CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 mars 1995
sur le recours interjeté par Daniel GIRARDET, à Borex, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, case postale 247, 1000 Lausanne 6
contre
la décision de la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Borex du 27 juillet 1994 (taxe unique de raccordement "eaux usées")
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Composition de la section: M. P. Journot, président; M. J. Koelliker et M. J.-P. Kaeslin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant, agriculteur à Borex, est propriétaire sur le territoire de cette commune de la parcelle no 90 qui ne comportait précédemment qu'une construction de 127 mètres carrés désignée comme habitation sur les plans figurant au dossier.
En décembre 1993, le recourant a mis à l'enquête la construction sur la même parcelle d'un hangar agricole avec logement pour le personnel. D'après les indications figurant sur le questionnaire général de demande de permis de construire, la surface bâtie nouvelle atteint 400 mètres carrés. Toujours d'après ce document, l'augmentation de la surface brute utile des planchers serait également de 400 mètres carrés, dont 43 mètres carrés pour le logement. Les travaux étaient estimés à 340'000 francs. Le bâtiment, muni d'importants avant-toits, occupe par ses murs une surface au sol correspondant à un rectangle de 16 mètres sur 25 mètres. Il comporte au rez-de-chaussée un hangar à machines et un garage ainsi que, dans un de ses angles sur une surface d'environ 60 mètres carrés, divers petits locaux annexes, à savoir une fruitière, une buanderie, un local de chauffage et un WC. A l'étage, on trouve un dépôt à cageots ainsi qu'un local désigné comme "studio" dont le Service de l'aménagement du territoire a exigé, d'après la synthèse établie par la Centrale des autorisations le 11 février 1994, qu'il soit un réfectoire qui ne pourra être habité à l'année mais servira uniquement au personnel occasionnel pour les effeuilles, les vendanges et la cueillette des fruits. Le Service de l'aménagement du territoire a également exigé que le requérant renonce à créer cinq percements destinés à éclairer le dépôt à cageots situé au premier étage. Le Service des eaux et de la protection de l'environnement a exigé qu'après l'achèvement de la construction du hangar, les eaux usées soient déversées dans le collecteur d'égout qui aboutit à la station d'épuration centrale et que les eaux météoriques soient évacuées par le collecteur des eaux claires. En outre, le Service des eaux et de la protection de l'environnement a précisé que le stationnement d'engins munis de réservoirs à hydrocarbure ou de carters à huile n'était admissible que sur un emplacement étanche et incliné permettant de recueillir les hydrocarbures; il a précisé enfin qu'aucune réparation de véhicules ne devait être autorisée dans le hangar.
Le permis de construire, incluant les exigences décrites ci-dessus, a été délivré le 1er mars 1994.
B. Par lettre du 1er mars 1994, la Municipalité de Borex a informé le recourant que le permis de construire pouvait être retiré au greffe municipal sur présentation de la quittance attestant de l'acquittement d'une facture à établir par le boursier communal. Cette facture, établie le 11 mai 1994 à l'attention de l'architecte du recourant pour un montant total de 18'652 francs, concerne notamment la dispense d'abri de protection civile, divers frais ainsi que les deux taxes suivantes :
Taxe de raccordement eaux usées
400 m2 à Fr. 30.- = Fr. 12'000.-
Taxe de raccordement eaux claires
400 m2 à Fr. 10.- = Fr. 4'000.-
C. Par lettre du 20 mai 1994, le recourant a contesté la taxe des 12'000 francs ci-dessus en faisant valoir que les trois quarts du hangar devaient servir au rangement de matériel et ne seraient même pas raccordés au collecteur séparatif. Le recourant a toutefois payé la taxe afin, selon ses explications, de pouvoir entreprendre les travaux sans délai.
D. La Commission communale de recours a rencontré en date du 15 juillet 1994 deux représentants du Département de l'intérieur en présence du syndic et de la secrétaire communale. Elle en a informé le recourant dans sa décision du 27 juillet 1994, qui rejette le recours pour le motif que la décision attaquée était conforme à l'art. 37 lit. a du règlement communal prévoyant une taxe de 30 francs le mètre carré de surface brute utile de plancher.
E. Par acte de son représentant du 26 août 1994, le recourant s'est pourvu contre cette décision dont il demande l'annulation, le dossier devant être retourné à la commune pour nouvelle décision prenant en compte les seules surfaces comprenant le réfectoire, l'atelier et les sanitaires.
Le recourant s'est acquitté d'une avance de frais de 1'000 francs. La Commission communale de recours a renoncé à participer à la procédure. La Municipalité de Borex, dans une réponse du 4 octobre 1994, conclut en substance au rejet du recours.
F. Ayant prévenu les parties que sauf réquisition contraire, il renoncerait à demander des observations au Service de l'intérieur en raison de l'intervention de celui-ci dans la procédure communale, le Tribunal administratif a délibéré par voie de circulation et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. A titre préliminaire, on signalera que la facture du 11 mai 1994 n'indiquait pas la voie de recours à la Commission communale de recours prévue par les art. 45 et 46 de la loi sur les impôts communaux (LIC), ce qui n'est pas conforme à la jurisprudence. On ne voit pas non plus quelle disposition légale permettait à la commune de subordonner la délivrance du permis de construire au paiement de cette facture. En outre, la Commission communale de recours s'est réunie à l'insu des recourants pour entendre les représentants de la municipalité, ce qui constitue une violation caractérisée des principes généraux consacrant le droit d'être entendu et l'égalité des parties. L'art. 47 al. 1 LIC prévoyant expressément que la Commission de recours doit convoquer le recourant, on peut se demander si la violation de cette règle doit entraîner, parce qu'elle constitue la violation du principe formel qu'est la garantie du droit d'être entendu et celui de l'égalité des parties, l'annulation pure et simple de la décision attaquée. La question peut toutefois restée ouverte pour des motifs résultant des considérants du présent arrêt.
2. Le litige concerne l'application d'un règlement communal dont la validité et la base légale dans le droit cantonal ne sont pas contestées par le recourant.
La taxe litigieuse est fondée sur le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux approuvé par le Conseil communal de Borex le 19 avril 1993 et par le Conseil d'Etat le 30 avril 1993. Cette dernière date est celle de son entrée en vigueur en vertu de l'art. 50 du règlement. Ce dernier est donc applicable.
L'art. 37 concernant la taxe d'eaux usées a la teneur suivante :
"En contrepartie du raccordement direct ou indirect d'un bâtiment aux ouvrages publics d'évacuation et d'épuration des eaux usées, il est perçu du propriétaire :
a) une taxe unique de raccordement EU de Fr. 30.- par mètre carré de surface brute utile des planches, telle qu'indiquée dans la demande de permis de construire;
b) un complément de taxe unique EU calculé aux mêmes conditions sur l'accroissement de surface brute utile des planchers, en cas de transformation d'un bâtiment déjà raccordé;
c) une taxe annuelle d'épuration de Fr. 1.95 par mètre cube d'eau consommé, selon relevé du compteur; l'art. 38 est applicable;
d) une taxe unique de raccordement EU de Fr. 30.- par m3 de contenance des piscines.
En ce qui concerne les bâtiments raccordés à un collecteur en unitaire, les dispositions transitoires de l'art. 44 sont réservées".
Selon les indications figurant dans le questionnaire général de demande de permis de construire, la surface brute utile des planchers se détermine selon les normes de l'Institut pour l'aménagement local régional et national EPFZ-ORL 514.420. Ces normes, telles qu'elles sont habituellement citées (Droit vaudois de la construction, éd. 1994, p. 365), prévoient ce qui suit :
"La surface brute de plancher utile se compose de la somme de toutes les surfaces d'étages en dessous et en dessus du sol, y compris les surfaces des murs et des parois dans leur section horizontale.
N'entrent toutefois pas en considération : toutes les surfaces non utilisées ou non utilisables pour l'habitation ou le travail, telles que par exemple les caves, les greniers, les séchoirs et les buanderies des logements; les locaux pour le chauffage, les soutes à charbon ou à mazout; les locaux pour la machinerie des ascenseurs, des installations de ventilation et de climatisation; les locaux communs de bricolage dans les immeubles à logements multiples; les garages pour véhicules à moteur, vélos et voitures d'enfants, non utilisés pour le travail; les couloirs, escaliers et ascenseurs desservant exclusivement des surfaces non directement utiles; les portiques d'entrée ouverts; les terrasses d'attique, couvertes et ouvertes; les balcons et les loggias ouverts pour autant qu'ils ne servent pas de coursive".
En l'espèce, il est exact que le questionnaire général de demande de permis de construire indiquait que la surface brute utile des planchers devait augmenter de 400 mètres carrés en raison de la construction projetée. L'art. 37 lit. a du règlement communal se réfère expressément à cette indication mais à l'évidence, on ne peut calculer la taxe qu'après avoir corrigé cette indication si elle est erronée. A défaut, le constructeur serait lié par une indication de surface trop importante ou, dans l'hypothèse inverse, la commune serait empêchée de prélever la taxe justifiée par l'importance réelle du bâtiment. On observe ainsi que la surface de 400 m2 indiquée dans la demande de permis de construire correspond en réalité à la surface bâtie prévue puisque le hangar en question s'inscrit dans un rectangle de 25 mètres sur 16 mètres. On ignore si cette surface de 400 mètres carrés était censée correspondre au rez-de-chaussée du bâtiment ou aux surfaces situées à l'étage mais peu importe. En effet, si l'on examine le rez-de-chaussée du bâtiment litigieux, on constate qu'il comporte un garage, expressément exclu de la surface brute de plancher par les normes citées ci-dessus à moins qu'il ne soit utilisé pour le travail, ainsi qu'un hangar, qui doit en être exclu pour le même motif. On observe d'ailleurs que ces locaux ne sont pas utilisés pour le travail dès lors que les exigences des services concernés interdisent toute réparation, en tout cas dans le hangar. On peut en revanche hésiter quant à l'affectation du garage car on ignore si le Service des eaux et de la protection de l'environnement, en précisant qu'aucune réparation de véhicules ne devait être autorisée dans le hangar, avait en vue l'ensemble du bâtiment ou seulement la partie désignée comme hangar sur les plans. Il appartiendra à la commune, auquel le dossier sera renvoyé, d'éclaircir cette question. Quant aux locaux annexes situés au rez-de-chaussée du bâtiment litigieux, il s'agit d'un local de chauffage, d'une buanderie et d'un escalier, qui sont également exclus de la surface utile brute de plancher par les normes citées ci-dessus. On peut hésiter en revanche pour ce qui concerne la fruitière et les WC, mais il n'appartient pas au Tribunal administratif de se prononcer en première instance sur ce point. Quant aux locaux du premier étage, ils comportent un dépôt à cageots dont le Service de l'aménagement du territoire a exigé qu'il ne comporte aucune ouverture destinée à l'éclairage, si bien qu'on verrait mal qu'on considère cette surface comme utilisable pour l'habitation ou le travail. Reste enfin la question du "studio" devenu "réfectoire" selon l'exigence des services concernés, dont l'utilisation pour l'habitation paraît admise mais de manière très limitée dans le temps, raison pour laquelle il appartiendra à la commune de se déterminer sur l'inclusion de cette surface dans celle qui pourrait permettre la perception d'une taxe d'eaux usées au sens de l'art. 37 du règlement communal.
3. Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la décision de la Commission communale de recours du 27 juillet 1994 sera annulée, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision.
Le recourant obtenant gain de cause, l'arrêt sera rendu sans frais.
Bien que le recourant obtienne gain de cause, il ne saurait obtenir l'allocation de dépens, car l'intervention d'une assurance de protection juridique n'entraîne la naissance d'aucune dette d'honoraires à sa charge, ce qui exclut l'octroi de dépens susceptibles d'indemniser le préjudice que cette dette pourrait constituer (voir la pratique constante de la Chambre de la circulation routière du Tribunal administratif, arrêts CR 93/355 du 16.11 1993; CR 92/034, du 3.11.1992; CR 94/087, du 22 juin 1994, CR 94/098, du 3.6.1994, CR 94/232 et CR 94/256 du 22 septembre 1994, CR 94/352 du 2 décembre 1994, ainsi que les nombreuses références citées; contra toutefois arrêt AC 91/207 du 7 janvier 1993 citant ATF 117 Ia 295, qui omet de distinguer selon que les dépens couvrent les émoluments de justice ou les honoraires du représentant professionnel et conçoit à tort les dépens comme une indemnité due au tout plaideur victorieux proportionnellement à la mesure de la défaite de son adversaire; voir enfin, dans le sens du refus de dépens pour les honoraires des avocats salariés d'une assurance de protection juridique: ATF 120 Ia 169).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Borex du 27 juillet 1994 est annulée, le dossier étant renvoyé à la Municipalité de Borex pour nouvelle décision.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas accordé de dépens.
fo/Lausanne, le 23 mars 1995
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint