CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 avril 1995
sur le recours interjeté par Roland et Michel PALTANI, représentés par Michel Paltani à 1322 Croy
contre
la décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de La Sarraz rendue le 4 décembre 1993 (taxes complémentaires d'égouts et d'eaux)
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Philippe Maillard et M. Vincent Pelet, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Au bénéfice d'une promesse de vente portant sur un ancien central téléphonique appartenant aux PTT à la rue des Terreaux à La Sarraz, Michel et Roland Paltani ont demandé l'autorisation de transformer ce bâtiment en habitation et de créer une terrasse. L'enquête a eu lieu du 25 avril au 14 mai 1987. Le Service de l'aménagement du territoire ayant en substance formulé des objections quant à la transformation du bâtiment entier en habitation dans la zone "vieille ville B", l'autorité communale a procédé avec le Service cantonal à une visite des lieux le 2 juillet 1987 et elle a constaté à cette occasion que les travaux avaient déjà commencé et qu'ils étaient pratiquement en voie d'achèvement. La municipalité en a ordonné la suspension et elle a prononcé une amende.
Le permis de construire a finalement été délivré le 15 juillet 1987, date à laquelle l'autorité communale a adressé aux recourants une "facturation provisoire" concernant diverses taxes dont la taxe d'égouts (80 francs), la taxe d'épuration (400 francs) et la taxe d'eau (480 francs).
L'autorité communale a versé au dossier plusieurs relevés émanant de l'Etablissement cantonal d'assurance conte l'incendie (ECA) dont il résulte que le bâtiment avait été taxé en 1957 pour une valeur de base de 25'500 francs. Cette taxation était toujours en force au 1er janvier 1987 ainsi qu'au 1er janvier 1990. En revanche, le relevé daté du 1er janvier 1991 fait état d'une valeur de 460'152 francs à l'indice 105 en vertu d'une taxation d'octobre 1990.
Par décision du 2 septembre 1991, qui n'indique pas les voies de recours mais précise que les observations éventuelles doivent être formulées jusqu'au 25 septembre 1991, la Municipalité de La Sarraz a notifié au recourant le calcul des taxes uniques complémentaires de raccordement pour l'eau et les égouts, d'un montant de 1'405,50 francs chacune. Ces taxes ont été calculées au taux de 6 o/oo sur l'augmentation de la valeur d'assurance incendie déterminée selon le calcul suivant :
nouvelle valeur de base (y compris valeur à neuf)
Fr. 54'780.-ancienne valeur de base
Fr. 25'500.-augmentation
Fr. 29'280.-à l'indice 800 de 1990
Fr. 234'240.--
S'agissant du calcul de la nouvelle valeur de base ci-dessus, on précisera que l'indice applicable à la valeur d'assurance incendie de base était de 735 en 1987 (ROLV 1986 p. 528) et de 770 en 1988 (ROLV 1987 p. 626). Quant à l'indice 800, il était applicable en 1989 (ROLV 1988 p. 395) et il correspond à l'indice 100 applicable en 1990 (ROLV 1989 p. 591), qui a passé à 105 en 1991 (ROLV 1991 p. 25). Partant ainsi de la valeur de l'indice 105 de 1991 communiquée par l'ECA, la valeur de base a été calculée à l'ancien indice 100 de la manière suivante :
460'152 x 100 x 100 = 54'780 105 800
B. Par acte du 25 septembre 1991, les recourants ont contesté cette décision en faisant valoir en substance que la valeur d'assurance incendie était fondée sur les travaux effectués notamment par le nouveau propriétaire et en se plaignant de ne pas avoir pu invoquer comme déduction devant la Commission d'impôt le montant supplémentaire réclamé par la commune.
C. Saisie du dossier par la municipalité, la Commission communale de recours a rendu, en indiquant la voie du recours au Tribunal administratif, une décision dont la motivation tient dans le paragraphe suivant :
"Après s'être réunie à plusieurs occasions et avoir entendu les municipaux responsables, la commission en question a décidé de maintenir ces taxes comme indiqué dans la lettre du 2 septembre 1991 de la Ville de La Sarraz, le bâtiment en question ayant fait l'objet d'une rénovation complète".
D. Les recourants se sont pourvus de cette décision par acte daté du 30 décembre 1993 demandant la suppression des taxes de raccordement ou, subsidiairement, la restitution des impôts perçus en trop par la Commune de La Sarraz, ce qui vise probablement la taxation de la Commission d'impôt qui a déjà été évoquée mais qui ne figure pas au dossier.
Les recourants ont encore déposé un mémoire du 19 janvier 1994 où ils exposent notamment que l'indice déterminant ne doit pas excéder celui de 770 valable en 1988. Ils se sont par ailleurs acquittés d'une avance de frais de 500 francs.
La municipalité s'est déterminée le 8 mars 1994 concluant en substance au rejet du recours.
Interpellé, le Service de l'intérieur, dans des observations du 5 avril 1994, a préconisé le calcul de la taxe selon l'indice de 1988 sous réserve de l'hypothèse où des travaux auraient été réellement réalisés par le nouveau propriétaire.
Les recourants ont encore été interpellés sur la date des travaux de transformations évoquée par le Service de l'intérieur mais cette interpellation est demeurée sans réponse.
E. Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. A titre préliminaire, on signalera que la décision de la municipalité du 2 septembre 1991 n'indiquait pas la voie de recours à la Commission communale de recours prévue par les art. 45 et 46 de la loi sur les impôts communaux (LIC), ce qui n'est pas conforme à la jurisprudence. En outre, la Commission communale de recours s'est réunie à l'insu des recourants pour entendre les représentants de la municipalité, ce qui constitue une violation caractérisée des principes généraux consacrant le droit d'être entendu et l'égalité des parties. Au surplus, l'art. 47 al. 1 LIC prévoyant expressément que la Commission de recours doit convoquer le recourant, on peut se demander si la violation de cette règle doit entraîner, parce qu'elle constitue la violation du principe formel qu'est la garantie du droit d'être entendu et celui de l'égalité des parties, l'annulation pure et simple de la décision attaquée. La question peut toutefois restée ouverte pour des motifs résultant du dernier considérant du présent arrêt.
2. Le litige concerne l'application de deux règlements communaux dont la validité et la base légale dans le droit cantonal ne sont pas contestées par les recourants.
a) Le règlement communal pour le Service communal de distribution d'eau de la Commune de La Sarraz, approuvé par le Conseil d'Etat le 7 décembre 1964, contient les dispositions suivantes :
Art. 40
"La taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution est calculée au taux de 6 o/oo de la valeur d'assurance incendie, selon l'indice de l'année en cours, des immeubles bâtis".
Art. 41
"Si un bâtiment est transformé ou agrandi, l'augmentation de la taxe d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours est soumise à une taxe au taux de 6 o/oo ci-dessus".
b) En outre, le règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux usées de la Commune de La Sarraz, approuvé par le Conseil d'Etat le 25 juin 1968, prévoit ce qui suit :
Taxe d'égouts
"Art. 32.- Pour tout bâtiment desservant des eaux usées directement ou indirectement dans un collecteur public, il est perçu une taxe unique d'introduction calculée au taux de 1 o/oo de la valeur d'assurance incendie, selon l'indice de l'année en cours".
Taxe d'épuration
"Art. 33.- Pour tout bâtiment raccordé directement ou indirectement aux collecteurs ab"outissant aux installations collectives d'épuration, il est perçu :
a) une taxe unique de participation à l'installation d'épuration de 5 o/oo de la valeur d'assurance incendie, selon l'indice de l'année en cours;
b) une taxe annuelle, calculée au taux de 1 o/oo de la valeur de l'assurance incendie, selon l'indice de l'année en cours".
Adaptation des taxes en cas de transformations ou agrandissement
"Art. 35.- En cas de transformation, agrandissement ou reconstruction d'un bâtiment, l'augmentation de la taxe d'assurance incendie, selon l'indice de l'année en cours, est soumise à une taxe unique calculée au taux de 6%".
c) Les recourants contestent les taxes complémentaires qui leurs sont réclamées en faisant valoir que le bâtiment, déjà équipé et raccordé, n'a pas été agrandi.
Selon la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt (CCRI), rendue peu avant son remplacement par le Tribunal administratif, les taxes de raccordement communales perçues sur la base de la valeur d'assurance incendie sont des charges de préférence dont le prélèvement est justifié par la plus-value que l'équipement réalisé par la collectivité publique, notamment les réseaux d'égouts, confère aux biens-fonds privés. La plus-value se concrétisant au moment de la construction de bâtiments, la valeur d'assurance incendie est un critère adéquat pour mesurer l'ampleur de l'avantage économique retirés par les propriétaires; de même, les transformations ou agrandissements de bâtiments qui entraînent une augmentation de la valeur d'assurance incendie - et partant de l'avantage économique dont bénéficient les propriétaires - donnent lieu à la perception d'une contribution complémentaire. Essentiellement justifiée par la plus-value résultant de l'équipement réalisé par la collectivité publique, la contribution fondée sur la valeur d'assurance incendie est bien une charge de préférence et non un émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation publique. Elle n'est certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité publique à raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où l'ensemble des recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le principe d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine correspondance entre le montant de la taxe et la valeur objective de la prestation, ne s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières, l'équivalence doit être respectée entre la contribution et la plus-value retirée (voir en dernier lieu TA, arrêts FI 90/064 du 10 février 1993, FI 92/058 du 1er février 1993; CCRI, arrêt B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165; v. ég. CCRI, arrêt P. du 14 mars 1991 déjà cité, jurisprudence qu'il faut préférer à la jurisprudence antérieure - voir notamment RDAF 1988 p. 286, spéc. p. 292 - qui paraît avoir perdu de vue le fait que la nature juridique d'une taxe de raccordement ne se définit pas dans l'abstrait mais dépend précisément du mode de perception de la taxe).
Au vu de cette jurisprudence, le moyen que les recourants tirent de l'état antérieur de leur immeuble doit être rejeté. En effet, les travaux entrepris ayant incontestablement augmentés la valeur de l'immeuble, le propriétaire de ce dernier bénéficie d'une manière plus intense que par le passé des installations publiques que les taxes litigieuses (cela vaut aussi bien pour l'introduction d'eau que pour les égouts) doivent servir à financer.
On peut rappeler au passage que la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière d'impôt avait imposé aux communes l'obligation d'appliquer aux taxes complémentaires un taux inférieur à celui des taxes uniques perçues lors du raccordement initial (RDAF 1986 p. 298). Toutefois, cette jurisprudence a été abandonnée par le Tribunal administratif, qui a considéré notamment qu'il ne lui appartenait pas, dans le cadre d'un examen limité au contrôle de la légalité (art. 36 LJPA), d'imposer une règle générale portant atteinte à la latitude de jugement reconnue au législateur dans l'édiction des règles fiscales (Tribunal administratif, arrêts du 1er février 1993, dans les causes FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et FI 92/058; v. en outre FI 90/064 du 10 février 1993).
2. Le recourant demande enfin la modification de la taxation dont il semble avoir fait l'objet (on ignore s'il s'agit d'un gain immobilier ou de la taxation ordinaire de l'impôt sur le revenu) et dans le cadre de laquelle il n'aurait pas pu, à ses dires, invoquer à titre de déduction le montant total des taxes complémentaires litigieuses dans la présente cause. Sur ce point, la Commission communale de recours n'a pas examiné l'argument du recourant mais elle n'était de toute manière pas tenue d'entrer en matière sur une contestation concernant une décision qui, apparemment du moins, relève de la Commission d'impôt, c'est-à-dire de l'autorité de taxation prévue par la loi sur les impôts directs cantonaux (LI). Faute de décision émanant de cette autorité, à qui les recourants ne se sont pas adressés, le Tribunal administratif ne saurait se saisir de la question de savoir si la voie de la révision (ce serait le seul moyen susceptible de modifier une décision probablement entrée en force) serait ou non ouverte.
3. Le recourant conteste enfin le calcul des taxes litigieuses, que l'autorité communale a effectué en utilisant l'indice applicable aux valeurs d'assurance incendie en 1990 pour le motif que ladite valeur a été fixée durant cette année-là.
Comme le rappelle le Service de l'intérieur par ses observations du 5 avril 1994, le Tribunal fédéral a jugé que les conditions juridiques justifiant la perception d'une taxe de raccordement s'apprécient au moment où le raccordement est effectué (ATF 103 Ia 26; CCRI Lutry c/ Bu. du 14 août 1991; voir dans le même sens l'art. 4a al. 2 LIC entré en vigueur après les faits de la cause le 1er juillet 1992). Lorsqu'est en cause une taxe complémentaire, le Tribunal administratif a jugé, suivant en cela le principe déjà esquissé par la Commission cantonale de recours, qu'il fallait se référer à la date de l'exécution des travaux plutôt qu'à la date du permis d'habiter (Tribunal administratif, arrêt FI 92/016 du 1er février 1993; CCRI Löffel c/ Arzier du 6 avril 1989). C'est en effet l'exécution des travaux qui permet au propriétaire de bénéficier dans une mesure accrue de la plus-value résultant des réseaux ou autres installations publiques. Il faut en outre préciser, logiquement, que la date déterminante n'est pas celle du début des travaux, où cette plus-value n'est pas encore réalisée, mais celle de leur achèvement.
En l'espèce, on sait que les travaux avaient commencé avant même d'avoir été autorisés, du moins jusqu'à ce que la commune en ordonne la suspension en juillet 1987. Ils étaient pratiquement achevés à cette date mais on ignore s'ils ont été terminés au cours de cette année-là puisqu'après la délivrance du permis de construire intervenue le 15 juillet 1987, le permis d'habiter n'a été finalement délivré au nouveau propriétaire que le 11 avril 1989. Interpellés sur la date des travaux, les recourants n'ont fourni aucune explication ni pièce justificative. Comme ils exposaient eux-mêmes, dans leur mémoire du 19 janvier 1994, que l'indice pris en considération ne devait pas excéder celui de 1988 qui s'élevait à 770, la décision de la Commission communale de recours doit être annulée et le dossier renvoyé à la municipalité pour qu'elle rende une nouvelle décision calculant l'augmentation de la valeur d'assurance incendie déterminante en prenant en compte l'indice 770.
4. Le recours, qui tendait à la suppression totale des taxes litigieuses, est ainsi partiellement admis, ce qui justifie la perception d'un émolument réduit.
Par ces motifs, le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de La Sarraz du 14 décembre 1993 est annulée, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Un émolument de Fr. 200.- (deux cents francs) est mis à la charge du recourant.
sa/Lausanne, le 4 avril 1995
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint