CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 juillet 2002
sur le recours interjeté par X.________, à ********, dont le conseil est l'avocat Jérôme Bénédict, case postale 2233, à 1002 Lausanne,
contre
la décision du Département de la sécurité et de l'environnement, Service des automobiles, du 29 octobre 2001, ordonnant le retrait de son permis de conduire pour une durée de six mois, dès le 25 février 2002.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dina Charif Feller et M. Cyril Jaques, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. X.________, né en 1969, est titulaire d'un permis de conduire pour voitures depuis 1988. Il ressort du fichier des mesures administratives qu'il a fait l'objet d'un retrait du permis de conduire d'une durée de deux mois, du 15 janvier au 14 mars 2001, en raison d'un excès de vitesse (84 km/h au lieu de 50 km/h), commis le 1er septembre 2000 à Lausanne.
B. Le 1er juin 2001, à 16h12, X.________ a circulé sur la route principale, au lieu-dit Les Trappistes, sur le territoire de la Commune de Bovernier (VS) à une vitesse de 110 km/h (marge de sécurité déduite), alors que la vitesse maximale était limitée à 80 km/h, commettant ainsi un excès de vitesse de 30 km/h.
Par préavis du 15 août 2001, le Service des automobiles a informé l'intéressé qu'il allait certainement ordonner à son encontre une mesure de retrait du permis de conduire d'une durée de sept mois, ainsi que l'obligation de suivre un cours d'éducation routière et l'a invité à prendre rendez-vous pour un entretien.
Le 26 septembre 2001, X.________ a été entendu par le Service des automobiles; il a accepté de suivre un cours d'éducation routière et demandé le fractionnement de la mesure de retrait en deux fois trois mois.
Par lettre du 4 octobre 2001, le recourant a expliqué au Service des automobiles que la solution du retrait fractionné était indispensable à la préservation de sa place de travail en tant que courtier indépendant. A l'appui de ses dires, il a produit deux attestations de l'agence Y.________ dont il ressort qu'en cas de retrait de permis de longue durée, il serait mis fin à son contrat de mandat exclusif. Il soutient qu'un retrait non fractionné serait disproportionné par rapport aux lourdes conséquences de la mesure.
C. Par décision du 29 octobre 2001, le Service des automobiles, considérant que les conditions restrictives établies par la jurisprudence en matière d'exécution fractionnée de la mesure de retrait n'étaient pas remplies, a ordonné le retrait du permis de conduire de l'intéressé pour une durée de six mois, dès le 25 février 2002, ainsi que l'obligation de suivre un cours d'éducation routière.
D. Contre cette décision, X.________ a déposé un recours en date du 19 novembre 2001. Il fait valoir qu'après un grave accident survenu en 1990, il s'est retrouvé au bénéfice de l'assurance AI durant des années et qu'au prix de gros efforts, il a pu entreprendre une nouvelle formation d'employé de commerce dans l'immobilier et trouver du travail dans ce secteur malgré les séquelles physiques de son accident. Le 5 mai 2000, il a signé un contrat de mandat exclusif avec l'agence Y.________ SA à ********, lui conférant un statut d'indépendant. Il explique que sa mandante lui a signifié qu'elle mettrait fin à leur collaboration si la mesure de retrait envisagée par l'autorité intimée devait être prononcée. Il fait valoir qu'il pourrait conserver son activité s'il exécutait le retrait en deux périodes de trois mois, durant la période creuse dans le secteur de l'immobilier, soit durant les mois de décembre à février, précisant que cette solution est la seule lui permettant d'éviter de se retrouver sans travail et sans possibilité de recevoir des prestations de l'assurance-chômage, vu son statut d'indépendant. Il soutient que la décision attaquée est insuffisamment motivée en ce qu'elle refuse le fractionnement sans expliquer en quoi les conditions d'octroi d'une exécution fractionnée établies par la jurisprudence ne sont pas remplies. Sur le fond, il soutient que la décision est infondée et qu'il remplit les conditions dégagées par la jurisprudence pour l'octroi d'une exécution fractionnée de la mesure. Il conclut dès lors à l'annulation de la décision attaquée, subsidiairement à ce qu'elle soit réformée en ce sens que la mesure de retrait est exécutée en deux périodes de trois mois, du 1er décembre 2001 au 28 février 2002 et du 1er décembre 2002 au 28 février 2003.
Par décision du 29 novembre 2001, le juge instructeur, considérant que le recourant ne contestait pas l'exécution des trois premiers mois de retrait, a refusé de suspendre l'exécution de la décision attaquée et ordonné le dépôt immédiat du permis de conduire du recourant pour une période de trois mois.
Le recourant a effectué une avance de frais de 600 francs et déposé son permis de conduire en date du 12 décembre 2001.
L'autorité intimée s'est déterminée sur le recours en date du 24 janvier 2002. Citant un arrêt du Département fédéral de l'environnement, de l'énergie, des transports et de la communication (ci-après DETEC) du 8 août 2000 et un arrêt du Département fédéral de justice et police du 29 janvier 1998 non publiés, elle soutient, après une analyse de chaque condition, que le recourant ne remplit pas trois des cinq conditions nécessaires au fractionnement qui doit dès lors être refusé.
E. Le tribunal a tenu audience en date du 14 février 2002 en présence du recourant personnellement, assisté de son conseil et de Mme Ronzani Thuillard représentant l'autorité intimée. Cette dernière a produit les deux arrêts cités dans sa réponse, ainsi qu'un arrêt du gouvernement du Canton du Jura; après avoir appris que l'autorité intimée avait refusé de communiquer ces arrêts au conseil du recourant, le président lui en a remis une copie et a suspendu l'audience pour lui permettre d'en prendre connaissance avec le recourant. S'agissant des faits, le recourant a expliqué que, privé de son permis de conduire, il essayait de s'arranger avec ses collègues pour faire visiter les objets immobiliers qu'il gère et qui sont situés pour la plupart entre Nyon et Montreux. Par ailleurs, le recourant a produit deux témoignages écrits : un de sa mère, expliquant son parcours professionnel et précisant qu'il gardera des séquelles à vie de l'accident dont il a été victime, sa jambe droite restant très handicapée. L'autre témoignage, émanant de l'administrateur de Y.________ SA, et adressé au conseil du recourant, a la teneur suivante :
"Conformément à votre demande, j'accepte bien volontiers, à titre privé et en tant qu'administrateur de Y.________ SA, de répondre en tant que témoin et par écrit aux allégués 14, 15, 16 et 17 dans la procédure de retrait de permis de conduire de Monsieur X.________, soit :
14) Je vous confirme que la seule période creuse liée au courtage immobilier se situe du 15 novembre au 15 février.
15) Par courrier du 15 septembre 2001, j'ai informé Monsieur X.________ que j'étais dans l'impossibilité de maintenir le contrat de mandat que je lui ai confié en cas d'un retrait de permis d'une durée de plus de 3 mois. En effet, l'inactivité forcée qui en résulterait serait excessivement pénalisante pour les intérêts de Y.________ SA et notamment pour le service courtage et promotion.
16) J'accepterai de maintenir le contrat de mandat avec Monsieur X.________ si la durée de son retrait de 6 mois pouvait être fractionnée en deux périodes de 3 mois se situant entre le 15 novembre et le 15 février. Cette solution permettrait également à Monsieur X.________ d'envisager son avenir professionnel avec sérénité.
17) Je vous confirme que depuis son dernier excès de vitesse, Monsieur X.________ est extrêmement attentif à sa manière de conduire et a pris toute la mesure des risques professionnels et financiers conséquents à un éventuel retrait de permis et à un nouvel excès de vitesse.
En clair, Monsieur X.________ est un excellent professionnel immobilier. Ces capacités de travail n'ont jamais été mises à défaut et je pense très sincèrement que son avenir professionnel doit rester lié à cette activité qui lui convient en tout point.
Aussi c'est avec beaucoup de regret que je serai contraint de mettre un terme à son mandat si la sanction d'un retrait de 6 mois consécutifs devait être maintenu."
Les moyens invoqués par le recourant en audience seront repris plus loin dans la mesure utile.
Le tribunal a transmis au recourant copie des trois arrêts produits par l'autorité intimée en audience et l'a invité à déposer d'éventuelles observations, ce que le recourant a fait par courrier du 22 février 2002. Ses moyens seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Par décision du 8 mars 2002, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours, de sorte que le permis de conduire a été restitué au recourant.
Le 14 mars 2002, la Chambre de la circulation routière du Tribunal administratif a tenu une séance portant sur la question de principe du fractionnement. Ont participé à cette séance les juges de Haller, Journot, Pelet et Zumsteg, accompagnés de leurs greffiers respectifs, ainsi que les assesseurs Charif Feller, Jaques, Henchoz, Maire et Tzieropoulos. A l'issue de cette séance, la section du tribunal saisie de la présente cause a délibéré à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. En premier lieu, le recourant soutient que la décision attaquée souffre d'un défaut de motivation, dans la mesure où elle se borne à constater que les conditions posées par la jurisprudence s'agissant de l'exécution fractionnée du retrait de permis ne sont pas remplies et qu'elle doit dès lors être annulée.
Déduit par la jurisprudence de l'art. 4 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 et consacré par l'art. 29 al. 2 de la Constitution actuelle, le droit d'être entendu implique notamment celui d'obtenir une décision motivée. La motivation doit être rédigée de telle manière que l'intéressé puisse, le cas échéant, contester la décision en connaissance de cause (ATF 125 II 372 c. 2c; 123 I 31 c. 2c; 112 Ia 109 c. 2b et les références). La loi sur la circulation routière reprend ce principe à son article 23 al. 1er, en prévoyant notamment que le refus ou le retrait d'un permis de circulation ou d'un permis de conduire seront notifiés par écrit, avec indication des motifs. L'art. 35 al. 2 OAC précise que les motifs doivent contenir une brève analyse des objections essentielles opposées par l'intéressé et indiquer les voies de droit (arrêt CR 01/181 du 29 juin 2001).
En l'espèce, la décision attaquée ne satisfait pas à ces exigences: en effet, l'autorité intimée s'est bornée à déclarer que les conditions établies par la jurisprudence en matière d'exécution fractionnée du retrait du permis de conduire n'étaient pas remplies, alors qu'elle se devait d'expliquer pour quels motifs elle considérait que les conditions n'étaient pas remplies dans le cas d'espèce.
2. Selon la théorie de la guérison, le défaut de motivation peut être corrigé, comme toute violation du droit d'être entendu, par l'autorité de recours, aux conditions posées par la jurisprudence. Cela suppose que la cognition de cette autorité ne soit pas limitée (ATF 118 Ib 120 c. 4b; 117 Ib 87 c. 4). Il suffit que l'autorité ait libre pouvoir d'examen sur les questions litigieuses (ATF 100 Ib 5). Tel est le cas du Tribunal administratif (art. 53 LJPA), même s'il ne dispose pas d'un pouvoir d'examen en opportunité (art. 36 lit. c LJPA, a contrario). En effet, l'examen du recours ne pose en l'espèce aucune question d'opportunité, puisque ni le principe ni la durée de la sanction éventuelle ne sont laissés au libre choix de l'autorité intimée.
Dans des cas comparables, le Tribunal administratif a considéré que le principe de l'économie de procédure s'opposait à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée, le vice pouvant être réparé (arrêt CR 96/0317 du 18 décembre 1996; CR 97/0087 du 27 juin 1997). Encore faut-il pour cela que l'autorité intimée réponde au recours, et qu'elle ne se contente pas de transmettre son dossier sans commenter les arguments de la recourante (ATF 116 V 39 c. 4b).
En l'espèce, l'autorité intimée a répondu au recours de façon circonstanciée, de sorte que le vice qui entache la décision attaquée peut être corrigé dans le cadre de la présente procédure. Il convient dès lors d'examiner le recours sur le fond.
3. Le recourant ne conteste pas le principe du retrait de permis ordonné à son encontre, ni sa durée; il demande uniquement le fractionnement de cette mesure en deux périodes de trois mois chacune, la première, déjà effectuée par le biais de l'octroi de l'effet suspensif, du 12 décembre 2001 au 11 mars 2002 et la seconde, du 1er décembre 2002 au 28 février 2003.
S'agissant des modalités d'exécution du retrait du permis de conduire, on distingue le report d'exécution du fractionnement de la mesure.
4. Pour décider du report de l'exécution d'une mesure de retrait, il faut mettre en balance l'intérêt public à l'exécution rapide d'une mesure de retrait destinée à déployer un effet admonitoire et l'intérêt privé du conducteur qui sollicite un délai pour déposer son permis; cette pesée des intérêts doit notamment se faire au regard du principe de la proportionnalité; il faut ainsi éviter que l'exécution immédiate du retrait entraîne des conséquences démesurées, sans proportion avec celles, moindres, qui résulteraient de l'octroi d'un délai pour déposer le permis. Cependant, le tribunal a toujours jugé qu'il ne fallait pas permettre à un conducteur faisant l'objet d'une mesure de retrait de choisir le moment du dépôt du permis pour que celui-ci coïncide notamment avec une période de vacances, car l'admission de ce procédé aurait pour effet de réduire l'efficacité de la mesure de retrait (arrêts CR 94/203 du 13 juillet 1994 et CR 93/342 du 21 janvier 1994 et les références citées).
S'agissant du report d'exécution, le Tribunal fédéral a jugé que, conformément au principe de la proportionnalité, l'autorité, qui conserve en ce domaine un certain pouvoir d'appréciation, ne saurait en abuser en refusant d'aménager l'exécution d'un retrait du permis de conduire de manière à éviter qu'il n'entraîne pour l'intéressé des conséquences allant au delà du but de cette mesure (ATF 126 II 196).
A cet égard, on relèvera que le Service des automobiles a assoupli sa pratique en matière de délai d'exécution des mesures, dès lors que, depuis le 1er juillet 2001, il octroie d'office au conducteur un délai de l'ordre de six mois, non extensible, à compter de la date du préavis adressé à l'intéressé, sauf lorsque le permis a été saisi ou que les faits sont particulièrement graves et qu'il est urgent d'écarter un usager de la circulation (sur ce point, voir CR 01/0260 du 28 janvier 2002).
5. En ce qui concerne le fractionnement des mesures de retrait du permis de conduire, le Tribunal administratif du canton de Vaud, dans une jurisprudence constante, a jusqu'ici considéré comme contraires à la loi les conclusions tendant au fractionnement du retrait de permis (arrêts CR 93/423 du 3 février 1993; CR 95/012 du 22 février 1995; CR 96/220 du 16 octobre 1996; CR 98/0125 du 19 août 1998; CR 99/0223 du 26 novembre 1999; CR 00/0159 du 27 octobre 2000). Ce principe découlait de l'absence d'une disposition prévoyant une telle mesure de faveur, seule étant prévue par l'art. 34 OAC la possibilité d'un retrait différencié selon les catégories de véhicules, hypothèse qui n'entre pas en considération dans le cas présent.
Cependant, plusieurs cantons admettent un tel fractionnement à des conditions toutefois différentes. Ainsi le Département de l'intérieur d'Argovie considère que le caractère particulièrement pénible d'un retrait de permis permet d'en fixer l'exécution en deux temps distincts ( AGVE 1977, pp. 472 ss, JT 1979 I 408 no 22). De même, le Conseil d'Etat de Bâle-Campagne estime qu'au vu des mesures de faveur déjà connue de la législation routière, "rien ne permet de penser qu'il soit contraire au droit fédéral d'autoriser l'exécution de la mesure de retrait en périodes séparées" ( BJM 1985, pp. 216 ss, JT 1985 I 395). Il n'admet toutefois cette pratique que dans les cas pénibles, à condition que le retrait ne soit ni de longue, ni de courte durée et que l'autorité soit persuadée que les buts de la mesures, soit l'admonestation du conducteur et la prévention générale, n'en souffriront pas. Le Tribunal administratif fribourgeois, citant la doctrine (Perrin, Délivrance et retrait du permis de conduire, thèse 1982, p. 200), soumet le fractionnement aux trois conditions cumulatives suivantes: l'exécution de la mesure n'est pas urgente et il n'existe pas de réel risque de récidive; la demande de fractionnement ne repose pas sur de simples motifs de commodité, mais sur des motifs professionnels, militaires, familiaux ou personnels suffisants; enfin, la suspension est de courte durée (RFJ 1993, p. 157, JT 1995 I 706 no 37). Dans une décision du 4 avril 2000, le gouvernement du canton du Jura, statuant sous l'angle de la révision, expose que les critères sont la durée du retrait (seules les mesures durant entre quatre et six mois pourraient être fractionnées), la gravité de l'infraction, les antécédents du conducteur, les motifs invoqués et la durée de la suspension entre les périodes d'exécution (six mois au maximum).
Selon la jurisprudence du DETEC, autorité fédérale compétente en matière de recours dirigés contre les décisions cantonales relatives aux modalités d'exécution des mesures administratives (art. 101 lit. c OJ, art. 24 al. 2 in fine LCR), l'admission d'une demande en exécution différée ou fractionnée de la mesure de retrait n'est envisageable qu'aux conditions suivantes : il n'y a pas d'urgence à l'exécution de la mesure en regard de son but éducatif; il n'existe pas un risque réel de récidive; le motif invoqué est suffisant et non de pure commodité; le dépôt du permis doit intervenir dans une période relativement brève; le retrait du permis n'a pas été prononcé pour une courte durée.
Après avoir pris connaissance de cette jurisprudence émanant de l'autorité supérieure de recours en matière d'exécution des mesures administratives, le Tribunal administratif a décidé de la faire sienne et d'admettre, sur le principe en tout cas, la possibilité d'une exécution fractionnée du retrait du permis de conduire. Il se refusera toutefois à fixer des critères trop schématiques ou abstraits s'agissant des conditions permettant l'admission d'une demande de fractionnement, préférant examiner chaque recours à la lumière de toutes les circonstances du cas d'espèce : en effet, il ne faut pas perdre de vue que, comme pour la question du report d'exécution, la question du fractionnement doit être examinée sous l'angle du principe de la proportionnalité, en ce sens qu'il faut éviter d'ordonner une mesure qui toucherait l'intéressé de manière excessive (ATF 120 Ib 509 et ATF 126 II 196 déjà cité). Pour en juger, les critères utilisés par la jurisprudence connue à ce jour ne paraissent pas tous d'une grande utilité. C'est ainsi que l'urgence à l'exécution d'une mesure sera généralement réalisée puisqu'on admet qu'une mesure doit être exécutée le plus rapidement possible; subordonner le fractionnement à l'absence d'urgence pourrait aboutir à ne jamais l'accorder. Quant au risque de récidive, il ne pourra guère être nié puisque le retrait de permis vise précisément à le prévenir et s'il devait paraître particulièrement important, la question d'un retrait de sécurité pour inaptitude caractérielle devrait être examinée préalablement. Enfin et surtout, la gravité de la faute et les antécédents, qui sont censés avoir déjà été pris en considération lors de la fixation de la durée du retrait, ne paraissent pas constituer un critère approprié pour accorder ou refuser le fractionnement; en effet, les mesures pour lesquelles se pose la question d'un éventuel fractionnement sont en général d'une certaine durée. Or celle-ci est motivée précisément par la faute, souvent assez grave et les antécédents, en général chargés, du conducteur concerné. Réserver le fractionnement aux cas de faute légère commise avec des bons antécédents reviendrait aussi à ne jamais l'accorder. A cet égard, on observera en passant que la solution consistant à faire trancher par deux autorités différentes la quotité de la mesure, d'une part, et les modalités de son exécution, d'autre part, aboutit à dissocier artificiellement des éléments constitutifs de la mesure qui sont interdépendants: en effet, un retrait d'une durée donnée peut s'avérer d'une rigueur excessive s'il est exécuté immédiatement d'un seul tenant tandis qu'il pourrait se révéler conforme au principe de la proportionnalité si le conducteur est autorisé à en différer ou à en fractionner l'exécution.
6. En l'espèce, le recourant encourt un retrait de permis de six mois, qu'il ne conteste pas, pour avoir, moins de deux ans après l'échéance d'un précédent retrait (ce qui le place en état de récidive au sens de l'art. 17 al. 1 lit. c LCR), commis un excès de vitesse de 30 km/h sur une route principale. Il fait valoir que son activité de courtier immobilier indépendant, récemment entreprise grâce à une reconversion précédée de plusieurs années d'invalidité à la suite d'un accident survenu en 1990, serait mise en péril par la mesure litigieuse. En effet, d'après les pièces qu'il produit, il a pour mandante exclusive une société immobilière qui menace de mettre fin à sa collaboration à moins que la mesure ne puisse être exécutée en deux périodes de trois mois se situant entre le 15 novembre et le 15 février, période creuse dans le domaine du courtage immobilier.
Les conséquences qui menacent le recourant en cas d'exécution ininterrompue du retrait de permis litigieux sont assurément graves. En effet, la situation professionnelle du recourant, qui a pu entreprendre une nouvelle activité lucrative grâce à une reconversion professionnelle, alors qu'un accident l'avait rendu longtemps invalide, paraît particulièrement fragile. D'après les termes du "contrat de mandat confidentiel" qu'il a versé au dossier, sa situation ne paraît pas très éloignée de celle d'un salarié partie à un contrat de travail (il a l'interdiction de travailler pour des tiers), mais il ne bénéficie précisément d'aucune garantie de salaire, sa rémunération étant fixée en pour-cent des honoraires facturés. On peut donc craindre effectivement que son "mandant exclusif", ayant aménagé cette situation contractuelle particulière, n'hésitera guère à mettre à exécution sa menace de licenciement en cas d'exécution du retrait de permis en dehors des périodes de ralentissement annuelles de la branche. Or, même si la brièveté du délai de récidive pourrait justifier une certaine fermeté, il n'apparaît pas que le but d'admonestation de la mesure impose de mettre à néant la reconversion du recourant, dès lors que le fractionnement souhaité, aux dires même de la société qui utilise ses services, permettra de maintenir sa situation professionnelle. On se trouve donc en présence d'une situation particulière où les conséquences excessives de la mesure de retrait de permis peuvent précisément être évitées par l'octroi de la possibilité d'exécuter le retrait de manière fractionnée en deux périodes de trois mois. Il faut certes veiller à ce que le fractionnement de la mesure ne rompe pas à l'excès le lien temporel entre le retrait et l'infraction qui le motive. Cependant, comme l'a observé en audience le conseil du recourant, l'interruption de l'exécution, déjà en cours dans les faits en raison de l'effet suspensif accordé à mi-mars par le juge instructeur, atteindra, à la date du 15 novembre, déterminante parce que c'est celle qu'indique le "mandant exclusif" du recourant, une durée de l'ordre de huit mois. Sans doute s'agit-il là d'une interruption importante qui ne saurait être admise à la légère, mais en l'espèce, elle ne paraît finalement pas excessive au vu de l'ensemble des circonstances et, en particulier, de la possibilité qu'elle offre de sauvegarder l'emploi du recourant.
7. Vu ce qui précède, le recours est admis sans frais. Le recourant a droit, ayant consulté un mandataire rémunéré, à des dépens que le tribunal fixera en tenant compte du fait que les opérations de son conseil ont été inutilement augmentées et compliquées par le refus du Service des automobiles de lui communiquer la jurisprudence non publiée que cette autorité invoquait pourtant pour motiver sa décision.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département de la sécurité et de l'environnement, Service des automobiles du 29 octobre 2001, est réformée en ce sens que le retrait de six mois peut être exécuté de manière fractionnée, un délai au 15 novembre 2002 étant imparti au recourant pour déposer son permis en exécution du solde de la mesure restant à subir.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument.
IV. La somme de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée au recourant à titre de dépens à la charge du service des automobiles
Lausanne, le 9 juillet 2002
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 24 al. 2 et 6 LCR (RS 741.01) et 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).