CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 septembre 1997
sur le recours formé par l'Union de Banques Suisses, représentée par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 12 septembre 1995 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lausanne (ci-après: commission), relative à l'estimation de la parcelle no 5904 de la Commune de Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Albert Wyss, président; M. Jacques Morel et M. Antoine Rochat, assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants:
A. L'Union de Banques Suisses (ci-après: UBS) est propriétaire de la parcelle no 5904 de la Commune de Lausanne; ce bien-fonds de 1'454 m² est entièrement occupé par un bâtiment de onze niveaux, édifié en 1920. En plus du rez-de-chaussée, situé à la hauteur de la place St-François et du Grand-Pont, il y a quatre sous-sols et six niveaux supérieurs: ces derniers, dont il sera plus particulièrement question ci-après, sont affectés aux activités de la banque ainsi qu'à des locaux sanitaires et techniques.
Depuis 1991 ou 1992, l'UBS a fait procéder à d'importants travaux. Selon elle, il s'est essentiellement agi de transformer le rez-de-chaussée, de réorganiser les niveaux inférieurs et de rénover la salle de conférences du dernier étage; en revanche, les cinq autres niveaux sur rez n'ont pas été touchés. Le coût de ces travaux s'est monté à 24'000'000 fr. environ.
B. Le 2 mars 1990, le Conseil d'Etat a ordonné une révision générale des estimations fiscales dans l'ensemble du canton. Convoquée le 12 février 1993 par le conservateur du registre foncier du district de Lausanne, une séance a réuni, le 2 mars 1993, le conservateur lui-même, les membres de la commission ainsi que des représentants des principaux établissements bancaires de la place de Lausanne, au nombre desquels figurait l'UBS. Cette réunion a fait l'objet d'une "notice" rédigée par un représentant de l'UBS, document dont on tire l'extrait suivant:
"...
2. But
M. le président de la Commission d'estimation fiscale déclare que le but de la réunion de ce jour est de trouver une base commune applicable à tous les établissements bancaires, pour le calcul de la valeur de rendement. Cette façon de faire devrait éviter des recours auprès du Tribunal administratif.
3. Calcul des surfaces bureau/vente
Les participants admettent que dans chaque "siège" de banque, il y a d'importantes surfaces qui ne peuvent être considérées comme exploitables. Il s'agit des halls, des réceptions, des couloirs d'accès, etc... Tenant compte de ceci, les surfaces déterminantes pour établir la valeur de rendement des immeubles seront calculées de la manière suivante:
surfaces brutes de plancher ./. liaisons verticales et gaines techniques ./. surfaces communes (si location) = sous-total ./. halls, couloirs, etc. (admis 25%) = surfaces déterminantes
4. Calcul des surfaces dépôts, archives, safes
Les surfaces déterminantes correspondront aux surfaces nettes (pas de déduction de 25%).
5. Prix de location
Comme toutes les banques sont propriétaires de leurs bâtiments, il est difficile de se faire une idée des prix de location du marché. Après discussion, les montants annuels suivants sont admis:
• surfaces bureau/vente Fr. 230.-/m² • safes/trésors Fr. 115.-/m² • dépôts/archives Fr. 80.-/m² • garages/parking Fr. 150.-/m² • locaux techniques (climatisation, chauffage, etc...) ne sont pas pris en considération
6. Taux de capitalisation
Admis 8.5%
..."
Ce document paraît avoir été transmis par l'UBS, en guise de procès-verbal, à tous les intéressés: conservateur du registre foncier, membres de la commission, BCV, CFV, SBS et CS.
C. Le 7 juin 1995, la commission a augmenté de 28'292'000 à 34'340'000 fr. l'estimation fiscale de la parcelle no 5904; il était spécifié que cette décision était prise "ensuite de transformations - retaxation ECA". Sur recours de l'UBS, la commission a réduit son estimation à 32'444'000 fr. le 12 septembre 1995: elle a en effet ramené de 900 fr. à 680 fr. le prix du m3.
D. L'UBS a déféré cette décision au Tribunal administratif, concluant principalement à sa réforme, subsidiairement à son annulation: admettant la valeur vénale, elle contestait en revanche tous les éléments de calcul de la valeur de rendement à l'exception du taux de capitalisation. La commission a proposé le maintien de sa décision. En cours de procédure, la recourante a requis qu'un assesseur du tribunal ou un expert soit chargé de contrôler le mode de calcul des surfaces à prendre en considération pour déterminer la valeur locative.
Le tribunal a tenu séance le 14 mai 1996, en présence de représentants de la recourante assistés de leur conseil, et du président de la commission; à l'issue de la visite des lieux, les parties ont été informées que le tribunal se réservait, si nécessaire, de donner suite à la réquisition d'instruction précitée. Chargé du contrôle sollicité par la recourante, l'assesseur Morel a présenté deux variantes de surfaces déterminantes; sa proposition A, conduisant à un total de 7'615 m², a été expressément admise tant par la recourante que par la commission. La recourante a également admis les valeurs locatives appliquées au 4ème sous-sol (80 fr. le m²), aux trois autres sous-sols (120 fr. le m²) ainsi qu'au rez-de-chaussée (280 fr. le m²); en revanche, elle conteste la valeur locative des six niveaux supérieurs, qui selon elle devrait être fixée à 230 fr. le m². Pour sa part, la commission a renvoyé sur ce point à ses précédentes déterminations, où elle confirmait le montant de 280 fr. le m².
Considérant en droit:
1. Conformément à la jurisprudence, le Tribunal administratif se restreint en matière d'estimation fiscale des immeubles au contrôle de la légalité, qui comprend l'abus et l'excès du pouvoir d'appréciation, à l'exclusion de tout examen en opportunité (art. 36 lit. a et c LJPA; v. notamment TA, arrêt EF 95/082 du 1er mai 1996). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365, consid. 3b in fine; 108 Ib 205, consid. 4a).
2. A teneur de l'art. 2 al. 3 de la loi du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (LEFI), la valeur de rendement d'un immeuble correspond au rendement brut ou net capitalisé à un taux tenant compte du loyer de l'argent et des charges annuelles et périodiques. On l'a vu, seule demeure litigieuse la valeur locative des six niveaux supérieurs: en résumé, la recourante plaide l'application pure et simple de l'accord du 2 mars 1993 (ci-après: accord), ce que conteste la commission.
a) Le dossier ne contient qu'une trace de la séance tenue le 2 mars 1993: il s'agit de la notice, tenant lieu de procès-verbal, rédigée par un représentant de la recourante. En vérité, il apparaît surprenant que les éléments de calcul de la valeur de rendement définis à cette occasion n'aient été consignés que dans ce seul document: il eût été préférable que l'autorité intimée, par ailleurs à l'origine de cette démarche, lui confère un caractère plus officiel, sous une forme ou sous une autre. Mais peu importe, en définitive: en effet, à aucun stade de la procédure la commission n'a contesté le contenu de l'aide-mémoire.
Sur le fond, le tribunal tient à exprimer ses réserves sur l'accord lui-même. Il est certes compréhensible que, confrontée à une opération d'aussi vaste envergure qu'une révision générale, l'autorité intimée ait recherché une solution destinée à prévenir conflits et recours; toutefois, en limitant sa démarche aux seules "principales banques lausannoises", elle ouvrait la porte à une forme de discrimination entre établissements bancaires, peu compatible avec le principe de l'égalité de traitement. Mais il serait en vérité peu judicieux de revenir a posteriori sur le principe même de l'accord: car celui-ci a aujourd'hui déployé tous ses effets, et sa remise en cause ne pourrait que favoriser d'autres inégalités de traitement, entre établissements concernés cette fois.
b) La commission peut en tout temps procéder à une mise à jour (v. art. 20 LEFI) ou encore à une révision ordinaire (v. art. 23 LEFI) lorsque la valeur fiscale d'un bâtiment a notablement augmenté: c'est précisément sur ces bases qu'elle a statué en 1995, au titre de "transformations - retaxation ECA". La recourante a d'ailleurs admis l'augmentation du prix de location des sous-sols et du rez-de-chaussée, comme aussi la réduction globale du taux de capitalisation de 8,5% à 8%; en revanche, contestant que les travaux aient apporté une quelconque plus-value aux six étages supérieurs, elle reproche à l'autorité intimée de n'avoir pas appliqué à ces niveaux les prix de location définis par l'accord, à savoir 230 fr. le m² pour les surfaces de bureaux. Dans sa réponse, l'autorité intimée rappelle que l'accord concernait essentiellement les sièges bancaires anciens et prestigieux, surdimensionnés et peu fonctionnels, alors que le bâtiment considéré a été entièrement rénové et adapté aux exigences d'une exploitation moderne et rationnelle; pour le surplus, elle justifie le chiffre de 280 fr. le m² en se référant à un certain nombre d'éléments de comparaison et à sa pratique en pareil cas.
c) La recourante souligne que - exception faite pour un "lifting" du dernier niveau les étages supérieurs n'ont subi aucune modification; elle explique que, si la rénovation du bâtiment a été coûteuse, c'est essentiellement parce qu'il avait fallu maintenir à grands frais l'exploitation pendant toute la durée des travaux, qui par ailleurs comportait le remplacement de piliers massifs. Or, à aucun stade de la procédure, la commission n'a établi ni même seulement soutenu que ces affirmations seraient contraires à la réalité; dans sa seule écriture un tant soit peu circonstanciée, celle du 15 novembre 1995, elle développe une argumentation qui passe purement et simplement sous silence l'accord pour l'ensemble du bâtiment, auquel elle dit avoir appliqué des prix de location en fonction de sa situation et en comparaison avec d'autres établissements bancaires.
Dès lors qu'aucun élément du dossier ne jette le moindre doute sur les allégations de la recourante, le tribunal les tient pour constantes: par voie de conséquence, il considère que les travaux n'ont effectivement pas touché les niveaux supérieurs et ne leur ont donc apporté aucune plus-value. Dans ces conditions, rien ne justifie de s'écarter, pour ces étages, du prix de 230 fr. le m² défini pour les surfaces de bureaux par l'accord que, il le répète, le tribunal ne tient pas à remettre en cause aujourd'hui; ce d'autant moins que la décision attaquée n'est intervenue que deux ans plus tard, à un moment où les prix connaissaient déjà sinon une chute du moins une nette stagnation. Enfin, en tant que les niveaux supérieurs auraient indirectement bénéficié de la plus-value d'ensemble apportée au bâtiment par les travaux, la recourante a admis le taux de capitalisation de 8% appliqué par la commission à la valeur locative de tous les niveaux sans exception, quand bien même l'accord avait défini un taux de 8,5%: il s'agit là d'une concession non négligeable, dont on ne saurait faire abstraction.
3. a) Recalculée en fonction des éléments qui précèdent, la valeur locative s'établit dès lors comme suit:
4ème sous-sol: 558 m² à 80 fr. le m² Fr. 44'600.-- 3ème à 1er sous-sols: 2'745 m² à 120 fr. le m² Fr. 329'400.-rez-de-chaussée: 910 m² à 280 fr. le m² Fr. 254'800.-- 6 niveaux supérieurs: 3'402 m² à 230 fr. le m² Fr. 782'400.-- Total pour 7'615 m² Fr. 1'411'200.--
Après capitalisation à 8%, on obtient une valeur de rendement de 17'640'000 fr. Soit dit en passant, le calcul présenté par la recourante dans son écriture du 23 octobre 1996 est entaché d'une erreur: la recourante parvient en effet à une valeur locative de 1'311'216 fr. au lieu de 1'411'200 fr. et, par voie de conséquence, à une valeur de rendement de 16'390'200 fr. au lieu de 17'640'000 fr.
b) On l'a vu (lit. C ci-dessus), l'autorité intimée avait ramené sur recours de 900 fr. à 680 fr. le prix du m3 de construction. La décision attaquée ne mentionne toutefois que la nouvelle estimation fiscale de 32'444'000 fr., sans la détailler; vérifications faites, la valeur vénale totale après la réduction précitée se monte à 40'510'000 fr.
c) En résumé, calculée conformément à l'art. 2 LEFI, l'estimation fiscale de la parcelle no 5904, soit la moyenne entre sa valeur de rendement (17'640'000 fr.) et sa valeur vénale (40'510'000 fr.), se monte à 29'075'000 fr. au lieu de 32'444'000 fr. Pour sa part, la recourante conclut à une estimation fiscale de 28'532'091 fr.: toutefois, il s'agit là de la conséquence de l'erreur de calcul relevée sous considérant 3 lit. a ci-dessus.
4. Le tribunal conclut en règle générale à un abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'il existe une disparité supérieure à 5% entre sa propre estimation et celle de l'autorité intimée (v. notamment TA, arrêts EF 96/015 du 8 avril 1997 et EF 96/011 du 24 juin 1997): tel étant le cas ici, le recours doit donc être considéré comme admis. Vu le sort du pourvoi, le présent arrêt sera rendu sans frais. La recourante obtenant gain de cause avec le concours d'un homme de loi, il y a lieu de lui allouer des dépens: au vu de l'ensemble des circonstances, leur montant sera fixé à 2 000 fr., à la charge de l'Etat de Vaud par son Département des finances.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 12 septembre 1995 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lausanne est réformée en ce sens que l'estimation fiscale de la parcelle no 5904 de Lausanne est arrêtée à 29'075'000 fr.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. Un montant de 2'000 fr. (deux mille francs) est alloué à titre de dépens à la recourante UBS, à la charge de l'Etat de Vaud (Département des finances).
mp/Lausanne, le 25 septembre 1997
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint