CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 septembre 1999
sur le recours interjeté par Paul et Christiane BLOCH, Mattenstrasse 56, 6312 Steinhausen,
contre
la décision de la Commission d'estimation fiscale des immeubles des districts d'Echallens et Cossonay (ci-après : la Commission) du 9 juin 1999 refusant d'entrer en matière sur leur demande de révision de l'estimation fiscale du feuillet 817 de la parcelle de base 749 d'Echallens.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Daniel Malherbe et M. Rolf Ernst, assesseurs. Greffière: Mme Nathalie Krieger.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle no 749, située Planche du Record à Echallens, comprend une surface totale de 1'741 m² sur laquelle une habitation locative de 399 m² est érigée et constituée en propriété par étage (PPE). Par acte instrumenté le 22 novembre 1998, les époux Paul et Christiane Bloch ont acquis par vente à terme le lot de copropriétés correspondant au feuillet 817, soit une part de 80 millièmes de la parcelle de base 749 avec un droit exclusif sur un appartement de 125,5 m² environ (4,5 pièces et cave), situé au rez-de-chaussée sud-ouest pour un prix de 475'000 fr. (transfert inscrit le 28 février 1989). En 1989, l'estimation fiscale de la parcelle 817 était de 380'000 fr., sur la base d'une valeur de rendement de 285'000 fr. (1'650 x 12 x 100 :7) et d'une valeur vénale de 475'000 fr. En 1988, l'estimation fiscale du feuillet 817 était de 320'000 fr.
Dans le cadre de la dernière révision générale, l'estimation fiscale de la parcelle a été maintenue en 1994 à 380'000 fr. et portée au registre purement et simplement par la Commission, laquelle n'a envoyé aucun avis de taxation à cette occasion.
A la suite du déménagement des époux Bloch pour des raisons professionnelles, l'appartement de ceux-ci est loué depuis le 15 décembre 1997 pour un loyer mensuel net de 1'700 fr. Le bail comprend aussi une place de garage pour la somme de 50 fr. par mois, charges non comprises (acompte de 150 fr. par mois à raison de ce chef).
La parcelle 817 est grevée d'une cédule au porteur d'un montant de 335'000 fr. en premier rang et d'une cellule au porteur de 85'000 fr. en deuxième rang (gage immobilier du 28 février 1989). Les nouvelles conditions de l'emprunt bancaire des époux Bloch est de 3 1/2 %, p.a., fixe du 1er janvier 1999 au 1er janvier 2002, taux fixe à 3 ans sur 280'000 fr. et de 5 %,p.a., variable sur 53'000 fr. (contrat de prêt hypothécaire du 23 février 1999). Les intéréssé expliquent que leur banque a revu à la baisse la valeur de leur immeuble (valeur arrêtée à 430'000 fr.) et que l'emprunt hypothécaire a été réparti sur la base de cette nouvelle valeur.
B. Par courrier du 5 novembre 1998, Paul et Christiane Bloch ont présenté une demande de révision de l'estimation fiscale de leur immeuble en se prévalant en bref du fait que celle-ci remontait à 1989, soit à la date d'acquisition de l'appartement, et qu'elle ne correspondait plus aux conditions actuelles du marché immobilier. A cette occasion, ils ont conclu à une estimation de 265'000 fr., en tenant compte d'un rendement net de 3'981 fr. capitalisé à 4 % et d'une valeur vénale de 430'000 fr.
Par décision du 9 juin 1999, la Commission a refusé d'entrer en matière sur la demande de révision des intéressés pour les motifs suivants :
"La Commission ne constate pas de modification de situation ni aucun élément nouveau au sens de la jurisprudence qui justifie l'établissement d'une nouvelle estimation fiscale. Cette dernière a été établie dans le cadre de la révision générale 1994 et fixée pour une période de longue durée.
Dès lors la Commission ne peut entrer en matière et rejette votre demande de révision.
Le principe de la révision ne saurait remettre continuellement en cause la sécurité des décisions administratives et nous considérons que l'estimation effectuée dans le cadre de la révision générale est toujours d'actualité."
C. Les époux Bloch ont saisi le Tribunal administratif en temps utile d'un recours dirigé contre la décision du 9 juin 1999 de la Commission refusant d'entrer en matière sur la demande de révision de l'estimation fiscale de leur immeuble. Les recourants se sont acquittés d'une avance de frais de 1'000 fr. A la demande du tribunal, la Commission a produit à titre d'exemple des transferts immobiliers récents concernant des PPE. Le tribunal a tenu audience sur place en date du 21 septembre 1999. A cette occasion, il a procédé à une visite des lieux en l'absence des parties qui n'étaient pas représentées. A l'issue de cette mesure d'instruction, le tribunal a été rejoint par les parties, à savoir par les époux Bloch, personnellement et M. Despont, représentant de l'autorité intimée. Le tribunal a alors entendu les parties dans leurs explications respectives. Les recourants ont produit une pièce qui a été versée au dossier (photocopie d'une coupure de presse relative à des offres immobilières à Echallens). A l'issue de l'audience, le tribunal a délibéré hors la présence des parties et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. L'art. 36 lit. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) prévoit que le recourant peut invoquer devant l'autorité de recours la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; il ne peut invoquer l'inopportunité que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). La loi du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (LEFI) ne comporte aucune disposition étendant le pouvoir de l'autorité de recours au contrôle de l'opportunité; le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est donc limité au contrôle de la légalité en matière d'estimation fiscale. Le tribunal renonce ainsi à corriger l'estimation fiscale lorsque celle-ci représenterait une différence inférieure à 5%; il considère en effet qu'on ne peut alors pas parler d'abus du pouvoir d'appréciation (arrêts TA EF 92/0039 du 1er juillet 1993; EF 93/0029 du 8 septembre 1993; EF 94/0083 du 28 février 1995; RDAF 1993 p. 380).
2. a) En vertu de l'art. 22 LEFI, la révision des estimations peut être ordonnée pour l'ensemble des immeubles du canton, pour certaine catégorie de biens-fonds pour tous les immeubles d'un territoire communal ou d'une partie notable de ce territoire, s'il est démontré que leur valeur fiscale s'écarte notablement de l'estimation portée au registre. Cette révision est ordonnée par le Conseil d'Etat, après enquête administrative, notamment à l'occasion de nouvelles mensurations cadastrales, ou, dans le cadre d'une commune, à la requête de la municipalité dûment autorisée par le conseil communal ou général. Les art. 11 à 19 sont applicables.
Selon l'art. 11 LEFI, les estimations fiscales établies dans une commune ou révisées conformément à l'art. 22, sont soumises à une enquête publique de 15 jours au greffe municipal.
La règle prévoyant la mise à l'enquête publique est confirmée aux art. 33 et 34 du règlement du 22 décembre 1936 sur l'estimation fiscale des immeubles (REFI), qui précise les modalités de l'enquête et de la publication de celle-ci.
b) Lors de l'instruction d'une précédente affaire, le tribunal avait constaté que dès 1960 la pratique des commissions avait été de remplacer l'enquête publique par un avis personnel aux propriétaires intéressés, cet envoi comportant l'indication de la nouvelle estimation. Le tribunal avait également constaté que le Grand Conseil lui-même avait connaissance de cette pratique. Dès lors, le tribunal s'était posé la question de savoir si l'abandon de la procédure d'enquête publique ne constituait pas un fait notoire, question finalement laissée ouverte (TA, arrêt EF 93/0024 du 30 août 1993).
c) En l'espèce, la Commission n'a pas procédé à une enquête publique, ni même communiqué l'estimation portée au registre dans le cadre de la révision générale. Le représentant de l'autorité intimée a confirmé à l'audience que les estimations fiscales récentes qui n'avaient pas été modifiées dans le cadre de la révision générale n'avaient pas été communiquées aux propriétaires intéressés. De leur côté, les recourants se prévalent du fait qu'ils n'ont jamais eu connaissance de cette décision.
d) Il est constant que les recourants n'ont pas été informés de l'estimation révisée de leur parcelle, ni même en mesure d'en avoir connaissance. Or, une décision ne peut déployer ses effets tant qu'elle n'a pas été communiquée (notifiée) à la personne dont elle affecte la situation juridique. Le délai de recours, notamment, ne part que dès le jour de la notification, qu'ils s'agissent des destinataires de la décision ou d'autres personnes qui ont qualité pour recourir. Lorsque la forme écrite est requise, la décision doit parvenir à la connaissance des intéressés; plus précisément, ceux-ci doivent être mis dans la situation où la prise de connaissance ne dépend plus que d'eux-mêmes ou de leur représentant (Pierre Moor, Droit administratif, éd. 1991, vol. 2 : Les actes administratifs et leur contrôle, p. 199). Il faut donc admettre que la décision prise en 1994 à propos de la parcelle des recourants dans le cadre de la révision générale, bien que transcrite au registre foncier, ne déploye pas d'effets.
3. Aux termes de l'art. 23 al. 1er LEFI, tout propriétaire peut demander la révision de l'estimation de son immeuble s'il rend vraisemblable que la valeur fiscale de celui-ci s'écarte de l'estimation portée au registre.
a) Il faut tout d'abord dissiper une difficulté de terminologie. En effet, l'art. 23 LEFI ne vise pas la révision au sens ordinaire de ce terme en droit de procédure, en matière administrative en particulier: il permet en effet de demander une nouvelle estimation lorsque les circonstances ont évolué et permettent de penser, avec une vraisemblance suffisante, que la valeur fiscale s'écarte de celle qui figure au registre foncier. Il s'agit donc d'une demande de réexamen ou de nouvel examen (sur cette institution v. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 949). Au surplus, la révision prévue par l'art. 23 LEFI s'apparente dans une très large mesure à la mise à jour de l'art. 20 LEFI (cf. art. 23 al. 3 LEFI; v. en outre RDAF 1991, 324; cf. aussi TA, arrêt EF 93/024 du 30 août 1994).
Mais la voie de la révision, au sens étroit que lui donne le droit de procédure, même en matière administrative, constitue une institution générale du droit qui doit être reconnue en matière d'estimation fiscale également. En l'absence de règles spécifiques sur ce point, il apparaît adéquat d'appliquer par analogie les règles des art. 107 ss de la loi sur les impôts directs cantonaux. La voie de la révision serait ainsi ouverte "lorsque le requérant découvre des faits nouveaux importants ou des preuves qu'il n'avait pu invoquer dans la procédure de taxation". Par faits "nouveaux", on ne doit pas entendre ici ceux qui surviennent après la décision attaquée. Il s'agit de faits qui se sont produits auparavant, mais que l'auteur de la demande de révision a été empêché sans sa faute d'alléguer dans le cadre de la procédure précédente (sur ce point, v. Grisel, op. cit., p. 943 ss et la jurisprudence citée; v. aussi arrêts TA EF 94/046 du 11 juillet 1994 et EF 95/0065 du 24 avril 1996; au sujet de la distinction entre révision et réexamen, voir encore un arrêt récent TA, arrêt EF 98/0011 du 3 décembre 1998).
b) En l'espèce, il apparaît que les recourants revendiquent pour leur immeuble une nouvelle estimation en se prévalant de circonstances postérieures à la décision de taxation. Leur demande se fonde clairement sur l'art. 23 al. 1er LEFI. Le présent litige se situe donc dans une procédure de réexamen, et non de révision. Il faut donc examiner si c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'entrer en matière.
