canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 23 juin 1994
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sur le recours interjeté le 4 août 1993 par Sylvia GUIGNARD, représentée par l'avocat Philippe-Edourad Journot
contre
la décision rendue le 23 juillet 1993 par la Commission intercommunale de recours de l'Association intercommunale pour l'eau potable Tolochenaz, Lully, Lussy (AIEP) (irrecevabilité d'un recours déposé en matière de taxe)
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président R. Lavanchy, assesseur V. Pelet, assesseur
Greffier : A.-C. Favre, sbt.
constate en fait :
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A. Le 27 avril 1989, la recourante Sylvia Guignard a acquis de la société Luini SA la parcelle no 315 du cadastre de la Commune de Lussy-sur-Morges, comportant une habitation. La nouvelle propriétaire a obtenu un permis de construire en date du 11 août 1989 pour effectuer diverses transformations dans ce bâtiment; le permis de construire indiquait expressément la perception d'une taxe complémentaire d'introduction au réseau AIEP. L'Etablissement cantonal contre l'incendie (ECA) a arrêté une nouvelle taxation à la suite de ces travaux en octobre 1989. Aux termes de celle-ci, la valeur de base a passé de Fr. 165'000.-- à Fr. 300'625.--. C'est sur la base de cette dernière valeur que l'AIEP a notifié à Sylvia Guignard un bordereau de taxe complémentaire en date du 11 décembre 1989, ce pour Fr. 10'850.--.
B. La recourante a transmis cette facture à Luini SA qui, par lettre du 19 décembre, a contesté la valeur de taxation de l'ECA. S'est ensuivi un échange de correspondance entre Luini SA, l'AIEP, la Commune de Lussy-sur-Morges et l'ECA au sujet du résultat de cette contestation, à laquelle l'ECA n'a pas donné suite.
Par nouvelle décision du 23 décembre 1992, l'AIEP a notifié un bordereau identique au premier, de Fr. 10'850.--, ce à Sylvia Guignard. Celle-ci a remis cette facture à Luini SA, considérant qu'elle en était redevable.
C. C'est à nouveau Luini S.A. qui intervient par courrier de son conseil, l'avocat Philippe-Edouard Journot, en date du 19 février 1993. Cette société soulève divers moyens, notamment la violation des directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992, relatives à l'utilisation de la taxe ECA à des fins contributives; elle fait valoir qu'elle ne pouvait invoquer cette erreur plus tôt, n'ayant eu connaissance de ces directives qu'en date du 12 février 1993. Luini S.A. a suggéré une rencontre de conciliation et, à défaut, précisé que son courrier devait être compris comme un recours. Le 22 avril 1993, l'AIEP a refusé de réexaminer la question. Silvia Guignard est alors également intervenue le 28 avril 1993 auprès de l'AIEP pour faire valoir qu'elle maintenait intégralement les termes du courrier du 19 février 1993 et demandait de traiter sa correspondance comme un recours contre la décision du 23 décembre 1992 en cas de refus d'entrer en matière.
L'affaire a été déférée à la Commission intercommunale de recours de l'AIEP qui l'a traitée comme un recours émanant de Sylvia Guignard et non de Luini S.A.. Par décision du 23 juillet 1993, l'autorité précitée a écarté le recours en raison de sa tardiveté, mettant en outre un émolument par Fr. 500.-- à la charge de Sylvia Guignard ainsi que des dépens, par Fr. 500.--.
D. Sylvia Guignard a recouru contre cette décision par acte du 4 août 1993, complété par un mémoire du 11 août suivant. Elle souligne que le courrier du 19 février 1993 devait être compris comme une demande de révision et la décision attaquée comme un rejet de celle-ci. Elle se prévaut d'une erreur de droit, n'ayant appris que postérieurement à la décision du 23 décembre 1992 l'entrée en vigueur des directives du Conseil d'Etat.
En date du 26 août 1993, le juge instructeur a attiré l'attention de la recourante sur le fait que l'erreur de droit ne constitue pas un motif de révision et lui a donné un délai pour se déterminer, ce qu'elle a fait par lettre du 27 septembre 1993. La recourante soutient que l'un des motifs de révision serait réalisé en l'espèce, dès lors qu'en ignorant les directives du Conseil d'Etat récemment entrée en vigueur au moment de sa décision du 23 décembre 1992, l'autorité n'aurait pas tenu compte de faits importants ressortant du dossier.
L'AIEP a conclu au rejet du recours le 13 octobre 1993, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Jean-Claude Mathey.
E. Le Tribunal administratif a délibéré sans avoir fixé d'audience de débats.
Considère en droit :
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1. Le présent recours est interjeté par Sylvia Guignard, à laquelle a été adressée la décision de la Commission intercommunale de recours de l'AIEP, ainsi d'ailleurs que les deux décisions de l'AIEP qui l'ont précédée. Sylvia Guignard a par conséquent incontestablement qualité de partie à la présente procédure. Toute autre est la question de savoir dans quelle mesure elle peut se prévaloir des interventions faites antérieurement par Luini SA. Ainsi qu'on va le voir, ce point peut cependant demeurer indécis en l'espèce.
2. Le 23 décembre 1992, l'AIEP a confirmé sa précédente décision du 11 novembre 1989 relative à la taxe complémentaire d'introduction au réseau d'eau potable. En principe la confirmation d'une décision n'est pas sujette à recours (ATF 105 Ia 20 ss). En revanche, si la première décision est confirmée après un nouvel examen complet des faits, la nouvelle décision, bien que confirmant celle prise initialement, ouvre de nouveaux délais de recours (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, p. 252, no 1144).
Dans le cas particulier, on peut admettre qu'en acceptant d'attendre l'issue de la contestation engagée par Luini SA contre la taxation de l'ECA, l'AIEP a accepté de réexaminer le montant de la taxe complémentaire litigieuse. Quand bien même aucun élément nouveau n'a pu être apporté, sa décision du 23 décembre 1992 confirmant celle du 11 novembre 1989 a fait partir un nouveau délai de recours.
3. Le recours formé par Luini SA contre cette décision le 19 février 1993, soit plus de 30 jours après, est incontestablement tardif, ce que la Commission intercommunale de recours de l'AIEP a relevé à juste titre. Quant à l'intervention de Sylvia Guignard par lettre du 28 avril 1993, à supposer qu'elle puisse être interprétée comme une déclaration de recours, elle est également largement tardive. La décision du 23 décembre 1992 est par conséquent bel et bien entrée en force.
4. La recourante fait toutefois valoir que l'intervention de Luini SA du 19 février 1993, dont elle entend se prévaloir, doit être traitée comme une demande la révision de la décision du 23 décembre 1992.
a) La taxation fiscale qui n'a pas fait l'objet d'un recours ou qui, sur recours, a été confirmée ou modifiée, entre en force non seulement formellement, mais en principe aussi matériellement. La décision fixant les éléments imposables devient de ce fait définitive et lie aussi bien le contribuable que l'administration, qu'elle soit ou non conforme au droit matériel. C'est là un impératif de la sécurité du droit et cela découle aussi du fait qu'il est possible au contribuable de se faire entendre lors de la taxation ou, du moins, lors du contrôle qui s'exerce par la voie de la réclamation ou du recours.
La caractéristique qui vient d'être rappellée est propre aux décisions de nature fiscale; elle exclut en principe la voie du réexamen, contrairement à ce qui prévaut généralement pour les autres décisions administratives, tout au moins celles qui sortissent des effets durables (Fritz Gygi, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, ZBL 1982, 149 ss, sp. 159). On notera cependant que le régime de la taxation intermédiaire (art. 70 LI), de la mise à jour des estimations fiscales (art. 20 LEFI) ou des décisions portant sur l'éxonération ou la réduction de la taxe militaire (art. 29 al. 2 LTM et 33 al. 2 RTM; TA FI 92-060. arrêt du 3 septembre 1993) s'apparente à la voie du réexamen avec effet ex nunc; il est cependant clair que l'on ne se trouve pas dans le cas d'espèce dans une hypothèse, prévue par la loi, où la taxation entrée en force pourrait faire l'objet d'un réexamen.
Bénéficiant de l'autorité matérielle de chose jugée, la taxation du 23 décembre 1992 ne peut être remise en cause que par la voie extraordinaire de la révision.
b) En matière de taxes communales, la procédure de révision est réglée aux art. 107 à 109 LI, en vertu du renvoi de l'art. 42 LIC.
L'art. 107 LI a la teneur suivante :
"La taxation définitive peut être révisée sur demande du contribuable, dans les trois mois dès la découverte du motif de révision, mais au plus tard dans les quatre ans dès la communication de la décision attaquée :
a) lorsque l'autorité de taxation ou de réclamation n'a pas tenu compte de faits importants qui ressortent du dossier;
b) lorsque la décision a été prise en violation des règles essentielles de la procédure;
c) lorsque le requérant découvre des faits nouveaux importants ou des preuves qu'il n'avait pu invoquer dans la procédure de taxation, de réclamation ou de recours."
c) Dans son recours du 4 août 1993, Sylvia Guignard se réfère à l'intervention de Luini SA du 19 février 1993, qu'elle reprend à son compte. De sérieux problèmes d'ordre formels se posent cependant quant à la recevabilité de cet acte de procédure à titre de demande de révision. Tout d'abord, cette correspondance n'énonce à aucun moment qu'elle tend à la révision de la décision contestée; il y est avant tout question d'une demande de réexamen auprès de l'AIEP. Il est vrai que dans la mesure où Luini SA mentionnait expressément qu'en cas de refus d'entrer en matière sa requête devait être traitée comme un recours, on pouvait peut-être interpréter celle-ci comme une demande de révision.
Quoi qu'il en soit, l'obstacle majeur réside bien plutôt dans le fait que l'acte de recours du 19 février 1993 émane de Luini SA et non de la destinataire de la décision attaquée. Ayant agi en son nom et non pour le compte de Sylvia Guignard, la procédure que cette société a entamée ne profite pas à cette dernière. Partant, on devrait constater que la demande formelle de révision interjetée par Sylvia Guignard le 4 août 1993 est à tard, si l'on considère que les directives du Conseil d'Etat dont elle entend faire état à titre d'élément nouveau lui était connues dès le 12 février 1993. Avec les même réserves que celles qui viennent d'être évoquées ci-dessus, on peut cependant interpréter comme une demande de révision la lettre de la recourante du 28 avril 1993 se référant intégralement au contenu de la correspondance de Luini SA du 19 février 1993. Le délai de trois mois imparti par l'art. 107 LI dès la découverte du motif de révision serait ainsi respecté. Sous cet angle très ténu, il convient d'entrer en matière sur le fond et d'examiner si c'est à tort que l'autorité intimée n'a pas traité le recours du 19 février 1993 comme une demande de révision.
d) La recourante considère que les directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 constituent un fait nouveau.
aa) Au sens de l'art. 107 lit. c LI, on entend par fait nouveau, celui qui s'est produit avant la décision attaquée mais que l'auteur de la demande de révision a été empêché sans sa faute d'alléguer dans la procédure antérieure (Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 944; Revue fiscale 1983, p. 541). La loi n'autorise la révision que si le requérant a été empêché d'invoquer ces faits dans la procédure ayant conduit à la décision dont la révision est demandée, voire dans le cadre d'un recours. Cette impossibilité implique que le requérant a fait preuve de toute la diligence que l'on peut attendre de lui pour réunir tous les faits et moyens à l'appui de sa cause. Ces faits nouveaux doivent en outre être importants, c'est-à-dire être susceptibles d'entraîner une modification de la décision en faveur du requérant (ATF non publié du 29 septembre 1993, en la cause C. c. IIe Cour de droit public).
Les directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 ne sauraient être considérées comme un fait nouveau; il ne s'agit en effet que d'un document qui énonce les principes généraux applicables à l'approbation des règles communales en matière de taxe, qu'elles soient tout à fait nouvelles ou qu'elles résultent d'une adaptation des règles existantes. Elles précisent, à l'instar de la Circulaire no 1240 du Service de l'intérieur du 13 mai 1992, les exigences posées par la nouvelle teneur de l'art. 4 a LIC ou celles que ledit service a déduites de la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière d'impôts (CCRI). Ces directives - analogues à un règlement d'application - définissent la nouvelle pratique du Service de l'intérieur en matière d'approbation de règlements communaux et intercommunaux. Au même titre qu'un changement de pratique, de jurisprudence ou l'adoption d'une nouvelle réglementation, elles ne sauraient être qualifiées de "faits nouveaux" (voir sur ce point Ernst Känzig et Urs R.Behnisch, no 17 ad art. 126 AIFD et les références citées; voir aussi Hugo Casanova, Heilt mangelnde Sorgfalt des Steuerpflichtigen offensichtliche Veranlagungsfehler ?, in "L'image de l'homme en droit", Fribourg 1990, p. 99 ss; Ursina Beerli-Bonorand, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes, thèse Zürich 1985, p. 90 ss).
bb) En se référant au courrier de Luini SA du 19 février 1993, Sylvia Guignard invoque également une erreur de droit; à cet égard, la jurisprudence souligne de manière très claire qu'une connaissance insuffisante des règles de droit par le contribuable ne saurait constituer un motif de révision (voir Ernst Känzig et Urs R. Behnisch, no 21 ad. art. 126 AIFD et les références citées).
cc) On peut remarquer aussi que, en droit fiscal, le droit applicable est celui qui est en vigueur au moment où survient le fait générateur de l'obligation fiscale; ce fait générateur est survenu dans le cas d'espèce en 1989, en tous les cas lors de la délivrance du permis d'habiter suivant l'achèvement des transformations (sur ce point, v. CCRI, arrêt Municipalité de Lutry, du 14 août 1990, cons. 2b). C'est donc la réglementation applicable à cette date qui doit être retenue; or les directives de 1992 prévoient que les règles communales ou intercommunales existantes devront être adaptées avant le 31 mars 1993 (ce qui a d'ailleurs été le cas des règles de l'AIEP, approuvées dans leur teneur modifiée le 12 février 1993 par le Conseil d'Etat). C'est dire que ces directives ne pouvaient trouver application sans adaptation préalable du droit communal et intercommunal; en l'espèce, seules les anciennes règles, en vigueur lors du fait générateur de l'obligation fiscale, soit en 1989, avaient vocation à s'appliquer.
e) Il est également exclu que l'on puisse considérer que l'autorité de taxation n'a pas tenu compte de faits importants qui ressortaient du dossier. Selon André Grisel (Traité de droit administratif, 1984, p. 944 et les références citées), ce motif de révision recouvre l'hypothèse d'une inadvertance de l'autorité (voir également art. 136 OJF), celle-ci ayant omis, par mégarde, de tenir compte d'une pièce déterminante pour l'issue du litige ou s'étant écartée de son sens manifeste (Tribunal administratif, arrêt FI 91/011, du 27 janvier 1992).
On l'a vu, les directives litigieuses ne constituent pas "un fait", mais sont assimilable à une réglementation. Elles n'étaient pas applicables à l'affaire en cause (cons. 2 d cc ci-dessus). L'auraient-elle été que, de toute manière, une erreur d'application de la réglementation ou le fait de ne pas l'appliquer à tort ne pouvaient constituer des motifs de révision (Hugo Casanova, op. cit., p. 100).
f) On soulignera enfin que les directives en question, qui prescrivent l'application d'un taux réduit pour la taxe unique complémentaire après travaux de transformation, reposent sur la jurisprudence antérieure de la CCRI, désormais dépassée par celle du Tribunal administratif (arrêt Tribunal administratif FI 90/023 C. du 1er février 1993). Ainsi, à supposer que l'on soit entré en matière sur la révision, le Tribunal administratif n'aurait sans doute pas annulé la taxe litigieuse, quand bien même elle eût été contraire à la directive du Conseil d'Etat ou à la jurisprudence antérieure de la CCRI. Enfin, la recourante n'a nullement démontré que la taxe complémentaire demandée était contraire à la jurisprudence de la CCRI.
3. Le recours interjeté par Sylvia Guignard le 4 août 1993 contre la décision de la Commission intercommunale de recours de l'AIEP du 23 juillet 1993 doit néanmoins être admis sur un point. Cette décision met en effet à la charge de la recourante un émolument de Fr. 500.-- et alloue des dépens à l'AIEP à concurrence de Fr. 500.--, alors que la LIC ne contient aucune base légale à cet égard. La CCRI avait déduit du silence de la loi qu'elle n'avait elle-même pas la possibilité de prélever un émolument ou d'allouer des dépens (RDAF 1989, 449, cons. 3). Cette jurisprudence doit être confirmée s'agissant du recours à la Commission communale de recours, régi par les art. 45 à 47 LIC, ce par analogie également avec l'art. 83 c LI qui pose le principe de la gratuité de la procédure de réclamation.
En conséquence, les chiffres II et III de la décision de la Commission intercommunale de recours de l'AIEP du 23 juillet 1993 doivent être annulés.
4. Les considérants qui précèdent conduisent à admettre très partiellement le recours. Conformément à l'art. 55 LJPA, il se justifie de mettre à la charge de la recourante un émolument que le tribunal arrête à Fr. 500.- ainsi que des dépens réduits à Fr. 500.-- en faveur de l'AIEP, assistée d'un avocat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision de la Commission intercommunale de recours de l'AIEP du 23 juillet 1993 confirmant une décision de taxation de l'AIEP du 23 décembre 1992 est maintenue, sous réserve des chiffres II et III du dispositif, qui sont annulés.
III. Un émolument de justice de Fr. 500.- (cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante.
IV. La recourante versera à l'AIEP une somme de Fr. 500.- (cinq cents francs) à titre dépens.
Lausanne, le 23 juin 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint