CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 octobre 2000
sur le recours interjeté par X.________, *********************, à *************,
contre
la décision du Département de la sécurité et de l'environnement, Service des automobiles et de la navigation, du 17 janvier 2000, confirmée sur demande de reconsidération le 22 février 2000, refusant de lui délivrer un permis de conduire définitif pour la catégorie B/D2 et subordonnant l'examen d'une nouvelle demande à l'écoulement d'un délai de deux ans.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Panagiotis Tzieropoulos, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. X.________, ressortissante afghane, née en 1970, est titulaire d'un permis d'élève conducteur pour les véhicules des catégories B/D2 depuis le 16 août 1996, valable jusqu'au 6 mai 2000.
B. Il ressort d'un document intitulé "Historique examens conducteur" établi par le Service des automobiles le 2 février 2000 que X.________ a réussi l'examen théorique de base le 15 juillet 1998, après un premier échec le 8 juin 1998. Le 1er avril 1999, elle s'est présentée à son premier examen pratique et a échoué (manoeuvres et circulation). Le 25 mai 1999, pour sa deuxième tentative, elle a partiellement réussi l'examen, réussissant la partie consacrée aux manoeuvres, mais échouant la partie consacrée à la circulation. Le 9 août 1999, elle a subi un échec à sa troisième tentative. En raison de ce troisième échec, elle a été soumise à un test Beck le 7 septembre 1999 qu'elle a passé avec succès. Le 20 octobre 1999, elle a échoué à son quatrième examen pratique. Le 10 novembre 1999, elle s'est soumise à une expertise psychologique qui s'est révélée favorable. Cette expertise contient la conclusion suivante:
"Conclusion : Beaucoup d'heures d'auto-école et passablement de route accompagnée, mais sans vraiment manoeuvrer son véhicule, des gestes encore peu synchronisés et peu automatisés, trop d'hésitation, expliquent ses échecs répétés. Elle possède les moyens, intellectuels et pratiques, pour apprendre à conduire avec sûreté et dextérité, mais aura à s'exercer à des manoeuvres régulières et systématiques, à acquérir la rapidité de décision et la fluidité nécessaires pour réussir dans son projet, en ayant aussi à contrôler son acuité visuelle (oeil droit très faible)".
Le 14 janvier 2000, elle s'est présentée à son cinquième examen pratique auquel elle a échoué. Il ressort du procès-verbal établi par l'inspecteur lors de cet examen que les rubriques "CONNAISSANCE DU VEHICULE" et "MANOEUVRES" ont été jugées suffisantes, mais que les autres rubriques, à savoir "CONDUITE, DYNAMIQUE ET MAITRISE DU VEHICULE" ("démarrage en côte", "anticipation, analyse", "sens de la dynamique", "écarts de la direction), "SENS DU TRAFIC" ("capacité de s'intégrer dans le trafic, fluidité"), "CIRCULATION", "CIRCULATION SUR AUTOROUTE ET SEMI-AUTOROUTE" ("dépassement + rabattement") et "COMPORTEMENT DU CONDUCTEUR" ont toutes été jugées insuffisantes.
Par ailleurs, il ressort du dossier que chacun des cinq examens pratiques a eu lieu en présence d'un inspecteur différent.
Par lettre du 17 janvier 2000, le bureau des conducteurs du Service des automobiles a informé l'intéressée qu'à la suite de ses échecs répétés à l'examen de conduite, il refusait de lui délivrer un permis de conduire, conformément à l'art. 14 al. 1er LCR. Par ailleurs, l'autorité a ajouté qu'il lui était interdit de conduire un véhicule de la catégorie refusée et qu'une nouvelle demande ne pourrait pas être examinée avant au moins deux ans. Indiquant que sa lettre était une décision, l'autorité a joint à son courrier une formule mentionnant les voies et délai de recours.
Par lettre du 24 janvier adressée au Service des automobiles, X.________ a demandé à cette autorité de reconsidérer sa décision, faisant valoir qu'elle trouvait l'intervention de l'expert, lors de l'examen, "vraiment précoce", dès lors qu'il était intervenu alors qu'elle maîtrisait parfaitement la situation et qu'elle n'avait mis en danger aucun usager de la route.
Par lettre du 7 février 2000, le Service des automobiles a relevé que le constat d'échec à l'examen de conduite était dûment motivé et a invité X.________ à prendre contact avec lui, au cas où elle souhaitait qu'il rende une décision formelle ouvrant la voie de recours au Tribunal administratif, ce que l'intéressée a fait par lettre, datée par erreur du 31 mai 1999 et postée le 11 février 2000.
C. Par décision du 22 février 2000, le Service des automobiles a refusé, sur la base de son échec lors de l'examen pratique du 14 janvier 2000, de délivrer à l'intéressée un permis de conduire définitif pour les véhicules des catégories B/D2.
D. Contre cette décision, X.________ a déposé un recours en date du 14 mars 2000. Elle explique qu'au cours de l'examen de conduite, alors qu'elle circulait sur l'autoroute, l'expert lui a dit d'emprunter la sortie Blécherette; constatant qu'une voiture circulait derrière elle, la recourante ne s'est dès lors pas rabattue devant ce véhicule. L'expert aurait toutefois prétendu que c'était lui qui avait signalé la présence de ce véhicule à la recourante, alors qu'elle dit l'avoir vu. Elle soutient dès lors que l'intervention de l'expert était non seulement précoce, mais injustifiée, car elle avait la maîtrise de son véhicule et de la situation. Par ailleurs, elle explique qu'elle est actuellement à la recherche d'un emploi et que plusieurs offres d'emploi lui ont été refusées faute pour elle d'être titulaire d'un permis de conduire et fait valoir que le délai d'attente de deux ans lui sera très préjudiciable.
La recourante a effectué une avance de frais de 600 francs. Le Service intimé s'est déterminé sur le recours le 28 mars 2000. Il fait valoir que le délai d'attente de deux ans "ne peut toutefois être interrompu puisque dans le cas de la recourante, l'expertise de psychologie du trafic a présenté des conclusions favorables; la recourante ne peut donc justifier ses échecs que par une formation insuffisante et non pas des problèmes d'ordres psychologiques; l'article 23 alinéa 3 de l'OAC indique clairement la possibilité d'un nouvel examen si l'échec n'est pas imputable à une formation insuffisante, ce dont la recourante ne saurait se prévaloir". L'autorité intimée conclut ainsi au rejet du recours et au maintien de sa décision.
Les parties ayant renoncé à la tenue d'une audience, le tribunal a délibéré à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.
En raison de la nécessité de fixer la jurisprudence, le Tribunal a procédé conformément à l'art. 21 du règlement organique du Tribunal administratif, du 18 avril 1997. La question du délai de deux ans imposé par la décision attaquée a été discutée le 5 octobre 2000 au cours d'une séance réunissant les juges de la chambre de la circulation routière, assistés de leurs greffiers respectifs, ainsi que les assesseurs saisis de la présente cause (voir également les arrêts CR 00/131 et CR 00/141 de ce jour).
Considérant en droit:
1. La recourante conteste en premier lieu le résultat de l'examen de conduite pratique en faisant valoir que l'expert est intervenu de façon prématurée et injustifiée. En ce qui concerne l'appréciation des résultats d'un examen de conduite ou d'une course de contrôle, le tribunal de céans a déjà jugé à plusieurs reprises qu'il n'était pas en mesure de substituer son appréciation à celle de l'expert du Service des automobiles et qu'il ne fallait par conséquent pas procéder à l'échange sans examen d'un permis de conduire étranger contre un permis suisse lorsque les résultats de la course de contrôle étaient insuffisants (dans ce sens notamment arrêts CR 94/047 du 18 avril 1994, CR 94/059 du 4 juillet 1994, et les références citées). Déterminer la capacité d'une personne à conduire un véhicule suppose en effet des connaissances techniques spéciales, raison pour laquelle on recourt à des spécialistes qui, en raison de leurs connaissances et de leur expérience sont spécialement aptes à faire passer ces examens (arrêt CR 92/347 du 17 février 1993).
En l'espèce, la recourante n'apporte aucun élément objectif de nature à prouver que l'expert a fait preuve d'une sévérité excessive ou injustifiée à son égard. En effet, les observations consignées dans le rapport de l'expert font naître des doutes sur la capacité de la recourante à conduire avec sûreté un véhicule automobile. A cet égard, on relèvera que les difficultés rencontrées par le recourant pour s'insérer dans le trafic sur l'autoroute, ainsi que celles éprouvées face à la signalisation lumineuse sont particulièrement inquiétantes. En l'absence d'indices permettant de conclure à une attitude préconçue de l'expert vis-à-vis de la recourante, force est de constater que la sécurité du trafic et de ses usagers commande de ne pas délivrer de permis de conduire à la recourante sans nouvel examen de conduite. Par conséquent, le refus de lui délivrer un permis de conduire définitif est justifié et la décision attaquée doit être confirmée sur ce point.
2. Par ailleurs, la recourante conteste le délai d'attente de deux ans imposé par la décision attaquée.
a) L'art. 10 al. 2 LCR prévoit que nul ne peut conduire un véhicule automobile sans être titulaire d'un permis de conduire. A teneur de l'art. 14 al. 1 LCR, le permis de conduire est délivré si l'examen officiel a démontré que le candidat connaît les règles de la circulation et qu'il est capable de conduire avec sûreté les véhicules de la catégorie correspondant au permis. Selon l'art. 10 al. 3 LCR, les permis ont une durée illimitée et sont valables sur tout le territoire suisse. Pour des raisons particulières, leur durée peut être limitée, leur validité restreinte ou leur délivrance subordonnée à des conditions spéciales. Le permis d'élève conducteur aura toujours une durée limitée.
L'OAC contient encore les disposition suivantes:
Art. 15 Validité
La validité du permis d'élève conducteur est fixée à deux mois pour la catégorie A1, à neuf mois pour les catégories A, A2 et F et à dix-huit mois pour les autres catégories.
Elle peut être prorogée de sept mois pour la catégorie A1, si le titulaire a suivi l'instruction pratique de base selon l'article 17b. Une prolongation de deux mois peut être accordée à celui qui, en raison de circonstances particulières (longue maladie, etc.), n'a pas pu suivre l'instruction pratique de base. La validité du permis d'élève conducteur des catégories B, C, C1 et D2 peut être prorogée de six mois pour autant que l'examen théorique éventuellement exigé ait été réussi.
Un nouveau permis d'élève conducteur pour la même catégorie peut être délivré à l'échéance du précédent. Un délai d'attente de deux ans sera toutefois imposé à l'élève conducteur qui aura épuisé toutes les chances de se présenter à l'examen (art. 23 al. 3 OAC); ce délai sera interrompu lorsque le requérant présentera un rapport d'expertise attestant son aptitude"
Art. 23 Répétition de l’examen de conduite
Le candidat qui échoue à l’examen pratique ne peut pas le repasser avant un mois.
La répétition de l’examen pratique porte sur la partie où le candidat a échoué. La partie réussie devient caduque à l’échéance du permis d’élève conducteur. S’il appert, lors de l’examen pratique, que le candidat ne connaît pas les règles de circulation, il doit aussi repasser l’examen théorique.
Le candidat qui échoue trois fois à l’examen et dont l’échec n’est pas imputable à une formation insuffisante ne peut être admis à un nouvel examen qu’à la suite d’une expertise favorable faite par un psychologue du trafic.
Quant à l'art. 10 al. 3 OAC, il prévoit ce qui suit:
Les expertises d’un médecin ou d’un psychologue du trafic seront reconnues par tous les cantons, si elles ont été faites par un médecin, un psychologue ou un institut désignés officiellement et si elles ne sont pas antérieures à une année.
b) Selon la pratique du Service des automobiles, le candidat qui a échoué à trois reprises à l'examen pratique est invité à se soumettre au test dit "test Beck"; il s'agit d'un test sommaire d'aptitude psychotechnique, effectué par l'autorité intimée. Si le résultat du test Beck est positif, le service intimé autorise le candidat à se présenter une quatrième fois à l'examen pratique. En cas de nouvel échec à l'examen pratique, le candidat est invité à subir une expertise psychotechnique complète, qui, si elle se révèle favorable, permet d'admettre le candidat à un ultime examen pratique.
Tout en étant conforme aux principes posés par l'art. 23 al. 3 OAC, la procédure mise sur pied par l'autorité intimée s'avère plus généreuse que celle prévue par la législation fédérale, puisqu'elle permet aux candidats ayant échoué à leur quatrième tentative après avoir passé avec succès le test Beck, de se présenter une cinquième fois à l'examen pratique à la faveur des conclusions favorables d'une expertise psychotechnique, comme ce fut le cas pour la recourante.
C'est à la suite du cinquième échec de la recourante à l'examen pratique que l'autorité intimée a prononcé la décision litigieuse du 17 janvier 2000, qui précise qu'une nouvelle demande ne pourra pas être examinée avant au moins deux ans.
c) Il est vrai que la jurisprudence du Tribunal administratif a admis qu'un délai d'attente de deux ans pouvait être imposé à l'élève conducteur qui échoue de manière réitérée à l'examen de conduite (voir notamment arrêts CR 92/016 du 24 juin 1992, CR 92/271 du 17 novembre 1992 et CR 93/257 du 13 septembre 1993). La plupart de ces arrêts concernent des candidats qui se sont présentés une dernière fois à l'examen après une expertise favorable effectuée par un psychologue du trafic; ils considèrent que le délai d'attente de deux ans doit être imposé aux candidats dont l'échec ne peut être imputé à une formation insuffisante et qui ne bénéficient pas d'une nouvelle expertise favorable faite par un psychologue du trafic; ils précisent qu'une autre interprétation de la loi mettrait en danger la sécurité du trafic.
Toutefois, dans un arrêt du 7 juin 1994, le Tribunal administratif, se ralliant à la jurisprudence dégagée dans un arrêt du 3 juillet 1992, a jugé que lorsque un candidat échoue pour la quatrième fois à l'examen pratique de conduite, l'autorité ne peut pas lui imposer un délai de deux ans que dans la mesure où son inaptitude à conduire avec sûreté un véhicule automobile a été dûment constatée. Selon ces arrêts une interprétation contraire de l'art. 15 al. 3 OAC conduirait à un résultat peu rationnel dans la mesure où l'autorité serait fondée à fixer un délai de deux ans à un candidat ayant déjà effectué une expertise psychotechnique dont le résultat lui a été favorable (dans le but de se présenter à un ultime examen), ce délai pouvant être interrompu sur présentation d'un rapport d'expert favorable. Or précisément, à moins qu'un élément nouveau et déterminant n'intervienne entre le premier rapport et l'ultime échec, il n'existe aucune raison de penser que le second rapport soit différent du premier. Ainsi, le Tribunal a considéré, dans le but de simplifier la procédure, qu'il n'est pas déraisonnable de penser que le candidat se trouvant dans un tel cas de figure remplisse d'office la condition posée par l'art. 15 al. 3 in fine OAC et que par conséquent il est inutile de lui fixer un délai d'attente (arrêt CR 94/120 du 7 juin 1994; CR 92/085 du 3 juillet 1992).
La décision rendue en l'espèce par le Service des automobiles n'est pas conforme au dernier état de la jurisprudence rappelé ci-dessus, mais il faut bien admettre que la pratique a quelque peu varié. C'est la raison pour laquelle le Tribunal a procédé, s'agissant d'une question de principe, conformément à l'art. 21 de son règlement organique, du 18 avril 1997. La solution décrite ci-dessous, dégagée lors de la discussion réunissant notamment les juges de la chambre, lie la section saisie de la présente cause.
d) Le Service des automobiles considère que le délai d'attente de deux ans ne peut pas être interrompu puisque dans le cas de la recourante, l'expertise de psychologie du trafic a présenté des conclusions favorables: son échec serait dû à une formation insuffisante et il en résulterait selon le service des automobiles que la recourante ne peut pas se prévaloir de l'art. 23 al. 3 OAC pour se présenter à un nouvel examen.
Contrairement à ce que soutient le Service des automobiles, l'art. 23 al. 3 OAC ne signifie pas que le candidat dont l'échec est dû à une formation insuffisante ne peut plus se présenter à l'examen après plusieurs échecs (trois échecs selon le texte de l'art. 23 al. 3 OAC, ou quatre échecs après test Beck favorable selon la pratique du service intimé): à la rigueur du texte de cette disposition, le candidat dont la formation est simplement insuffisante peut se présenter à nouveau sans qu'une expertise soit nécessaire. Il serait d'ailleurs paradoxal que le caractère inachevé de la formation du candidat soit un motif d'empêcher son achèvement. C'est exclusivement pour les candidats dont l'échec semble dû à une autre cause (qu'une formation insuffisante) que l'art. 23 al. 3 OAC subordonne la possibilité de se présenter à un nouvel examen à la vérification, au moyen d'une expertise, de l'aptitude psychotechnique du candidat à apprendre à conduire.
On observera au passage que la question de savoir si l'échec est dû à une formation insuffisante ne fait l'objet d'aucune appréciation (si ce n'est par la coche apposée dans une case d'un des documents internes du service intimé) et qu'elle ne se résout en pratique que par le résultat de l'expertise psychotechnique imposée après plusieurs échecs: si le candidat possède d'après l'expert les capacités nécessaires pour apprendre à conduire, son échec ne peut s'expliquer que par une formation insuffisante. Il peut alors se présenter à un ou plusieurs nouveaux examens. Le nombre de ces examens n'est alors pas limité.
Il n'échappe pas au Tribunal administratif que la possibilité de se présenter à un nombre théoriquement illimité d'examens (sous réserve de l'art. 15 al. 1 OAC), offerte au candidat dont l'aptitude à l'apprentissage est établie par une expertise, est de nature éventuellement à constituer une charge pour l'autorité d'application de la loi. Il n'est cependant pas possible de limiter cette charge compte tenu de la teneur des dispositions en vigueur.
On peut certes se demander si les conclusions de l'expertise conservent leur validité sans limite de temps. Cependant, il est certain, s'agissant d'une expertise qui a été mise en oeuvre par l'autorité intimée elle-même, que celle-ci ne peut en tout cas pas refuser d'en reconnaître les conclusions durant le délai d'un année pendant lequel elle est tenue de reconnaître même les expertises ordonnées dans un autre canton (art. 10 al. 3 OAC).
e) Quant au délai de deux ans que la décision attaquée impose à la recourante avant qu'une "nouvelle demande" puisse être examinée, l'autorité intimée le fonde sur l'art. 15 al. 3 OAC.
Contrairement à ce qui soutient le service des automobiles, l'art. 15 al. 3 OAC ne s'applique pas à tout candidat qui a "épuisé ses chances de succès" au sens de l'art. 23 al. 3 OAC. L'art. 15 al. 3 OAC ne s'applique qu'en cas de demande de délivrance d'un nouveau permis d'élève. Cette disposition prévoit en principe qu'un nouveau permis d'élève peut sans autre être délivré à l'échéance du précédent. Ce n'est que si le candidat se trouve, au moment de la demande d'un nouveau permis d'élève, dans la situation visée par l'art. 23 al. 3 OAC, qu'un refus temporaire peut lui être opposé. En effet, le candidat qui a échoué plusieurs fois (trois fois ou quatre fois comme on l'a vu plus haut) ne peut, si son échec n'est pas dû à une formation insuffisante, se présenter à un nouvel examen qu'au vu d'une expertise favorable. L'art. 15 al. 3, deuxième phrase, OAC tend à éviter que le candidat échappe à la nécessité de se soumettre à une expertise en se contentant de demander immédiatement un nouveau permis d'élève à l'échéance du précédent: dans un tel cas, la délivrance d'un nouveau permis d'élève est subordonnée à la condition qu'une expertise démontre son aptitude à l'apprentissage de la conduite. A défaut, un délai de deux ans lui est imposé avant la délivrance d'un nouveau permis.
5. En l'espèce, la recourante a subi une expertise psychotechnique au mois de novembre 1999, après avoir échoué à sa quatrième tentative à l'examen pratique. Le rapport d'expertise conclut à l'aptitude, tant sur le plan intellectuel que physique, de la recourante à l'apprentissage de la conduite automobile et préconise qu'elle continue à s'exercer à la conduite. Or, il ne ressort du dossier aucun élément nouveau qui permettrait de mettre en doute les conclusions claires de cette expertise. L'échec ultérieur au cinquième examen pratique ne permet pas non plus de contester les dires de l'expert, mais doit être mis en rapport une nouvelle fois avec la formation insuffisante constatée par l'expertise. Dans ces conditions, il faut considérer que la recourante remplit d'emblée la condition posée par l'art. 15 al. 3 OAC, puisqu'elle se trouve déjà au bénéfice d'une expertise, attestant son aptitude à la conduite automobile, qui n'est pas ancienne de plus d'une année.
6. Vu ce qui précède, il est inutile d'imposer un délai d'attente à la recourante avant qu'elle ne puisse déposer une nouvelle demande de permis d'élève conducteur. Il y a donc lieu de supprimer le délai d'attente de deux ans prévu par la décision attaquée qui sera réformée en ce sens. Le recours est ainsi partiellement admis, de sorte qu'un émolument réduit sera mis à la charge de la recourante.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service des automobiles du 22 février 2000 est réformée en ce sens que la condition à laquelle est subordonné l'examen d'une nouvelle demande, soit l'écoulement d'un délai d'attente de deux ans, est supprimée.
III. Un émolument de 300 (trois cents) francs est mis à la charge de la recourante, cette somme étant imputée sur son dépôt de garantie, dont le solde, par 300 (trois cents) francs lui est restitué.
Lausanne, le 10 octobre 2000
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à l'Office fédéral des routes avec avis qu'un recours de droit administratif peut être interjeté au Tribunal fédéral dans les trente jours dès sa notification (art. 24 al. 2 et 6 LCR; art. 106 OJF).
Annexe pour le Service des automobiles : son dossier en retour.