CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 avril 1995
sur le recours interjeté par Roger WERRO, à Vallorbe, dont le conseil est l'avocat Philippe Conod, case postale 3473, 1002 Lausanne,
contre
la décision rendue sur recours le 1er septembre 1994 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district d'Orbe, relative à l'estimation fiscale de la parcelle no 1412 de Vallorbe.
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. O. Liechti et M. A. Rochat , assesseurs. Greffier: Mme N. Krieger, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Roger Werro est propriétaire de la parcelle no 1412 du cadastre de Vallorbe, sise dans le secteur du Day; cette parcelle, de forme pentagonale, comprend une surface totale de 775 m2 et accueille une villa construite en 1962 d'une surface au sol de 147 m2 (bâtiment ECA no 869). L'intéressé habite lui-même sa villa. Selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 21 février 1975, modifié le 24 septembre 1982, cette parcelle est colloquée dans sa partie sud, y compris la villa, en zone village; en revanche, une bande de terrain partant de la limite de celle-ci au nord-ouest jusqu'à la façade de la villa est classée en zone de verdure et de constructions d'utilité publique. Une route, qui longe la partie est de cette parcelle, dessert la parcelle voisine, no 1042, appartenant à l'entreprise Martin Frères SA; celle-ci, qui se trouve au nord de la parcelle de Roger Werro, est classée en grande partie en zone industrielle et effectivement utilisée à de telles fins, mise à part dans sa partie sud qui est adjacente à la parcelle no 1412, où elle est colloquée dans une zone de verdure et de constructions d'utilité publique. Une voie ferrée se trouve encore dans les abords immédiats de la parcelle no 1412. Au sud-ouest de celle-ci, deux villas sont érigées respectivement sur les parcelles no 1413 et 1414. Suite à des travaux (agrandissement), l'estimation fiscale de la parcelle no 1412 avait été arrêtée en 1986 à 135'000 francs.
Il résulte du dossier que le 10 juin 1991, Roger Werro s'est plaint auprès de la Municipalité de Vallorbe du fait que l'entreprise Martin Frères SA effectuait des travaux de terrassements importants sans avoir requis préalablement les autorisations nécessaires. Par la suite, cette entreprise a mis à l'enquête le projet de deux dépôts provisoires de matériaux. Roger Werro a fait opposition au projet mis à l'enquête (lettre du 10 février 1993). Le 15 septembre 1994, la municipalité a informé le prénommé du fait que le permis de construire sollicité n'avait pas été délivré.
La Municipalité de Vallorbe a mis à l'enquête en février 1994 un règlement sur le plan général d'affectation de la commune qui prévoit de classer la parcelle de Roger Werro en zone urbaine à moyenne densité. Ce plan n'a pas encore été adopté par le Conseil communal.
B. Dans le cadre de la révision générale, la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district d'Orbe (ci-après : la commission) a, par décision du 20 juillet 1994, porté l'estimation fiscale de la parcelle no 1412 de 135'000 francs à 227'000 francs.
Par lettre du 1er août 1994, Roger Werro a contesté l'estimation fiscale de sa parcelle.
Par décision du 1er septembre 1994, la commission a partiellement admis le recours et a fixé l'estimation fiscale de la parcelle no 1412 à 211'000 francs. Cette décision a la teneur suivante :
"(...)
Nous vous signalons que le taux de capitalisation de 7,5% est un taux moyen, tenant compte de divers paramètres, appliqué généralement dans tout le canton, sauf cas exceptionnel.
Lors de la séance commune du 4 novembre 1993, la commission et une délégation municipale ont fixé le prix moyen du terrain à bâtir en zone village à 80 francs le m2.
Nous vous indiquons ci-après notre mode de calculation :
Valeur de rendement: 1 appartement de 5 1/2 pièces + bains fr. 12'000.capitalisé à 7,5% fr. 160'000.-
Valeur vénale: bâtiment fr. 200'000.terrain de 775 m2 à 80 francs fr. 62'000.- fr. 262'000.-
Total: fr. 422'000.-
Moyenne ou estimation fiscale: fr. 211'000.-"
C. C'est contre cette décision, signée par Francis Martin et P. Delacrétaz, respectivement président et secrétaire de la commission, qu'est dirigé le présent recours formé le 20 septembre 1994 au nom de Roger Werro par l'avocat Philippe Conod.
Le recourant demande d'une part la récusation du président de la Commission, qui est actionnaire de l'entreprise Martin Frères SA, et d'autre part fait valoir en substance que l'estimation arrêtée ne tient nullement compte des particularités de la parcelle no 1412, notamment de sa situation défavorable.
Dans sa réponse du 18 octobre 1994, l'autorité intimée a précisé ce qui suit :
"Dans une séance avec M. André Ballif, Président suppléant, la Commission d'estimation fiscale du district maintient l'estimation fiscale de 211'000 francs.
Valeur de rendement :
Le bâtiment a une surface de 147 m2. Un appartement de 5 pièces et demie, avec bains, estimé de 120 m2. Selon les instruction du 6.11.1992, nous avons appliqué le prix unitaire au m2 pour villa, de 100 francs par m2.
Valeur vénale :
L'immeuble est situé dans la zone de village, en bordure d'une zone de verdure d'une largeur de 12 m. à 15 m. environ; le prix de 80 francs le m2 tient compte de cette situation.
Toujours selon les instructions du 6.11.1992, le prix minimum indicatif de 400 francs le m3, déduction maximum de 30% d'ancienneté + 10% de situation, tient compte de ces éléments. (Le bâtiment fait 820 m3 ECA)".
Le Tribunal administratif (ci-après : le tribunal) a tenu audience en date du 14 décembre 1994 en présence du recourant assisté de son conseil. L'autorité intimée était représentée par MM. Ballif et Delacrétaz. A cette occasion, le tribunal a procédé à une inspection locale de la parcelle et de la villa du recourant. Les déclarations des parties seront reprises plus loin dans la mesure nécessaire.
Considérant en droit:
1. Le recourant fait valoir que M. Martin, président de la commission, aurait dû se récuser.
a) L'art. 4 de la constitution fédérale (Cst) garantit le droit à l'indépendance et à l'absence de prévention de l'autorité administrative. Les membres d'une autorité qui, objectivement, peuvent susciter l'apparence de prévention doivent se récuser d'office ou sur requête, même si en fait ils ne sont pas prévenus. Un devoir de récusation existe pour le membre d'une autorité qui a un intérêt personnel direct à l'affaire à juger ou qui donne de toute autre façon l'apparence de partialité, par exemple en raison de ses relations avec les parties (Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération Suisse, Georg Müller, ch. 121 et 122 ad. art. 4 Cst; selon Kölz, cette protection pourrait aussi être déduite de l'art. 58 Cst pour les autorités administratives: Commentaire précité, vol. III, ch. 27 ad. art. 58 Cst.; voir également, Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e édition, p. 138, no. 650; la question n'a cependant pas à être tranchée ici).
b) Vu la plainte, puis l'opposition formée par le recourant contre le projet mis à l'enquête par l'entreprise Martin Frères SA, on peut se demander si M. Martin, en sa qualité de président de la commission, ne devait pas se récuser spontanément. Cette question peut rester ouverte en l'espèce, dans la mesure où M. Martin s'est désormais récusé - sur demande du recourant - et que la commission a confirmé sa position dans une composition qui est désormais régulière, à savoir en présence du président suppléant André Ballif. Il serait en outre contraire aux principes de l'économie de procédure que d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau (le droit à l'impartialit¿de l'autorité découlant du droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst, voir dans ce sens André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol I, p. 379, qui traite des conséquences de la violation du droit d'être entendu).
2. Le recourant conteste la valeur de rendement arrêtée. Il soutient qu'en partant du rendement brut capitalisé au taux usuel, la commission a commis un excès de pouvoir négatif, en ce sens qu'elle n'a pas fait usage de sa liberté d'appréciation et n'a pas tenu compte de la situation même de sa parcelle qui subit des nuisances du fait de l'activité de l'entreprise Martin Frères SA.
a) Selon l'art. 2 de la loi du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (LEFI), l'estimation fiscale d'un bien-fonds est calculée en prenant la moyenne entre sa valeur vénale et sa valeur de rendement.
Aux termes de l'art. 2 al. 3 LEFI, la valeur de rendement correspond au rendement brut ou net capitalisé à un taux tenant compte du loyer de l'argent et des charges annuelles et périodiques. Quant à l'art. 7 REFI, il précise que la capitalisation s'opère sur la base d'un taux de 5 à 6% du rendement net ou, dans la règle, de 6 à 9% du rendement brut selon le genre d'immeuble. S'agissant d'une villa, l'art. 22 LEFI, qui renvoie à l'art. 21, ajoute que cette valeur s'obtient en capitalisant le revenu normal à un taux variant suivant le genre de construction, la situation et l'état de l'immeuble; la justification du taux doit en outre résulter d'une prise en considération des frais généraux et des frais d'entretien. L'art. 22 précise également que le taux appliqué sera inférieur à celui des immeubles locatifs (al. 2) et que, si la villa est habitée par le propriétaire, la commission de district estimera le loyer (al. 3).
Selon les Instructions pour les Commissions de district d'estimation fiscale des immeubles du 6 novembre 1992 (ci-après : les instructions), le revenu locatif est, à défaut de loyer, déterminé par la surface habitable (en règle générale le 80% de la surface cadastrale multiplié par le nombre d'étages) et le prix unitaire au m2 qui oscille en règle générale dans une fourchette de 100 francs à 200 francs par m2. Le taux de capitalisation pour les villas sera inférieur de 1% à celui appliqué aux immeubles locatifs. Les instructions préconisent d'appliquer un taux compris entre 7 et 8% afin de tenir compte de l'évolution économique.
b) A l'audience, les représentants de la commission ont expliqué qu'ils avaient estimé la valeur locative de cette villa à 1'000 francs par mois. Ils ont précisé qu'ils avaient revu leur estimation à la baisse sur ce point suite au recours formé le 1er août 1994 par Roger Werro. Initialement, ils avaient estimé la valeur locative de la villa litigieuse à 1'200 francs par mois. Ils ont exposé que la valeur locative des deux villas voisines, situées sur les parcelles no 1413 et 1414, avait été d'ailleurs arrêtée à 1'200 francs par mois, tout en précisant que l'une d'elles avaient subi récemment des transformations. Dans son pourvoi, le recourant ne conteste d'ailleurs pas véritablement la valeur locative de sa villa, mais s'en prend plutôt au taux de capitalisation retenu. Quoi qu'il en soit, il apparaît que la villa de Roger Werro comporte une surface habitable relativement importante. Compte tenu de cet élément, un loyer de 1'000 francs par mois apparaît raisonnable, même s'il s'agit d'une habitation modeste; la décision attaquée ne méconnaît pas la situation défavorable de la parcelle no 1412; en effet, le recourant s'est vu accorder un abattement par rapport aux propriétaires des villas voisines, alors que celles-ci ne sont pas totalement à l'abri des nuisances causées par l'entreprise Martin Frères SA. Enfin, on constatera encore que la valeur locative retenue n'est pas en contradiction avec les instructions qui, certes, n'ont qu'une valeur indicative dans le but d'assurer une certaine égalité de traitement entre les propriétaires immobiliers du canton. En effet, si l'on prend, selon ces instructions, une surface habitable de 120 m2 et qu'on la multiplie par 100 francs le m2, soit le prix plancher qui y est indiqué, on obtient une valeur locative annuelle de 12'000 francs. Il apparaît ainsi qu'un loyer mensuel de 1'000 francs n'est nullement exagéré dans le cas d'espèce.
Le taux de capitalisation, arrêté à 7,5%, respecte l'art. 22 al. 2 LEFI et les instructions. Il apparaît correct vu l'état d'entretien convenable de l'immeuble litigieux. Le tribunal ne s'écarte d'ailleurs des taux indicatifs prescrits par les directives qu'en présence d'immeubles souffrants d'importants retards d'entretien (Tribunal administratif, arrêt EF 91/10 du 5 janvier 1993 ). Tel n'est pas le cas en l'espèce. Le tribunal a d'ailleurs eu l'occasion de confirmer récemment le taux de capitalisation de 7,5% à l'égard d'immeubles situés dans le district d'Orbe (arrêts EF 93/070 du 29 juin 1994; EF 93/069 du 27 juin 1994). La situation particulière de la villa litigieuse a été prise en considération dans le cadre de la détermination du rendement brut; elle ne saurait l'être encore par le biais du taux de capitalisation. La valeur de rendement, arrêtée à 160'000 francs est ainsi confirmée.
3. Le recourant fait valoir que la valeur vénale retenue par la Commission ne tient pas compte du fait que la parcelle no 1412 ne bénéficie pas d'un environnement zone village, mais jouxte une zone industrielle extrêmement gênante pour le recourant. Il soutient que la valeur vénale arrêtée est nettement disproportionnée et ne correspond pas à la valeur marchande de la parcelle litigieuse.
a) Conformément à l'art. 2 al. 4 LEFI, la valeur vénale d'un immeuble représente la valeur marchande de celui-ci, par quoi il faut comprendre le prix de vente qui pourrait en être obtenu dans des conditions normales; elle est établie en prenant notamment pour bases la situation, la destination, l'état et le rendement de l'immeuble.
Les instructions privilégient la méthode comparative entre fonds semblables et suggèrent de prendre pour base les prix de transferts récents dans la zone pour calculer la valeur vénale des villas et des maisons familiales qui leur sont assimilées. A défaut de comparaison, elles préconisent de déterminer la valeur vénale en tenant compte de la valeur à neuf du bâtiment (soit la mensuration cubique de celui-ci multiplié par un prix unitaire au m3 compris dans une fourchette de 400 francs à 700 francs le m3), diminuée d'un facteur de pondération en fonction de l'âge du bâtiment (1% par année jusqu'à vingt ans d'âge, de 0,25% de 21 jusqu'à 60 ans et au-delà de 60 ans, jusqu'à 30%). Elles précisent encore que la valeur des terrains bâtis se base sur les prix du sol pour les immeubles non bâtis dans une situation semblable, compte tenu des constructions existantes et de la possibilité d'utilisation.
b) A l'audience, les représentants de l'autorité intimée ont déclaré que la Commune de Vallorbe avait voulu acheter du terrain non équipé classé en zone industrielle à 50 francs le m2, mais qu'elle avait dû renoncer à cette acquisition à la suite du référendum lancé contre cette opération. Ils ont expliqué n'avoir pas connaissance de transactions situées dans le secteur. S'agissant du terrain, la commission a fixé le prix de celui-ci à 80 francs le m2 pour l'ensemble de la parcelle du recourant. Ce faisant, elle a retenu le prix ordinaire du terrain en zone village à Vallorbe. Elle n'a donc pas modulé le prix au mètre carré en fonction de l'affectation d'une partie de la parcelle en zone de verdure et de construction d'utilité publique, ni procédé à un abattement pour tenir compte de la situation de la parcelle. Certes, la surface affectée en zone verdure sert de dégagement à la villa. La parcelle jouit cependant globalement d'un environnement défavorable en raison de la zone industrielle et de la voie ferrée qui sont situées dans ses abords immédiats. Sa situation particulière par rapport aux autres parcelles sises en zone village aurait dû amener la commission à fixer un prix quelque peu inférieur. Le tribunal estime qu'un prix au m2 de l'ordre de 60 francs eût sans doute été plus adéquat. La valeur à neuf de la villa arrêtée par la commission, qui a retenu un prix à neuf de cette habitation à 400 francs le m3, ce qui correspond au prix plancher des instructions, est en revanche un peu trop basse pour ce genre de construction; en effet, le Crédit Foncier Vaudois, dans son rapport annuel, retient un prix moyen à la construction à 550 francs le m3 pour les villas (dans ce sens, Tribunal administratif, arrêt EF 94/0067 du 14 novembre 1994 qui se fonde sur une telle valeur à neuf); un tel ordre de grandeur paraît plus correct, même dans le cas d'espèce. Quant au coefficient de vétusté retenu, soit 30%, il échappe à la critique au regard de l'année de construction de la villa et de l'état général de celle-ci. Dans le cadre de l'appréciation de la valeur vénale de la villa, la commission a accordé en outre une déduction supplémentaire de 10% afin de tenir compte de la situation particulière de celle-ci. Elle n'a donc pas méconnu sur ce point la dépréciation de valeur de la villa résultant de son environnement peu agréable.
c) A ce stade, il convient de rappeler que le tribunal, dans l'examen des recours, est limité au contrôle de la légalité (art. 36 lit a LJPA), dès lors que la LEFI ne comporte aucune disposition étendant le pouvoir de l'autorité de recours au contrôle de l'opportunité. Le tribunal a dès lors jugé qu'une faible disparité, de l'ordre de 5%, entre son estimation et celle de l'autorité intimée, sans être négligeable, restait néanmoins dans les limites du pouvoir d'appréciation dont disposent les commissions (voir notamment arrêts EF 93/068 du 23 février 1995 et références citées).
Dans le cas particulier, un abaissement du prix du terrain arrêté par l'autorité intimée serait compensé dans une large mesure par la valeur à neuf du bâtiment qui a été fixée par celle-ci de manière avantageuse pour Roger Werro. Quoi qu'il en soit, même en procédant à une correction s'agissant de la valeur vénale du terrain, tout en conservant les autres paramètres, on obtient une valeur vénale de 246'000 francs (terrain : 46'500 fr. + bâtiment : 200'000 fr.) et une estimation fiscale de 203'000 francs, inférieure de 8'000 francs à celle arrêtée par la décision attaquée. Une telle différence, de l'ordre de 3,8% par rapport à l'estimation fiscale litigieuse, ne permet pas au tribunal d'intervenir, compte tenu du pouvoir d'examen dont il dispose.
4. Le recourant se prévaut encore du fait que sa parcelle a été estimée en 1986 à 135'000 francs. Il conteste le fait que celle-ci puisse être estimée huit ans plus tard à 211'000 francs; à cet égard, il fait valoir que cette augmentation est sans commune mesure avec l'évolution de l'inflation ou de l'indice des prix à la consommation et que celle-ci est d'autant moins justifiée qu'il n'y a pas eu de travaux apportés à l'immeuble durant cet intervalle.
a) Aux termes de l'art. 20 LEFI, à partir de la mise en vigueur de la présente loi, la commission de district procède périodiquement à la mise à jour des estimations. Cette opération a pour but de revoir l'estimation des immeubles lorsqu'il est constaté notamment par demande motivée des propriétaires, par mutations, réunions ou divisions de biens-fonds, construction ou démolition de bâtiments, constitution ou radiation de servitudes, ou par d'autres opérations que la valeur fiscale de ces immeubles ont notablement augmenté ou diminué.
En vertu de l'art. 22 LEFI, la révision des estimations peut être ordonnée pour l'ensemble des immeubles du canton, pour certaines catégories de biens-fonds, pour tous les immeubles d'un territoire communal ou d'une partie notable de ce territoire, s'il est démontré que leur valeur fiscale s'écarte notablement de l'estimation portée au registre (al.1). Cette révision est ordonnée par le Conseil d'Etat, après enquête administrative, notamment à l'occasion de nouvelles mensurations cadastrales, ou, dans le cadre d'une commune, à la requête de la municipalité dûment autorisée par le conseil communal ou général (al. 2 ). Les articles 11 à 19 sont applicables (al. 3).
b) La villa du recourant a été agrandie en 1985; elle a donc fait l'objet à cette époque d'une nouvelle taxation ECA et d'une mise à jour de l'estimation fiscale de la parcelle, conformément à l'art. 20 LEFI. Cette procédure avait pour seul but de tenir compte de la plus-value qui lui était donnée par ces travaux, soit 25'000 francs d'après les indications données par les représentants de l'autorité intimée; cette nouvelle estimation n'était pas destinée à absorber l'augmentation de la valeur de l'immeuble, intervenue depuis la précédente révision générale ordonnée en 1970, du fait de la hausse constante des prix en général et des valeurs immobilières en particulier (ce faisant, la commission s'est conformée à la jurisprudence de la Commission Centrale d'estimation fiscale des immeubles, inaugurée par l'arrêt Ferrari du 2 octobre 1981). La décision attaquée, qui a été rendue dans le cadre de la révision générale ordonnée en 1990 par le Conseil d'Etat, tend justement à adapter la valeur fiscale de la parcelle du recourant en fonction de l'évolution des prix et des valeurs immobilières depuis la dernière révision générale datant de 1970; elle intègre cette réserve latente de valeur qui n'a pas été pas prise en considération dans le cadre de la procédure de mise à jour effectuée en 1986.
5. Le recours s'avère mal fondé. Il doit dès lors être rejeté aux frais du recourant qui, vu l'issue du pourvoi, n'a pas droit à l'allocation de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 1er septembre 1994 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district d'Orbe est maintenue.
III. Un émolument de 800 francs (huit cents francs) est mis à la charge du recourant, cette somme étant compensée par son dépôt de garantie.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 6 avril 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint