CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 mai 1995
sur le recours formé par la Municipalité de Corcelles-sur-Chavornay, représentée par l'avocat Marc-Olivier Buffat, case postale 2700, à 1002 Lausanne
contre
les décisions rendues le 15 décembre 1994 par la Commission communale de recours de Corcelles-sur-Chavornay admettant le recours de Philippe Verly et partiellement celui de Pierre-Olivier Cuche, relatifs à des taxes complémentaires de raccordement au réseau de distribution d'eau.
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. V. Pelet et M. R. Bech, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Commission communale de recours de Corcelles-sur-Chavornay a admis deux recours, l'un déposé par Philippe Verly, l'autre par Pierre-Olivier Cuche (partiellement), ce par décisions du 15 décembre 1994; elle a retenu que les taxes demandées (s'agissant de Pierre-Olivier Cuche pour l'un des bâtiments concernés seulement) étaient prescrites. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Buffat, la municipalité de cette commune a entrepris ces décisions auprès du Tribunal administratif par acte du 13 janvier 1995.
B. S'agissant du cas Verly, le permis de construire relatif à des travaux de transformation du bâtiment ECA No 6, sis sur parcelle 61, a été délivré le 13 décembre 1988; il est établi que les travaux étaient en cours au printemps 1989. La municipalité a adressé à l'intéressé un bordereau complémentaire de taxe unique de raccordement par lettre du 15 mars 1993; cependant, la municipalité envisageant de modifier son règlement et d'appliquer au raccordement précité le taux plus favorable qu'elle projetait d'introduire, elle a annulé ce premier bordereau pour le remplacer par un autre le 27 juin 1994.
C. S'agissant de Pierre-Olivier Cuche, la municipalité ne conteste pas que le raccordement, soit le fait générateur de la créance fiscale, est intervenu en 1986; elle fait cependant valoir qu'un délai de prescription de dix ans était applicable, contrairement à la jurisprudence publiée à la RDAF 1994, 77, confirmant un arrêt C. c. Commune de Montpreveyres, émanant de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière d'impôts et daté du 4 avril 1991.
Considérant en droit:
1. En premier lieu se pose la question de la recevabilité du recours déposé par la municipalité contre une décision de la Commission communale de recours de la même commune.
a) L'art. 37 LJPA définit la qualité pour recourir devant le Tribunal administratif notamment de la manière suivante :
"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable.
Sont réservées :
a) les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir".
Jusqu'ici le Tribunal administratif s'est borné à se référer à la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt (plus précisément un arrêt de celle-ci du 5 octobre 1989, RDAF 1989, 449, consid. 1; voir TA, FI 91/017 du 20 août 1992, 91/045 du 1er février 1993; 91/046 du 1er février 1993; 93/096 du 15 juin 1994). Ce faisant, le Tribunal administratif a considéré implicitement que la règle de l'art. 37 LJPA n'avait rien modifié à la teneur de l'art. 3 APRA; cependant, s'il est exact que les alinéas 1er de l'art. 3 APRA et 37 LJPA ont une teneur identique, l'art. 3 APRA ne contenait aucune précision similaire à celle de l'art. 37 al. 2 lit. a LJPA. Or, celle-ci pourrait signifier que seule une base légale expresse peut donner à une autorité vocation à recourir, à moins que celle-ci ne puisse se prévaloir de l'alinéa 1er; elle peut aussi, il est vrai, être comprise comme un simple rappel, superflu et sans portée autonome, d'autres dispositions légales applicables.
La jurisprudence publiée dans le dernier fascicule de la RDAF de 1989 - soit postérieurement à l'adoption de la LJPA - se fondait en outre sur l'art. 3 al. 1 APRA pour donner légitimation aux communes pour contester les décisions rendues par leurs commissions communales de recours. Cependant, la principale justification donnée à cette solution est tirée de la jurisprudence du Conseil d'Etat dans des affaires qui avaient trait à des recours formés par des communes contre des décisions cantonales (RDAF 1982, 373; 1987, 303, consid. 3a), ce qui n'est guère pertinent ici. Cette jurisprudence mérite dès lors un réexamen.
b) On l'a vu, l'art. 37 LJPA permet d'asseoir la qualité pour agir des communes sur deux fondements, le premier consistant dans une base légale expresse (al. 2 lit. a), le second sur un intérêt juridiquement protégé de la commune, existant notamment lorsque celle-ci est frappée par la décision attaquée à l'instar d'un sujet de droit privé (al. 1).
aa) L'arrêt de la CCRI déjà cité explorait déjà la première voie (consid. 1c); cependant, il est parvenu à la conclusion que la commune ne pouvait se prévaloir d'une disposition légale expresse pour être autorisée à recourir contre des décisions de sa commission communale de recours.
On notera ici que les communes se voient reconnaître leur qualité pour agir dans le cadre de l'art. 14 al. 6 LI, contre les décisions de l'Administration cantonale des impôts fixant le for fiscal; la disposition légale topique précitée ne confère certes pas expressément la qualité pour recourir aux communes, mais cette solution peut être déduite implicitement du fait que les municipalités se voient dotées de la qualité de partie à cette procédure (la solution est sans doute la même en application de l'art. 17 LIC, en cas de répartition des bases d'imposition entre diverses communes; là encore, ni l'art. 17, ni l'art. 44, ni enfin l'art. 28 LIC ne donnent expressément vocation à recourir aux municipalités). Au contraire, dans le contentieux ordinaire des impôts directs, les municipalités ne sont pas parties à la procédure et n'ont pas qualité pour contester les décisions de taxation rendues par les commissions d'impôt et l'Administration cantonale des impôts; la représentation des municipalités au sein des commissions d'impôt de district est cependant assurée par l'art. 76 al. 3 LI. Il reste que le défaut de qualité pour agir des municipalités, par voie de réclamation ou de recours, contre les décisions de taxation ne résulte d'aucun texte exprès; or, à suivre l'argumentation de l'arrêt de 1989, il serait d'autant plus indiqué de l'admettre que ces décisions "sont également valables pour l'impôt communal" (art. 5 al. 2 LIC) quand bien même elles émanent d'une autorité cantonale (c'est le cas, en matière d'imposition des personnes physiques, malgré la présence d'un délégué de la municipalité au sein de la commission d'impôt de district; cette conclusion est plus manifeste encore s'agissant des personnes morales, dont la taxation relève de l'Administration cantonale des impôts). Au demeurant, le régime vaudois déniant en cette matière la qualité pour agir des communes ne va pas de soi, puisqu'aussi bien la solution contraire prévaut en droit fribourgeois, sur la base d'une disposition légale expresse (voir sur ce point RDAF 1987, 41; voir aussi Arrêts de la Commission de recours en matière d'impôt du canton de Fribourg 1987-1991 IX. B nos 4 et 5).
En conclusion sur ce point, force est de constater que le droit positif ne comporte pas de règle légale, même dûment interprétée, fondant la qualité pour agir de la municipalité, conformément à l'art. 37 al. 2 lit. a LJPA, contre les décisions de sa commission communale de recours en matière d'impôt. On ne saurait de surcroît déduire sans autre de l'existence de dispositions légales conférant à la commune la qualité pour agir que la municipalité devrait se voir reconnaître vocation à recourir également dans l'hypothèse examinée ici (une interprétation extensive ou par analogie de l'art. 90 al. 3 Cst. VD ne s'impose pas non plus comme une évidence; de toute manière, il appartiendrait au Conseil d'Etat - et non à l'autorité de céans - de dire si la voie de "recours" de l'art. 90 al. 3 Cst est ouverte dans le cas d'un conflit entre la municipalité et une commission du Conseil, puis, cas échéant, de le trancher).
bb) On notera préliminairement que les finances communales sont assurément touchées par les décisions rendues par la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Corcelles-sur-Chavornay, dans la mesure où elles admettent que les taxes litigieuses sont en tout ou partie prescrites. Cette seule circonstance ne paraît cependant pas suffisante pour conduire à la recevabilité du présent recours; elle est en effet également réalisée lorsque, en matière d'imposition directe, la commission d'impôt arrête une taxation inférieure à celle que la municipalité pourrait juger indiquée. Le Tribunal fédéral admet sans doute, dans une hypothèse similaire, que l'Administration cantonale de l'impôt fédéral direct a qualité pour déposer un recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre la décision de dernière instance cantonale, ce malgré l'absence d'une disposition légale l'y habilitant (ATF 110 Ib 196; 108 Ib 228; 98 Ib 277). Le dernier arrêt cité justifie la solution précisément par le fait que les cantons se voient restituer une part importante des recettes de l'impôt fédéral direct; cette motivation, qui se réfère au patrimoine cantonal, lésé "de la même façon que pourrait l'être un simple particulier", est qualifiée de peu convaincante par la doctrine (dans ce sens, voir Pierre Moor, Droit administratif II 423). Elle n'a d'ailleurs été adoptée qu'en matière d'impôt fédéral direct, soit dans le cadre de l'art. 103 OJF et de la problématique des intérêts dignes de protection (sur la qualité pour agir des collectivités publiques dans ce régime, v. Fritz Gygi, Zur Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens in der Bundesvervaltungsrechtspflege, in : RDS 98 I 449, ainsi que Pierre Moor, Des personnes morales de droit public, in : Festschfrift Häfelin, Zurich 1989, p. 517 ss, spéc. p. 536, et Atilio Gadola, Die Behördenbeschwerde in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes - ein "abstraktes Beschwerdrecht", AJP 1993, p. 1458 ss).
L'art. 37 al. 1 LJPA définit au contraire un régime de qualité pour agir fondé sur l'intérêt juridiquement protégé. La jurisprudence a bien sûr reconnu sur cette base que la collectivité publique recourante était touchée de la même manière qu'un particulier lorsqu'elle était la destinataire de la décision attaquée (refus d'une autorisation cantonale ou d'une subvention; émolument ou charge de préférence perçus à la charge de la collectivité concernée : voir sur ce point Moor, ibidem, p. 423 et références citées, ainsi d'ailleurs que l'arrêt de la CCRI évoqué plus haut) et qu'elle était alors habilitée à recourir. Tel n'est pas le cas en l'espèce, puisque les taxes aujourd'hui litigieuses reposaient sur des décisions qui avaient pour destinataires les contribuables Verly et Cuche. Dans le cadre de l'art. 37 al. 1 LJPA, un intérêt purement financier ne saurait être considéré d'emblée comme suffisant pour fonder la vocation à agir d'une autorité. A titre d'exemple, on citera ici le recours de droit public interjeté par le canton de Bâle-Ville contre un arrêt de son Tribunal administratif admettant, dans une contestation pécuniaire, les conclusions d'enseignantes fondées sur l'art. 4 al. 2 3ème phrase Cst.; le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable un tel recours (ATF 120 Ia 95), après avoir constaté que les requérantes étaient liées au canton de Bâle-Ville par un statut de droit public, la question étant laissée au surplus ouverte pour l'hypothèse d'un régime contractuel de droit privé. La solution de cet arrêt s'explique cependant du fait que le canton de Bâle-Ville ne pouvait se prévaloir d'une garantie constitutionnelle, alors que la fonction même du recours de droit public est d'offrir aux administrés la protection de leurs droits fondamentaux ou, s'agissant des communes, de leur autonomie, voire de leur existence. Les remarques qui précèdent mettent cependant en évidence le fait que la municipalité, pour être admise à contester une décision de la Commission communale de recours, devrait à tout le moins établir l'existence d'un droit.
On fera ici une brève parenthèse. Le régime de la qualité pour recourir fondé sur l'intérêt juridiquement protégé a été repris en droit public du modèle prévalant en droit privé; dans ce dernier domaine, seuls peuvent saisir le juge les titulaires des prétentions (ou des actions) fondées sur la loi. En droit public, la question s'est posée de savoir si les administrés qui contestent une décision sont atteints dans un intérêt juridiquement protégé ou, autrement dit s'ils prétendent violée une norme dont le but est de protéger leurs intérêts, créant ainsi en leur faveur des "droits subjectifs". On le voit, il s'agit d'une construction qui vise essentiellement à définir les limites de la protection judiciaire des particuliers à l'encontre de l'administration.
Pour en revenir à la problématique de la qualité pour recourir des collectivités publiques, on citera tout d'abord Pierre Moor (Droit administratif II 421) :
"En dehors des hypothèses où les rapports juridiques qu'elles entretiennent avec les tiers sont régis par le droit privé, les autorités agissent en vertu de leurs compétences, non pas d'un droit subjectif quelconque. A première vue, on ne peut donc dire qu'un acte d'une autre autorité leur cause quelque préjudice que ce soit à des intérêts propres : elles ne sauraient par conséquent se prévaloir de la qualité pour recourir telle qu'elle est généralement définie au bénéfice des administrés. On exprime souvent cette règle par la maxime selon laquelle le droit public ignore les conflits juridictionnels intraorganiques. Elle mérite cependant quelques précisions. Les premières ont trait aux collectivités publiques, les secondes, que l'on traitera plus bas (ch. suivant), aux cas où l'ordre juridique apporte des dérogations en accordant spécialement qualité pour recourir à des autorités.
Il faut rappeler préalablement que les autorités elles-mêmes, en tant que parties d'un tout, n'ont pas dans la règle la personnalité juridique : si elles agissent, c'est en tant que représentant la collectivité (...). Elles ne peuvent donc en tant que telles ester en justice; seule le peut la collectivité elle-même."
Toutefois, lorsque des autorités se voient conférer qualité pour agir par une disposition légale, on dit couramment qu'elles recourent dans l'intérêt de la loi ou, pour être plus précis, non pas dans leur intérêt propre (juridiquement protégé ou non), mais dans l'intérêt d'une juste concrétisation du droit objectif; la faculté de recourir des autorités ne constitue pas non plus un droit, mais bien une compétence, dont l'autorité qui en bénéficie est libre ou non de faire usage, sans avoir à prouver un intérêt spécifique à son recours (sur ces questions, v. Moor, p. 412 et 424 s.; v. dans le même sens Gadola, op. cit., p. 1469 et références citées; contra Urs Baumgartner, Behördenbeschwerde - und kein Ausweg ?, RDS 99 I 301 ss, spéc. 310). En outre, dès lors qu'il s'agit ici d'une compétence, une base légale est nécessaire.
En l'occurrence, il est clair que la municipalité ne peut pas justifier d'un intérêt protégé par la loi applicable pour contester la décision rendue par la Commission communale de recours; on ne peut en effet guère parler de droit de l'une de ces autorités à l'égard de l'autre. Au contraire, la municipalité a bien saisi le Tribunal administratif dans le but d'assurer l'exacte concrétisation du droit communal; elle recourt donc dans l'intérêt de la loi. Or, une telle faculté, plus précisément une telle compétence exige une base légale, qui fait défaut en l'espèce.
Il ressort ainsi des considérations qui précèdent que la municipalité recourante, faute de pouvoir se fonder sur une base légale, n'a pas qualité pour agir au sens de l'art. 37 LJPA; le présent pourvoi doit donc être déclaré irrecevable.
2. Dans la mesure où le présent arrêt s'écarte de la jurisprudence antérieure, ce sur une question de principe, l'équité commande de statuer dans la présente espèce sans frais, quand bien même la recourante succombe.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas perçu d'émolument.
fo/Lausanne, le 10 mai 1995
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint