Yersin, op. cit., n. 104, p. 210; ATF 114 Ia 231, consid. 6a). L'application de tels critères ne doit pas aboutir à des résultats insoutenables, injustifiables et créant des différences ne reposant pas sur des motifs raisonnables (ATF 106 Ia 244, consid. 3b). En matière de taxes d'évacuation des eaux, le Tribunal fédéral a récemment jugé que la base de calcul devait nécessairement tenir compte de la consommation effectuée dans l'immeuble (ATF 125 I 1).
3. a) En l'occurrence, le désaccord des parties porte précisément sur l'interprétation des bases de calcul de la taxe annuelle d'épuration. Selon la lettre E de l'annexe au règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux, la taxe annuelle d'épuration se calcule sur la base de deux critères alternatifs: soit la quantité consommée (1 fr. par m³ d'eau consommée), soit un forfait minimum (150 fr. par abonnement). Le seul objet du litige consiste à déterminer si le nombre d'abonnements correspond au nombre de bâtiments (soit 2, comme le soutient la recourante) ou, au contraire, au nombre de ménages que comprend la PPE (soit 41).
Selon la réglementation communale (let. E de l'annexe au règlement communal sur l'évacuation et l'évacuation des eaux), la taxe annuelle d'épuration .
La première base de calcul repose sur l'idée que les frais d'évacuation et d'épuration dépendent nécessairement, au moins en partie, du débit des eaux que reçoit le réseau des canalisations et que ce débit est lui-même lié à la consommation d'eau effectuée dans l'immeuble. Ces considérations pratiques - qui sont indiscutables - ont conduit le Tribunal fédéral à juger arbitraire une taxe annuelle d'évacuation des eaux fondée sur la seule valeur d'assurance-incendie de l'immeuble (ATF 125 Ia). En l'occurrence, le calcul de la taxe en fonction de l'eau consommée n'est nullement critiqué.
La réglementation communale introduit toutefois un régime subsidiaire, sous la forme d'un forfait minimum, afin d'éviter qu'un logement inoccupé n'entraîne la perception d'une taxe nulle. Ce régime se justifie, dans la mesure où la taxe annuelle d'épuration sert non seulement à l'exploitation, mais également à l'entretien des installations. Ainsi, la commune doit maintenir les infrastructures d'épuration des eaux en fonction de leur utilisation potentielle et, partant, procéder à un minimum de frais d'entretien et de rénovation, même si les logements raccordés consomment peu, voire pas d'eau. Pour la recourante, le terme "abonnement" ne peut désigner que le raccordement au réseau d'eau; or il n'y a qu'un raccordement par immeuble (si bien que la taxe forfaitaire devrait s'élever à 300 fr. dans le cas présent). De son point de vue, une interprétation différente du règlement communal se heurterait au principe de l'équivalence, car la présence de plusieurs lots n'entraînerait aucun frais supplémentaire. Avec raison, l'autorité intimée objecte qu'il n'y a au contraire pas de raison de traiter de la même manière un bâtiment comportant 41 logements et celui qui abrite un seul ménage, puisque les frais engendrés dans ces deux cas sont très sensiblement différents. Mais l'autorité intimée appuie son interprétation de manière plus convaincante encore sur un argument de texte. Le règlement sur la distribution de l'eau dans la commune d'Arzier-Le Muids (RDE) prévoit le régime suivant: le propriétaire qui désire recevoir l'eau fournie par la commune doit présenter une demande écrite à la municipalité (art. 3 RDE); celle-ci accorde au requérant un abonnement (art. 4 RDE). L'art. 2 RDE précise à ce sujet: "L'abonnement est accordé au propriétaire à raison d'un abonnement par ménage". Le règlement sur la distribution d'eau et celui sur l'évacuation et l'épuration des eaux, ainsi que son annexe concernant les taxes, ont tous été adoptés par le Conseil communal dans la même séance, le 12 février 1993. L'adoption simultanée de ces règlements explique le recours au critère de l"'abonnement" pour le calcul de la taxe forfaitaire d'épuration et justifie - comme le soutient l'intimée - une conception identique du terme dans les deux réglementations. Une telle application de l'art. 45 du règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux et de son annexe - qui relève d'ailleurs de la liberté d'appréciation de la commune - ne prête pas le flanc à la critique. Au demeurant, cette solution ne donne pas lieu à une inégalité de traitement, contrairement à ce que prétend la recourante. Sur ce point, la municipalité a établi la preuve qu'elle comptait aux propriétaires d'immeubles locatifs une taxe annuelle d'épuration calculée sur la base des abonnements (et non par immeuble).
b) A toutes fins utiles, on relève encore que la question des bases de calcul d'une taxe doit être clairement distinguée de celle des modalités de sa perception. En effet, la recourante invoque plusieurs dispositions réglementaires qui prévoient que les taxes annuelles sont perçues pour chaque bâtiment raccordé, et non pour chaque logement. Or, le débiteur de la contribution est le propriétaire foncier dont l'immeuble bénéficie des infrastructures communales (Buffat, op. cit., p. 175). S'agissant d'une copropriété, la commune a la faculté d'établir un seul bordereau pour la collectivité des propriétaires, dont l'assemblée se chargera de répartir la charge entre ses membres (Buffat, op. cit., p. 176 et références citées). Ainsi, dès qu'il s'agit de modalité de perception de la taxe, il est logique de ne tenir compte que du nombre de bâtiments. Enfin, le fait que la commune ne mette à disposition qu'un seul compteur par bâtiment ne saurait conduire à une interprétation différente. En effet, hormis des considérations pratiques qu'il n'est pas utile de rappeler ici, le compteur permet de déterminer la quantité d'eau consommée pour l'ensemble de l'immeuble et le fait qu'il n'y ait qu'un compteur par bâtiment raccordé n'a pas en soi d'incidence sur le coût de l'épuration.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue les 24 juin et 24 juillet 1996 par la Commission communale de recours en matière d'impôts de la commune d'Arzier-Le Muids est confirmée.
III. Les frais du présent arrêt sont mis à la charge de la recourante, par 500 (cinq cents) francs.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 septembre 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint