CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 octobre 2002
sur le recours interjeté par X.________, à Y.________,
contre
la décision du Service des automobiles et de la navigation du 3 juin 2002 lui retirant son permis de conduire pour une durée d'un mois.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Panagiotis Tzieropoulos et M. Jean-Claude Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________, né en 1943, est titulaire d'un permis de conduire pour les catégories A, A1, A2, F et G depuis septembre 1964, ainsi que pour les catégories B, D2 et E depuis mars 1970. Le registre des mesures administratives en matière de circulation routière ne contient pas d'inscription à son sujet.
B. Le 22 mars 2002, alors que le trafic était fortement ralenti sur les deux voies de l'autoroute A1 en direction de Lausanne à la hauteur de Morges, X.________ a circulé sur la bande d'arrêt d'urgence, sur une distance d'environ 500 mètres et à une allure estimée entre 30 et 40 km/h selon le rapport établi par la gendarmerie. Ce rapport précise que le bouchon s'étendait sur quelques 5 km et qu'aucun usager n'a été gêné par le comportement de l'intéressé. Il relève que X.________ "a déclaré avoir agi ainsi car il avait un rendez-vous urgent, à Morges."
En raison de ces faits, le Préfet du district de Morges a condamné X.________ à une amende de 200 fr., ainsi qu'aux frais, pour avoir "le 22.03.2002 à 08.20 heures à l'AR A1, km 56.500, circulé au volant du véhicule ******** sur la bande d'arrêt d'urgence et remonté la file de véhicules à une allure estimée entre 30 et 40 km/h. contrevenant ainsi aux art. 35/1 LCR - 8/1 et 36/3 OCR" (prononcé préfectoral du 13 juin 2002, après audience de réexamen).
C. Le 12 avril 2002, le Service des automobiles et de la navigation a informé X.________ qu'un retrait de son permis serait ordonné, pour une durée d'un mois. Il l'a invité à faire part de ses observations dans un délai de dix jours. Par courrier du 22 avril 2002, X.________ a contesté l'estimation de sa vitesse par les gendarmes, affirmant qu'elle n'était que de 20 km/h et exposant "qu'au moment ou la voiture de gendarmerie a décroché la file de droite avec ses feux bleus allumés pour intervenir, 4 voitures seulement nous séparaient. Ce qui tend à dire que si ma vitesse était de 30 à 40 Km/h le nombre de voitures aurait été largement supérieur." Il a en outre donné les explications suivantes:
"Etant le Directeur de ******** à Y.________ j'avais rendez-vous à 08:10 h avec des historiens français au ******** pour photographier les canons qui sont exposés dans le parc. Je me devais de les avertir de mon retard.
Je cherchais un évitement ( ou dégagement ) pour m'arrêter et téléphoner avec mon tél. portable. Je savais qu'il y avait sur ce parcours un poste de tél. de secours et j'ai pensé qu'à cet endroit là je pourrais m'arrêter sans créer de problème.
Le fait de me conformer à la loi qui interdit l'usage du téléphone en roulant ne m'a pas simplifié les choses.
Quant à la distance de 500m je ne me récuse pas, mais cette distance m'a été suggérée par les gendarmes; elle n'a donc pas été mesurée, ce qui ne minimise pas ma faute j'en conviens.
Le fait relevé dans le rapport qui stipule "qu'aucun usager n'a été gêné par ce comportement" ainsi que le nombre d'automobiliste qui agissent quasiment tous les matins de la même façon pour sortir à Morges sans être inquiétés, interpelle ma réflexion quant à savoir si cela mérite vraiment une punition de cette importance. [...]"
Par décision du 3 juin 2002, le Service des automobiles et de la navigation a néanmoins ordonné la mesure envisagée, dès et y compris le 12 octobre 2002, pour contravention à l'article 36 de l'ordonnance sur les règles de la circulation routière (OCR).
D. X.________ a recouru le 20 juin 2002 contre cette décision, concluant implicitement à son annulation. A l'appui de son pourvoi, il fait valoir qu'il n'a pas été entendu par l'autorité intimée, que, contrairement à sa demande, aucune confrontation avec les gendarmes n'a eu lieu et que la faute dénoncée ne suffit pas à justifier un retrait de permis, puisqu'il n'a pas gêné les autres usagers et a circulé à faible allure sur la bande d'arrêt d'urgence avec les feux de détresse allumés.
Dans sa réponse du 8 août 2002, l'autorité intimée conclut au rejet du recours, exposant que le droit d'être entendu du recourant a été respecté dès lors qu'il a déposé ses observations par écrit, que le fait d'emprunter une bande d'arrêt d'urgence pour téléphoner à titre privé n'était pas un cas de nécessité absolue au sens de la jurisprudence et de la doctrine, et que cette mise en danger abstraite suffisait pour qualifier de grave la faute de X.________ et lui retirer son permis de conduire.
L'effet suspensif a été accordé au recours.
Le tribunal a entendu personnellement le recourant en audience du 3 octobre 2002.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le recourant se plaint d'avoir fait l'objet d'un retrait de permis de conduire sans avoir été préalablement entendu par le Service des automobiles. Garanti par l'art. 29 al. 2 Cst, le droit d'être entendu sert d'une part à l'établissement correct des faits, d'autre part constitue pour l'administré un droit, indissociable de la personnalité, de participer à la prise d'une décision qui affecte sa situation juridique. Il comprend en particulier le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision touchant sa situation juridique ne soit prise et le droit de participer à l'administration des preuves ou, tout au moins, de se prononcer sur son résultat lorsqu'il est de nature à influer sur la décision (ATF 127 I 56, consid. 2b; 124 I 241 c. 2 et les références). L'art. 23, al. 1er, 2ème phrase, LCR rappelle cette garantie en ces termes : "En règle générale, l'autorité entendra l'intéressé avant de lui retirer son permis de conduire ou de le soumettre à une interdiction de circuler". La réserve résultant de l'expression en règle générale concerne les cas exceptionnels où la mesure administrative est urgente et qu'elle ne peut être différée en raison de motifs tirés de la sécurité routière (Bussy/Rusconi, Code suisse de la circulation routière, Lausanne 1996, n. 2.4 ad art. 23 LCR). L'art. 35 al. 1er de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC) précise encore ce qui suit : "Même si l'intéressé a été interrogé par la police lors d'une constatation des faits, l'autorité compétente pour prononcer le retrait doit lui offrir l'occasion de consulter le dossier et de s'exprimer oralement ou par écrit sur la mesure envisagée, avant qu'elle ne décide de retirer le permis de conduire ou de donner un avertissement". Cette règle, si elle prévoit que le droit d'être entendu peut être exercé verbalement, ne confère cependant pas à l'intéressé un droit à ce que l'autorité procède de la sorte. Le Tribunal fédéral a en effet jugé que le droit d'être entendu n'impliquait pas la faculté de s'exprimer oralement devant l'autorité appelée à statuer, à moins que la procédure cantonale ne le prévoie expressément (ATF du 29 mars 1982, RDAF 1982 p. 147, JT 1983 I 393).
L'art. 21 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR) a la teneur suivante :
"Lorsque le Département de la justice, de la police et des affaires militaires [aujourd'hui le Département de la sécurité et de l'environnement] envisage de prononcer à l'égard d'un conducteur une mesure de retrait de permis ou d'interdiction de conduire, il en avise l'intéressé en lui donnant un délai raisonnable pour consulter le dossier et se déterminer oralement ou par écrit."
Autrefois le Service des automobiles se conformait strictement à cette disposition en donnant la possibilité au conducteur concerné soit de prendre rendez-vous pour présenter ses observations verbalement, soit de se déterminer par écrit. Depuis quelques années, seule cette seconde possibilité est offerte aux intéressés. On peut sérieusement se demander si ce changement de pratique est conforme à la loi, qui laisse clairement à l'administré le choix entre des observations orales ou écrites. La question n'a toutefois pas besoin d'être résolue en l'espèce, dans la mesure où le recourant a fait valoir son point de vue par écrit (lettre du 22 avril 2002) et n'a pas formellement sollicité son audition personnelle par le Service des automobiles. A cet égard la phrase "Je suis prêt à demander une confrontation avec ces Messieurs [les auteurs du rapport de police] pour confirmer mes dires", ne peut pas être assimilée à une demande d'être entendu oralement. Les garanties de procédure dont peut se prévaloir le recourant n'ont par conséquent pas été violées.
3. Sauf exception, l'autorité administrative compétente pour ordonner le retrait du permis de conduire ne peut s'écarter des faits retenus à l'occasion d'un prononcé pénal passé en force, et cela non seulement lorsqu'il a été rendu en procédure ordinaire (v. ATF 119 I b 163 consid. 3), mais aussi, à certaines conditions, s'il est intervenu à l'issue d'une procédure sommaire (ATF 121 II 217 consid. 3 a = SJ 1996 p. 127). Tel est notamment le cas lorsque la personne impliquée savait ou devait prévoir, compte tenu de la gravité de l'infraction qui lui était reprochée, qu'une procédure de retrait de permis serait aussi dirigée contre elle ou encore qu'elle en avait été informée et qu'elle a pourtant omis de faire valoir ses droits de défense dans le cadre de la procédure pénale sommaire (ibid.). En l'occurrence, X.________ n'a pas contesté le prononcé préfectoral du 13 juin 2002 le condamnant à une amende de 200 francs pour avoir circulé sur la bande d'arrêt d'urgence et remonté la file de véhicules à une allure estimée entre 30 et 40 km/h. Le Préfet du district de Morges a d'ailleurs rendu ce prononcé après avoir entendu le recourant à la suite de sa demande de réexamen . Dans ces conditions, le recourant ne peut plus invoquer des arguments ou faire valoir des moyens de preuve nouveaux : selon le principe de la bonne foi, il était tenu de le faire à l'occasion de la procédure pénale sommaire et d'épuiser s'il y avait lieu, les voies de droit disponibles contre le prononcé préfectoral. Le tribunal n'a dès lors pas de raison de s'écarter de l'état de fait décrit par le rapport de police et retenu par le préfet.
4. Chacun doit se comporter, dans la circulation, de manière à ne pas gêner ni mettre en danger ceux qui utilisent la route conformément aux règles établies (art. 26 al. 1 LCR). Selon l'art. 35 al. 1 LCR, les croisements se font à droite, les dépassements à gauche. Sur les autoroutes et semi-autoroutes, le conducteur n'utilisera la bande d'arrêt d'urgence et les places d'arrêt prévues pour les véhicules en panne et signalées comme telles qu'en cas de nécessité absolue; dans les autres cas, il s'arrêtera uniquement sur les emplacements de parcage indiqués par des signaux (art. 36 al. 3, 1ère phrase, OCR). Le conducteur évitera les signaux avertisseurs inutiles ou excessifs (art. 40, 2ème phrase, LCR). Les feux clignotants avertisseurs (art. 110, 1er al., lit. g OETV) ne peuvent être utilisés que pour avertir d'un danger et cela uniquement dans les cas suivants : a) sur le véhicule à l'arrêt, en complément du signal de panne, ou, s'il s'agit d'un bus scolaire signalé comme tel, pour laisser monter et descendre les écoliers (art. 6, 5e al.); b) sur le véhicule en marche, lors d'un ralentissement subit du trafic dû notamment à un accident ou un embouteillage, ou en cas de remorquage sur les autoroutes et semi-autoroutes (art. 23, al. 3 OCR).
5. Le permis de conduire peut être retiré au conducteur qui, par des infractions aux règles de la circulation, a compromis la sécurité de la route ou incommodé le public (art. 16 al. 2, 1ère phrase, LCR); un simple avertissement pourra être donné dans les cas de peu de gravité (2ème phrase). Le permis de conduire doit être retiré si le conducteur a compromis gravement la sécurité de la route (art. 16 al. 3 lit. a LCR).
La loi fait ainsi la distinction entre le cas de peu de gravité (art. 16 al. 2, 2ème phrase, LCR), le cas de gravité moyenne (art. 16 al. 2, 1ère phrase, LCR) et le cas grave (art. 16 al. 3 lit. a LCR; cf. ATF 123 II 106 consid. 2a p. 109). Si la violation des règles de la circulation n'a pas "compromis la sécurité de la route ou incommodé le public", l'autorité n'ordonnera aucune mesure. S'il s'agit seulement d'un cas de peu de gravité, elle donnera un avertissement. Si le cas est de gravité moyenne, l'autorité doit faire usage de la faculté (ouverte par l'art. 16 al. 2 LCR) de retirer le permis de conduire (ATF 124 II 477 consid. 2a). Dans les cas graves, qui supposent une violation grossière d'une règle essentielle de la circulation, le retrait du permis de conduire est obligatoire en application de l'art. 16 al. 3 lit. a LCR (ATF 123 II 109 consid. 2a).
Pour déterminer si le cas est de peu de gravité selon l'art. 16 al. 2 LCR, il faut prendre en considération la gravité de la faute commise et la réputation du contrevenant en tant que conducteur de véhicules automobiles (art. 31 al. 2 OAC). La gravité de la mise en danger du trafic n'est prise en compte que dans la mesure où elle est significative pour la faute; ainsi, lorsque la faute est légère et que le contrevenant jouit depuis longtemps d'une réputation sans taches en tant que conducteur, le prononcé d'un simple avertissement n'est pas exclu même si l'atteinte à la sécurité de la route a été grave (ATF 125 II 561). Par ailleurs, il ne saurait être question de tenir compte des besoins professionnels de l'intéressé, ceux-ci ne jouant un rôle que lorsqu'il s'agit de fixer la durée du retrait (JdT 1992 I 698).
6. Le Tribunal administratif a déjà jugé qu'utiliser la bande d'arrêt d'urgence, après avoir en outre enclenché abusivement les feux clignotants oranges, pour remonter deux colonnes de véhicules immobilisés par un bouchon, ne constituait pas une faute de peu de gravité (cf. arrêts du TA CR 97/0189 du 4 septembre 1997; CR 98/0085 du 15 juillet 1998; CR 99/0128 du 7 septembre 1999; CR 99/0261 du 15 juin 2001; CR 00/0125 du 12 septembre 2000; v. aussi AGVE 1991 p. 484 = JdT 1993 I 690, no 19). En effet, la bande d'arrêt d'urgence n'est pas une voie de circulation, mais une partie de l'autoroute qui ne peut être utilisée qu'à certaines conditions déterminées. L'emprunter, même à une vitesse réduite, dans le seul but d'éviter un bouchon, met en danger la sécurité de la route, indépendamment de la vitesse ou du fait de dépasser par la droite, et chercher par ce moyen une place d'évitement afin de prévenir des clients de son retard au moyen d'un téléphone portable, n'est indubitablement pas un cas d'urgence.
En l'espèce, la mise en danger ne réside pas dans la vitesse du recourant, dont on admet qu'elle pouvait même être inférieure à celle mentionnée dans le rapport de police, ou dans le fait que le recourant a dépassé par la droite, ce qui dans le cas particulier était beaucoup moins dangereux qu'une manoeuvre semblable sur des voies de circulation où des véhicules roulent à pleine vitesse, mais dans le fait même d'avoir utilisé sans nécessité la bande d'arrêt d'urgence, ce qui pouvait provoquer une collision avec des véhicules contraints d'utiliser ladite bande d'arrêt d'urgence ou d'empiéter sur elle pour laisser le passage à d'éventuels véhicules de secours.
Ainsi, quoique la faute du recourant ne puisse être qualifiée de grave -contrairement à ce que soutient le Service des automobiles dans sa réponse - elle n'est pas non plus si bénigne qu'elle ne justifierait qu'un simple avertissement; il s'agit d'une faute de gravité moyenne, pour laquelle le Service des automobiles devait faire usage de sa faculté de retirer le permis de conduire.
7. Aux termes de l'art. 17 al. 1 lit. a LCR, l'autorité qui retire un permis de conduire fixera selon les circonstances la durée de ce retrait; cependant elle sera d'un mois minimum. Ordonné pour la durée minimale prévue par cette disposition, le retrait de permis ne peut qu'être confirmé.
8. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument sera mis à la charge du recourant débouté.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service des automobiles et de la navigation du 3 juin 2002 retirant à X.________ son permis de conduire pour une durée d'un mois est confirmée.
III. Un émolument de 600 (six cents) francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 8 octobre 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 24 al. 2 et 6 LCR (RS 741.01) et 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)