Celle-ci fonde sa position sur le fait qu'elle a revu en 1994 l'estimation fiscale de l'immeuble concerné. Or, comme on l'a vu au considérant précédent, une telle argumentation ne résiste pas à l'examen puisque cette décision n'a pas pu déployer ses effets. La Commission ne pouvait dès lors refuser d'entrer en matière en présence d'une estimation remontant à 1989, soit une période de haute conjoncture encore, alors que le marché immobilier s'est notablement dégradé depuis le début des années 1990. Dès lors, et compte tenu du pouvoir d'examen restreint du tribunal de céans (art. 36 LJPA), l'affaire devrait normalement être renvoyée à l'autorité de première instance, laquelle dispose, contrairement au tribunal de céans, d'un plein pouvoir d'examen, y compris en opportunité. Toutefois, lors de l'audience, l'autorité intimée a d'ores et déjà précisé que si elle était entrée en matière sur la demande de révision des intéressés, elle aurait maintenu l'estimation fiscale de la parcelle 817 à 380'000 fr., en se fondant sur une valeur vénale de 430'000 fr. et une valeur de rendement de 330'000 fr. (1'650 fr. capitalisé à 6 % à savoir le taux d'intérêt hypothécaire, majoré de 2 points). Compte tenu de ces précisions, un renvoi paraît inutile, de sorte que le tribunal statuera lui-même conformément au principe d'économie de procédure.
4. a) En vertu de l'art. 2 al. 1er LEFI, l'estimation fiscale est faite par bien-fonds en prenant la moyenne entre sa valeur de rendement et sa valeur vénale.
L'art. 2 al. 3 LEFI précise que la valeur de rendement d'un immeuble correspond au rendement brut ou net capitalisé à un taux tenant compte du loyer de l'argent et des charges annuelles et périodiques. L'art. 7 al. 1 REFI prévoit que la capitalisation du rendement s'opère sur la base du 5 à 6 % du rendement net ou, dans la règle, du 6 à 9 % du rendement brut selon le genre d'immeuble.
Les instructions pour les commissions de district d'estimation fiscale des immeubles du 20 novembre 1992 précisent que pour chaque propriété par étage, leur revenu locatif est à capitaliser à un taux adapté aux conditions. Selon le type d'immeuble en PPE, le taux de capitalisation généralement admis est compris entre 7 et 8 % pour les villas mitoyennes et entre 8 et 8 1/2 % pour les immeubles locatifs, artisanaux et commerciaux.
b) La Commission a calculé un rendement de 330'000 fr. en fonction d'un taux de capitalisation de 6 %. De leur côté, les recourants préconisent de tenir compte d'un rendement net de 3'981 fr., somme qu'ils obtiennent en fonction d'un loyer encaissé, dont ils déduisent les intérêts hypothécaires annuels, les charges de la PPE et l'impôt foncier 1998. Au surplus, ils capitalisent ce rendement de 3981 fr. à 4 % et obtiennent ainsi une valeur de rendement de 99'525 fr.
c) En l'espèce, le tribunal n'a pas à supputer un rendement fictif puisque le lot de copropriétés des recourants fait l'objet d'un bail. Le tribunal retiendra donc les loyers encaissés comme valeur de rendement, étant précisé qu'il s'agit d'un rendement brut. L'art. 7 REFI prévoit d'ailleurs de ne tenir en principe compte que du rendement brut et à titre exceptionnel seulement du rendement net. Habituellement, les commissions se basent sur une valeur de rendement brute en fonction du revenu locatif et le tribunal s'en tient à cette méthode (à titre d'exemples, s'agissant de PPE, voir TA, arrêt EF 99/0001 du 23 mars 1999; pour un immeuble locatif, voir TA, arrêt EF 98/0009 du 10 août 1998).
Le loyer de l'appartement s'élève à 1'750 fr. par mois, compte tenu de la place de parc. Les recourants revendiquent un taux de capitalisation de 4 % alors que de son côté, la Commission calcule le rendement en fonction d'un taux de 6%. Dans un arrêt récent, le tribunal a jugé que la jurisprudence publiée in RDAF 1993, p. 380, consistant à déterminer la valeur de rendement d'un immeuble locatif en fonction du taux hypothécaire de référence en vigueur au moment de la détermination de l'état locatif, majoré de 2 points, n'était plus d'actualité (TA, arrêt EF 99/0002 du 7 mai 1999). Se fondant sur l'état actuel de la conjoncture et des instructions précitées, le tribunal juge que la valeur de rendement de l'immeuble 817 doit être arrêtée à 247'000 fr. (1'750 fr. x 12 x 100 : 8,5).
5. a) En vertu de l'art. 2 al. 4 LEFI, la valeur vénale d'un immeuble représente la valeur marchande de celui-ci. In casu, la Commission a indiqué qu'elle arrêtait la valeur vénale de l'immeuble litigieux à 430'000 fr., sur la base de la nouvelle valeur vénale attribuée par la banque, et les recourants en ont conclu de même.
b) Des exemples récents de transferts fournis par la Commission, il résulte que des lots de copropriétés, similaires à celui détenu par les recourants, se sont vendus à des prix inférieurs. Ainsi, à Echallens, un lot de copropriétés par étage représentant 125 millièmes de la parcelle de base avec un droit exclusif sur un logement comprenant notamment 3 chambres, a été aliéné pour un prix de 360'000 fr. (acte du 5 mars 1998). Un autre lot de copropriétés comprenant 137,5 millièmes de la parcelle de base avec un droit exclusif sur un appartement de 136,5 m² - à Echallens toujours - a été transféré pour le prix de 350'000 fr. (acte du 8 décembre 1998). Il est vrai aussi que le dossier contient deux exemples d'aliénation à des prix supérieurs, à savoir un prix de 480'000 fr. pour un lot de copropriétés représentant 300 millièmes de la parcelle de base située à Assens (acte du 22 juin 1998). Dans cette même commune, un lot de PPE de 170 millièmes comportant un droit exclusif sur un appartement de 3 chambres notamment a été transféré pour un prix de 414'000 fr. (inscription du 31 mars 1999). Tout bien considéré, il apparaît que la valeur vénale de l'immeuble des recourants est en réalité inférieure au prix d'achat consenti (475'000 fr.). Compte tenu de ces transactions récentes et des offres parues dans la presse (appartements à vendre à Echallens pour un prix de compris entre 110'000 et 425'000 fr. en fonction du nombre de pièces et des "villappartes" dès 320'000 fr.), il apparaît que la valeur vénale de l'immeuble concerné n'est pas supérieure à 400'000 fr. Elle sera arrêtée à ce montant.
6. Avec une valeur de rendement de 247'000 fr. et une valeur vénale de 400'000 fr., le tribunal parvient à une estimation fiscale de 325'000 fr. (en arrondi). Ce résultat représente une différence de 55'000 fr. par rapport à l'estimation portée au registre en 1989, soit de l'ordre de 14 %. L'importance de cette différence justifie la correction de l'estimation fiscale de la parcelle 817. La décision attaquée doit donc être corrigée dans ce sens.
7. Les recourants obtiennent gain de cause sur le principe de la révision de l'estimation fiscale de leur immeuble. Dans ces conditions, le recours doit être considéré comme purement et simplement admis, même si l'estimation fiscale de la parcelle 817 n'est pas abaissée au montant de leurs conclusions (265'000 fr.). Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 9 juin 1999 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles des districts d'Echallens et Cossonay est réformée en ce sens que l'estimation de la parcelle 817 d'Echallens est ramenée à 325'000 fr (trois cent vingt-cinq mille francs).
III. Les frais d'instruction et l'émolument judiciaire sont laissés à la charge de l'Etat, le dépôt de garantie versé, par 1'000 fr. (mille francs), étant restitué aux recourants.
pe/Lausanne, le 28 septembre 1999
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.