CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 janvier 1996
sur le recours formé par X.________, Z.________
contre
la décision de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt de Z.________, rejetant le pourvoi formé par celui-ci contre la décision de la municipalité de Z.________ du 23 septembre 1994 arrêtant le montant de diverses taxes (taxes de raccordement au réseau de distribution d'eaux, ainsi qu'au réseau d'égouts du bâtiment ECA no 488).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. R. Bech et M. Ch.-F. Constantin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le 3 septembre 1992, la Municipalité de Z.________ a délivré à X.________ et B. X.________ un permis de construire un chalet familial sur la parcelle no 145, qui leur était alors promise-vendue; cette décision comportait la mention d'un décompte de taxes et de frais dus par les intéressés, dont la teneur était la suivante :
"Annexe au permis de construire décompte des taxes et frais : Permis de construire - taxe forfaitaire Fr. 550.- - frais d'annonces, divers 340.- Dispense abri PC - selon décision DPSA 9'250.- Acompte sur taxes d'introduction eau + égouts, selon valeur estimative de la nouvelle construction (eau - 12 o/oo valeur ECA égouts - 6 o/oo valeur ECA) à valoir sur facture finale 5'500.- Montant total Fr. 15'640.-"
Le 16 octobre 1992, X.________ a demandé la possibilité de s'acquitter de la somme de 14'750 fr. après le début des travaux seulement, soit courant avril 1993; tel a bien été le cas et le boursier communal a accusé réception du montant précité le 11 mai 1993, en relevant cependant que l'émolument relatif à la délivrance du permis de construire n'avait pas été effectué. Tel a cependant été le cas par la suite.
B. Après achèvement des travaux de construction du chalet, puis réception par la municipalité de la nouvelle taxation ECA, cette autorité a notifié le 23 septembre 1994 à X.________ une décision arrêtant le montant définitif des taxes de raccordement au réseau de distribution d'eau et au réseau d'égouts; simultanément, cette décision opérait le décompte final et arrêtait le solde à payer, compte tenu de l'acompte déjà effectué, à 5'190 fr., selon le calcul ci-après :
"Décompte final : Bâtiment ECA No 488 indice 100 / 1990 valeur : Fr. 427'601.-
Taxes de raccordement aux eaux : 15 o/oo Fr. 6'414.-
Taxes de raccordement aux égouts : 10 o/oo Fr. 4'276.-
Total Fr. 10'690.-
-/- votre acompte du 16.04.94 Fr. - 5'500.-
Solde à payer Fr. 5'190.-"
C. Par lettre du 17 octobre 1994 adressée à la Municipalité de Z.________, X.________ critiquait le fait qu'une avance sur les taxes de raccordement précitées lui ait été demandée, malgré le défaut de base légale à cet effet; il faisait valoir également d'autres prétentions à l'encontre de la Commune de Z.________ et en concluait qu'il ne devait plus rien à cette dernière. A cette lettre était joint un décompte final, reproduit ci-après :
"Total des taxes eau, égouts, abri 19'940.- Acomptes du 14.4.93 : - 14'750.- Intérêts des taxes versées à l'avance 14'750 à 6% du 16.4.93 au 23.9.94 - 1'271.- Solde facture Guido - 300.- Frais dus à l'impossibilité d'accéder au chantier : main d'oeuvre + retard - 800.- 2 consultations juridiques - 600.- Frais et débours - 480.- Tort moral et dommages et intérêts - 1'739.- 19'940.- - 19'940.- - 19'940.- 0.-"
Cette lettre, qui ne comporte aucune indication dont on pourrait inférer qu'elle constitue un recours contre la décision du 23 septembre 1994, conclut ainsi :
"En conséquence de ce qui précède, j'espère que vous serez assez intelligents pour accepter le décompte ci-joint qui tient lieu d'arrangement à l'amiable, faute de quoi j'utiliserai tous moyens civils, pénaux ou judiciaires pour faire respecter mes droits."
Les parties ont échangé par la suite plusieurs correspondances, X.________ écrivant notamment à la municipalité, le 19 novembre 1994, ce qui suit :
"Je constate donc que vous n'avez aucun argument digne de ce nom à opposer à mon décompte, et de fait, le considère comme seul valable."
La municipalité a répondu ce qui suit :
"Acomptes sur les taxes de raccordement Dépôt de réfrigérateur à la décharge
Par votre courrier du 19 novembre dernier, vous nous avez fait part de votre position quant aux sujets mentionnés en titre.
La municipalité accuserait réception de votre lettre concernant l'acompte sur les taxes de raccordement, ainsi que celle concernant le dépôt d'un réfrigérateur à décharge et a pris note de leur contenu respectif."
D. X.________ ne s'étant pas acquitté du solde résultant de la décision du 23 septembre 1994, la municipalité a engagé des poursuites contre lui. Statuant dans le cadre d'une demande de mainlevée de l'opposition formée par X.________ par un prononcé du 23 juin 1995, le président du Tribunal civil du district d'Aigle a rejeté la requête de mainlevée; il a considéré en bref que la lettre du 17 octobre 1994, qui comportait divers griefs à l'encontre de la poursuivante et à laquelle il a avait joint un décompte final, aurait dû être considéré comme un recours, formé en temps utile, et adressé à l'autorité compétente; en conséquence, la décision du 23 septembre 1994 ne pouvait être considérée comme un titre exécutoire au sens de l'art . 80 LP.
E. Cela étant, la municipalité, agissant par l'intermédiaire de l'agent d'affaires breveté François Chabloz, a transmis ladite lettre, avec le dossier et ses déterminations à la Commission communale de recours en matière d'impôt pour qu'elle statue sur ce pourvoi; son prononcé, qui rejette le recours et confirme la décision du 23 septembre 1994, tant s'agissant du montant des taxes que du solde encore dû, est daté du 25 juillet 1995. C'est cette décision qu'X.________ a contestée par lettre du 5 août 1995, adressée à la Commission communale de recours; cette lettre indique que, pour le cas où elle devrait être considérée comme recours, la commission était invitée à l'adresser à l'autorité compétente. Dite commission l'a dès lors transmise au Tribunal administratif, avec son dossier, par courrier du 15 août 1995.
F. La motivation du recours apparaissant peu claire, X.________ a été interpellé, pour qu'il précise celle-ci. Il l'a fait par lettre du 5 octobre 1995; dans ce cadre, il indique tout d'abord qu'il admet le mode de calcul des taxes qui lui sont demandées, ainsi que le fait que les impôts ne sont pas compensables (l'intéressé fait allusion à l'art. 125 chiffre 3 CO). Néanmoins, il fait valoir deux éléments encore; selon lui, la lettre du 1er décembre 1994 de la municipalité de Z.________, citée ci-dessus, constituerait une acceptation de son décompte du 17 octobre précédant; il revient également sur le fait que c'est de manière indue qu'une avance sur les taxes litigieuses lui a été demandée, de sorte que des intérêts devraient lui être bonifiés de ce chef.
Le 9 octobre 1995, l'avocat Moser a produit, toujours au nom d'X.________, des déterminations complémentaires, lesquelles s'achèvent par une réduction de conclusions, limitées désormais à la constatation que la Commune de Z.________ a perçu illicitement des avances sur les taxes de raccordement litigieuses; cependant, X.________ ayant dénoncé le mandat de l'avocat Moser par lettre du 5 octobre 1995, dont il a communiqué une copie au tribunal, celui-ci ne saurait tenir compte de cette écriture, qui a d'ailleurs été restituée à l'avocat précité.
G. Enfin, la municipalité a déposé sa réponse au recours le 30 novembre 1995 par l'intermédiaire de l'agent d'affaires breveté Chabloz; elle conclut avec dépens au rejet du recours, ainsi qu'à la confirmation de la décision attaquée. X.________ s'est encore exprimé dans un courrier du 13 décembre 1995.
Considérant en droit:
1. On a vu ci-dessus que le tribunal ne saurait s'en tenir aux conclusions de l'écriture déposée par l'avocat Moser; force est dès lors de se référer aux conclusions, respectivement aux moyens pour le moins confus du recourant.
a) En premier lieu, on prendra note du fait que le calcul des taxes n'est désormais en rien litigieux.
b) Le recourant paraît admettre qu'il ne peut pas faire valoir la compensation à l'encontre de la Commune de Z.________, tout au moins contre la volonté de celle-ci; cependant, il déduit d'une lettre de la municipalité du 1er décembre 1994 que celle-ci aurait précisément donné son consentement à la compensation (sur ce point voir cons. 2 ci-après).
c) Enfin, il fait valoir que des intérêts devraient lui être bonifiés, à raison de l'avance qui lui a été demandée indûment; ces intérêts seraient alors compensables avec le solde encore dû (voir ci-après cons. 3).
2. La compensation constitue assurément un mode d'extinction des obligations pécuniaires qui s'applique également aux créances de droit public. On rappelle à ce sujet la teneur de l'art. 125 chiffre 3 CO (sur la justification de cette règle, v. Blumenstein/Locher, System des Steuerrechts, Zürich 1992, 258; v. aussi Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne, 1986, p. 298 s.) qui précise ce qui suit :
"Ne peuvent être éteintes par compensation contre la volonté du créancier :
[...]
3. Les créances dérivant du droit public en faveur de l'Etat et des communes."
Il en découle que l'administré ou le contribuable ne peut pas éteindre une créance fiscale ou parafiscale en la compensant par sa propre créance, qu'elle repose sur le droit privé (seule hypothèse visée par l'art. 125 chiffre 3 CO), ou sur le droit public (dans ce sens ATF 106 Ib 108 et les autres références citées par Gygi, op. cit., p. 298). Cependant, cette disposition, à l'inverse, n'empêche nullement la collectivité publique d'invoquer elle-même la compensation, de manière à éteindre une créance de droit public ou de droit privé qu'un administré pourrait avoir contre elle.
A ce stade, la principale question qui se pose a trait à la nature même de la déclaration de compensation, point décisif pour reconnaître ou non la compétence de la juridiction administrative.
a) Suivant la doctrine dominante, la déclaration de compensation constitue l'exercice d'un droit formateur, qui opère l'extinction de la créance compensée; cette manifestation de volonté, lorsqu'elle émane de l'Etat où d'une commune ne constitue pas une décision (dans ce sens, voir ATF 107 III 141 et 72 I 378; Pierre Moor, Droit administratif II 58, avec certaines nuances qui ne sont pas décisives ici; Urs Ursprung, Die Verrechnung öffentlichrechtlicher Geldforderungen, ZBl 1979,152, spéc. p. 159; contra, André Grisel, Traité de droit administratif II 657, qui cite d'ailleurs Ursprung de manière erronée). L'autorité de céans ne voit pas de motif de s'écarter ici de cette solution.
Au demeurant, le refus par l'Etat ou une commune de donner son consentement à la compensation invoquée par un administré ou un contribuable ne saurait a fortiori être considéré comme une décision susceptible d'un recours. Il ne faut d'ailleurs pas perdre de vue qu'un tel consentement ne peut guère se concevoir sans une reconnaissance simultanée du bien fondé de la créance de l'administré; or, on ne saurait voir une décision dans une telle reconnaissance de dette.
b) Dans le cas d'espèce, X.________ affirme que la municipalité intimée a donné un tel consentement, dans sa lettre du 1er décembre 1994; ce faisant, il passe sous silence le rappel qu'il a reçu le 10 décembre suivant, se rapportant précisément à la décision du 23 septembre 1994, puis le deuxième rappel du 23 décembre suivant et la réquisition de poursuite du 13 février 1995; il passe également sous silence le fait que, le 9 février 1995, il a annulé sa proposition d'arrangement à l'amiable du 17 octobre 1994 pour la remplacer par un nouveau décompte. La preuve d'un consentement de la commune apparaît dans ces conditions plutôt fragile.
Cependant, ce point peut rester indécis, faute de compétence du Tribunal administratif. En effet, dans la mesure où le refus de la commune d'accepter la compensation ne constitue pas une décision susceptible de recours, il ne saurait en aller autrement d'une contestation portant sur l'existence ou non d'un consentement donné par la collectivité intéressée. Ce point peut être examiné, dans certaines hypothèses, par le juge de la mainlevée; il en est ainsi lorsque la créance compensante, invoquée par l'administré, repose à tout le moins sur un titre de mainlevée provisoire, par exemple une reconnaissance de dette (dans ce sens, voir Panchaud/Caprez, La mainlevée d'opposition, Zurich 1980, § 144, notamment no 1, qui ne vise cependant pas un cas régi par l'art. 125 chiffre 3 CO; on pourrait également imaginer l'hypothèse dans laquelle ce consentement de la collectivité intéressée à la compensation résulterait d'une pièce). Tel n'était toutefois pas le cas en l'espèce, comme l'indique d'ailleurs expressément le prononcé rendu par le président du Tribunal civil du district d'Aigle, puisqu'il écarte les conclusions reconventionnelles du recourant.
Force est de conclure de ce qui précède que, en l'absence d'une décision susceptible de recours sur la question soulevée par le recourant (l'existence ou non d'un consentement à la compensation), le recours ne peut qu'être déclaré irrecevable (art. 29 LJPA).
3. On l'a vu, le recourant exige par ailleurs que des intérêts lui soient bonifiés, en raison du fait que la municipalité lui a réclamé indûment une avance sur les taxes litigieuses, avance dont il s'est acquitté le 16 avril 1993. Ce faisant, le recourant fait valoir la répétition d'un versement relatif à un impôt indûment perçu. Or, en application de l'art. 42 LIC et des dispositions de la LI auxquelles elle renvoie, la répétition de l'indu, lorsqu'elle a trait à une créance d'impôt communal, doit faire l'objet d'une décision de la municipalité, susceptible d'un recours à la Commission communale de recours en matière d'impôt, selon l'art. 45 LIC; seul le prononcé de celle-ci peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif (art. 47a LIC; dans ce sens, v. arrêt de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt - ci-après CCRI - du 28 juin 1991, dans la cause E. M. contre Municipalité de P.).
a) Dans le cas d'espèce, on relève que, en l'état, la municipalité n'a pas statué sur ce point par une décision et que la Commission communale de recours ne s'en est pas saisie non plus; dans ces conditions, le Tribunal administratif ne saurait entrer en matière sur cet aspect, qui n'a pas été tranché par les autorités inférieures. Les moyens du recourant à cet égard apparaissent dès lors irrecevables, étant néanmoins précisé que l'on ne saurait guère lui en faire grief, dans la mesure où la municipalité aurait sans doute dû se saisir de cette question à la suite de la lette du 17 octobre 1994.
On observera simplement que les acomptes demandés au recourant figuraient en annexe à la décision d'octroi du permis de construire; en tant qu'éléments de cette dernière, ils étaient susceptibles de recours et sont donc entrés en force, dans la mesure où X.________ n'a pas fait usage de ses moyens de droit à leur encontre. Or, la restitution d'un impôt payé à tort suppose, lorsque cet impôt a été acquitté conformément à une décision entrée en force, la révision préalable de celle-ci (voir dans ce sens arrêt de la CCRI du 28 juin 1991, précité); or, en l'état, X.________ ne fait valoir aucun motif de révision sur ce point de la décision d'octroi du permis de construire du 3 septembre 1992.
b) On relèvera aussi que le recourant souhaite compenser les intérêts, qu'il réclame au titre de l'avance qui lui a été indûment réclamée, avec une partie du solde de taxe auquel prétend la commune. Là encore, l'on se trouve en présence d'un problème de compensation régi par l'art. 125 chiffre 3 CO, qui ne relève pas de la compétence du Tribunal administratif, pour les raisons déjà évoquées au considérant qui précède.
4. Le recours - qui ne soulève que des moyens irrecevables - doit lui-même être déclaré irrecevable en son entier; il en allait d'ailleurs sans doute de même déjà de la lettre du 17 octobre 1994, considérée comme un "pourvoi" destiné à la Commission communale de recours.
X.________, qui succombe, supportera en conséquence un émolument fixé à 800 fr., ainsi que des dépens, en faveur de la Commune de Z.________, arrêtés à 500 francs (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge d'X.________.
III. X.________ doit en outre un montant de 500 (cinq cents) francs à la Commune de Z.________ à titre de dépens.
Lausanne, le 30 janvier 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint