CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 5 mars 1997
sur la demande de revision formulée par Claude PONZIO, à 1421 Grandevent
concernant
une décision de la Commission cantonale de recours en matière de construction du 18 mars 1985 (no 4627, dossier 4418, Guillet c/ commune de Grandevent et Ponzio)
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Composition de la Cour plénière du Tribunal administratif : M. Alain Zumsteg, président; M. Eric Brandt, vice-président; MM. Jean-Claude de Haller, Etienne Poltier, Jacques Giroud et Vincent Pelet, juges; M. Pierre Journot, juge rapporteur.
Vu les faits suivants:
A. Claude Ponzio est propriétaire à Grandevent d'une maison située sur la parcelle Nº 11 délimitée au sud par la route cantonale 262f et par l'embouchure d'un chemin. Au nord ouest, la parcelle de Claude Ponzio est dominée par la parcelle Nº 10 qui porte l'habitation Guillet, aujourd'hui propriété de Michel Guillet, qui la tient de son père.
En avril 1984, Claude Ponzio a mis à l'enquête un projet concernant la création d'ouvertures dans la façade ouest de son bâtiment ainsi que la construction d'un garage avec terrasse. Le garage prévu est accolé à cette même façade. Compte tenu de la pente, le garage est en partie enterré et la dalle qui le couvre est accessible de plain-pied du côté nord ouest. Les portes-fenêtres prévues s'ouvraient sur la dalle couvrant le garage, qui forme terrasse. Les dimensions du garage sont de 3,20 mètre sur 10,35 mètres.
Consulté, le Service de l'aménagement du territoire a répondu (d'après les déterminations municipales du 26 novembre 1984) qu'il ne s'opposait pas au projet mais que le garage prévu ne pouvait être considéré comme une annexe parce que la dalle couvrant le garage était accessible depuis l'habitation. Il en résultait que la construction devait respecter la distance aux limites de 6 mètres prévue par le règlement communal.
On constate effectivement sur la plan de situation du 6 avril 1984 que l'angle enterré nord ouest du garage se trouve à environ 3,5 mètres de la limite de la parcelle Guillet.
Une opposition a été formulée par le père de Michel Guillet. Ce dernier a été entendu par la municipalité qui a relaté l'entretien dans ses déterminations du 26 novembre 1994: Guillet a fait valoir que Ponzio ne l'avait pas averti de son projet, que cette construction allait lui prendre la vue, que si Ponzio s'installait sur son garage, il ne se sentirait plus chez lui et que lui aussi, Guillet, avait voulu construire un garage et n'avait pas pu le faire (il avait, précise la commune, refusé de fournir un plan de situation établi par un géomètre). Ponzio a fait valoir quant à lui que l'emplacement prévu pour le garage correspondait à celui d'une aire à fumier et que ce dernier était à l'époque plus haut que le garage prévu.
La municipalité, ayant constaté que le garage ne masquait pas la vue sur le lac et que Ponzio pouvait déjà s'installer à cet endroit sans la construction du garage, déclare avoir jugé que l'opposition de Guillet relevait essentiellement de la chicane. Elle n'a cependant pas délivré le permis de construire mais proposé à Ponzio soit de supprimer l'angle du garage qui empiétait sur la distance aux limites de six mètres, soit de supprimer les portes-fenêtres donnant accès sur le toit du garage. Toujours d'après les déterminations municipales du 26 novembre 1994, Ponzio a présenté des plans modifiés supprimant les portes-fenêtres.
La municipalité a levé l'opposition de Guillet et délivré le permis de construire en date du 15 octobre 1984. Versé au dossier en cours d'instruction complémentaire, ce document désigne les travaux autorisés comme suit:
"Construction d'un garage avec terrasse et ouvertures de baies sur la façade ouest du bâtiment existant.
Il précise sous la rubrique " condition spéciale":
"Construction assimilable à une annexe du fait de la non accessibilité depuis l'immeuble auquel il est adossé art. 22 RCAT."
Les travaux ont été exécutés.
B. Guillet a remis à la Municipalité un recours que la Commission cantonale de recours a enregistré le 9 novembre 1984, après l'exécution des travaux.
La Commission de recours a tenu audience le 14 février 1985. Elle a entendu les parties et procédé à une inspection locale. Une convention a été passée, transcrite au procès-verbal manuscrit de la commission.
Le 18 mars 1985, la Commission cantonale de recours a communiqué aux parties une décision dont la teneur essentielle est la suivante :
"(...)
attendu que, tentée à la faveur de cette audience, la conciliation a abouti à la signature d'une convention transactionnelle dont la teneur est la suivante :
"1.- Le constructeur s'engage à condamner l'accès à la dalle-toiture du garage litigieux par une barrière placée dans le prolongement de la façade nord du bâtiment principal. Il s'interdit d'utiliser cette dalle comme terrasse, conformément aux exigences de l'art. 22 RCAT. Il renonce à installer les balustrades sur les côtés ouest et sud de dite dalle. Il crépira la façade ouest du garage, lequel pourra être pourvu d'une porte.
2.- La municipalité veillera au respect des engagements ci-dessus.
3.- Vu ce qui précède, le recourant retire son pourvoi du 19 octobre 1984".
attendu qu'au vu de cette convention, le recours a été retiré,
que ce retrait prive la procédure de son objet;
attendu qu'au vu de l'ensemble des circonstances de la cause, il n'y a pas lieu de mettre un émolument de justice à la charge de l'une ou l'autre des parties (art. 18 al. 3 et 4),
par ces motifs :
1.- Prend et donne acte de la convention du 14 février 1985 et du retrait du recours qui en résulte.
2.- Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument de justice.
3.- Classe l'affaire et raye la cause du rôle.
4.- Communique le présent prononcé à :
(...)".
C. L'instruction complémentaire de la présente cause a révélé que quelques années plus tard, Ponzio a obtenu un nouveau permis de construire daté du 15 juillet 1991 autorisant le percement d'une porte et de 5 fenêtres en façade ouest ainsi que la pose de panneaux solaires. Sous la rubrique "conditions spéciales communales", ce document précise:
"Les grilles posées devant les porte-fenêtres devront être scellées dans le mur."
C. Par lettre du 9 février 1993, la Municipalité de Grandevent a écrit ce qui suit à Claude Ponzio :
"Concerne : permis de construire délivré en date du 15.07.91.
(...)
Lors de l'établissement du permis cité ci-dessus, il était mentionné, sous conditions spéciales communales : "Les grilles posées devant les portes-fenêtres devront être scellées dans le mur".
A ce jour et depuis longtemps, l'appartement est habité et les dites grilles ne sont pas posées.
En conséquence, nous vous donnons un ultime délai au 30 mars 1993 pour exécuter ces travaux. Passé cette date une dénonciation à la Préfecture suivra.
De plus, nous joignons, pour mémoire, une copie de la décision de la Commission cantonale de recours de 1985, mentionnant : "Il est interdit d'utiliser cette dalle (du garage) comme terrasse, conformément aux exigences de l'art. 22 RCAT."
(...)".
Par lettre du 1er mars 1994, la municipalité s'est adressée à nouveau à Claude Ponzio dans les termes suivants :
"Concerne : permis de construire du 15.10.84 création d'un garage et ouvertures en façade
(...)
Malgré nos différents rappels, verbaux ou écrits, nous devons constater que le dessus du garage est toujours utilisé comme terrasse pour du linge ou autre.
De plus, selon la décision de la commission cantonale de recours de mars 85, vous vous engagiez à condamner l'accès à la dalle-toiture par une barrière placée dans le prolongement de la façade nord du bâtiment. Ceci n'est pas fait.
En conséquence, nous vous laissons un délai jusqu'au 30 avril 94 pour exécuter ces travaux ainsi que le solde du paragraphe ci-joint.
Passé ce délai et si cette dalle est toujours utilisée, nous serons dans l'obligation de procéder à une dénonciation à la préfecture.
(...)".
Le 3 juin 1994, l'assurance Mobilière Suisse a écrit à Claude Ponzio que la terrasse sur son garage présentait un danger pour les enfants. Elle lui recommandait de faire installer une barrière autour de la terrasse.
Par lettre du 12 juillet 1994, Claude Ponzio s'est adressé à la municipalité pour lui demander de revenir sur l'interdiction qui lui était faite d'utiliser la dalle de son garage comme terrasse et d'installer une balustrade de protection sur le bord de cette dalle. Il faisait valoir en substance que cette dalle est accessible de plain-pied depuis son jardin et que, située en contrebas de la propriété Guillet, elle ne peut pas nuire à ce voisin. Il contestait que l'art. 22 RCAT puisse justifier l'interdiction litigieuse.
Selon Ponzio (la commune n'a fourni aucune pièce sur ce point), la Municipalité lui a retourné le dossier en se déclarant incompétente et en lui conseillant d'intervenir auprès de la commission de recours.
Par lettre du 5 août 1994, Claude Ponzio s'est adressé à la Commission cantonale de recours en matière de police des constructions en exposant que lors de l'audience, celle-ci avait cru devoir faire droit à l'opposition de son voisin et qu'il avait cédé à tort aux pressions de la commission, alors qu'en réalité, l'art. 22 RCAT ne pouvait pas le priver de la jouissance qu'il avait déjà de l'emplacement de son ancienne aire à fumier.
Transmise au Tribunal administratif (la commission de recours a terminé son activité à fin 1991), cette intervention a été enregistrée par ce dernier. Constatant que la Cour plénière du tribunal est compétente pour statuer sur les demandes de revision des arrêts du Tribunal administratif, le juge instructeur a invité les parties à se déterminer sur la compétence de la Cour plénière pour le motif que d'une part, la procédure remise en cause était pendante à l'origine devant la Commission cantonale de recours et que d'autre part, celle-ci n'avait pas rendu un arrêt mais pris acte du retrait d'un recours. La commune a été invitée à communiquer son dossier d'archives au tribunal.
Michel Guillet s'est déterminé le 23 août 1994 en tant que nouveau propriétaire en acceptant la compétence de la Cour plénière du tribunal.
Claude Ponzio en a fait de même le 12 septembre 1994.
La municipalité a transmis certaines pièces le 24 août 1994 sans se déterminer sur la compétence.
D. Constatant que le dossier n'était apparemment pas complet, le juge rapporteur a encore interpellé la commune au sujet du permis de construire du 15 juillet 1991 dont l'existence était apparue dans l'intervalle. Toutes les parties ont en outre été invitées à se déterminer sur la question de savoir si la cause n'était pas en réalité de la compétence de la municipalité comme première instance pour le motif que le litige a trait à un permis de construire postérieur à la procédure de recours.
Aucune des parties ne s'est déterminée sur cette question. La municipalité toutefois versé au dossier quelques pièces dont le permis de construire du 15 juillet 1991 ainsi que celui du 15 octobre 1994. Elle a ajouté dans sa lettre du 5 novembre 1996 que Ponzio n'a jamais respecté les clauses concernant l'interdiction d'utiliser le dessus du garage comme terrasse. Elle a aussi produit copie d'une lettre qu'elle a adressée à Ponzio le 20 mars 1995 pour lui rappeler que la barrière placée dans le prolongement de la façade nord n'est toujours pas fixée.
La correspondance municipale du 5 novembre 1996 a été communiquée aux parties. La Cour plénière a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 15 al. 2 lit. f LJPA, il appartient à la Cour plénière du Tribunal administratif de statuer sur les demandes de revision. Il tombe sous le sens que cette disposition concerne la revision des arrêts rendus par une section du Tribunal administratif, composée d'un juge et de deux assesseurs comme le prévoit l'art. 16 al. 2 LJPA. La Cour plénière a cependant jugé dans l'intervalle (CP 94/014 du 26 avril 1996) que sa compétence en matière de revision s'étend aussi à celle des arrêts (ou "prononcés" dans la terminologie de l'époque) de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction.
2. La jurisprudence constante de la Cour plénière considère que la voie de la revision des arrêts du Tribunal administratif est ouverte par l'art. 15 al. 2 lit. f LJPA mais qu'elle doit demeurer une voie de droit exceptionnelle, subsidiaire par rapport aux autres voies de droit (voir en dernier lieu CP 95/008 du 22 janvier 1996; CP 95/007 du 8 novembre 1995; CP 95/001 du 9 mars 1995).
Selon la doctrine, la demande de revision est un acte adressé à l'auteur d'une décision ayant force de chose jugée en vue d'en obtenir l'annulation ou la modification (André Grisel, Traité de droit administratif p. 943-944). En bref, la voie de la revision est ouverte lorsque l'arrêt a été influencé par un crime ou un délit, lorsqu'une partie invoque des faits nouveaux ou des preuves nouvelles, lorsque l'autorité de recours n'a pas tenu compte de faits importants établis par pièces ou lorsque des règles fondamentales de la procédure ont été violées. On entend par fait nouveau celui qui s'est produit avant l'arrêt attaqué mais que l'auteur de la demande de revision a été empêché sans sa faute d'alléguer dans la procédure antérieure (voir notamment Grisel, op. cit., vol. II, p. 944). Les faits survenus après l'arrêt ne sont pas des motifs de revision.
La revision ne doit pas être confondue avec la reconsidération ou le réexamen d'une décision par l'autorité administrative de première instance. Les décisions de l'administration n'ont pas force de chose jugée (on réservera toutefois l'hypothèse particulière des taxations fiscales ainsi que celle des retraits du permis de conduire ordonnés à titre d'admonestation). Contrairement à une demande de revision d'un arrêt, une demande de réexamen d'une décision administrative peut également être fondée sur l'évolution des circonstances survenues depuis la décision de première instance. Des faits "nouveaux" postérieurs à la décision peuvent donc aussi permettre le réexamen par l'autorité administrative de première instance. Ce réexamen est possible même lorsque la décision concernée a été confirmée sur recours (Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 948, ch. 2c; RE 96/001 du 26 janvier 1996).
On rappellera encore que la voie de la revision est un moyen de droit extraordinaire qui, comme la voie de droit ordinaire du recours, permet seulement de remettre en cause le dispositif de la décision attaquée à l'exclusion des considérants de celle-ci. En bref, seule peut être contestée la partie de l'acte attaqué qui prononce l'admission ou le rejet total ou partiel du recours et règle le sort de la décision attaquée, par exemple en la maintenant, en l'annulant ou en la réformant. En revanche, les considérants, dans la mesure du moins où ils ne contiennent que la motivation du dispositif, ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.
3. En l'espèce, le requérant Ponzio s'est adressé au tribunal, sur la recommandation de la municipalité, pour demander la revision d'un acte de la commission de recours du 18 mars 1985. Cet acte est désigné comme "prononcé" dans la relation de sa notification. Toutefois, ce n'est pas véritablement un arrêt mais plutôt une ordonnance, c'est à dire une décision de simple procédure dont l'essentiel du dispositif consiste à prendre acte du retrait du recours. On observera au passage que de telles décisions peuvent être prises par le juge instructeur seul d'après l'actuel art. 52 LJPA et que le président de la commission avait le même pouvoir selon l'art. 23 al. 6 LATC de l'époque.
Force est en tous les cas de constater que la commission de recours, bien qu'elle ait en l'espèce statué en corps, ne s'est pas prononcée sur les mérites du recours ni sur le sort de la décision attaquée. En effet, on ne trouve dans le prononcé du 18 mars 1985 aucun examen de la question de savoir si le permis de construire du 15 octobre 1984 doit être maintenu tel qu'il a été délivré, s'il doit au contraire être refusé ou éventuellement modifié par l'adjonction de conditions ou la prescription d'aménagements complémentaires. Il apparaît même que la transaction que les parties ont déclaré passer sortait probablement du cadre du litige placé dans la compétence de la commission de recours puisque la municipalité a jugé utile de s'engager à veiller au respect des engagements pris entre les deux voisins: elle n'aurait pas eu à prendre cet engagement s'il ne s'était agi que d'appliquer la loi, ce qu'elle a l'obligation de faire.
Sans doute la commission a-t-elle, au lieu de prendre simplement acte du retrait du recours, "pris et donné acte de la convention". Toutefois, cette formule convenue a une portée obscure, tout comme reste mystérieuse la distinction qu'il faudrait faire au chiffre III du même dispositif entre la décision de "classer l'affaire" et celle de "rayer la cause du rôle". Il est douteux qu'on puisse déduire de l'expression rituelle "prend et donne acte", fréquente dans la pratique de l'époque, que la commission, au lieu de simplement "prendre acte" de la convention incluant le retrait du recours, entendait "donner acte", c'est-à-dire constater légalement (à suivre la définition du dictionnaire) le contenu de la convention. Il est exclu qu'on se trouve en présence d'une transaction judiciaire au sens où l'entend l'art. 158 du Code de procédure civile (CPC) par exemple. En effet, on ne saurait admettre, s'agissant d'un litige de droit public, que les parties aient le pouvoir de remettre une transaction au juge en contraignant celui-ci à l'annexer au procès-verbal pour valoir jugement comme le prévoit l'art. 158 CPC. La loi interdit au contraire aux particuliers de s'entendre par convention pour déroger aux règles du droit public des constructions (art. 6 al. 1 LATC) et elle ne permet aux autorités d'accorder des dérogations que dans les limites prévues par la loi, les règlements et les plans (art. 6 al. 2 LATC).
On peut tout au plus se demander si la convention que les parties ont déclaré passer à l'audience incorpore une modification formelle de la décision attaquée ou si au contraire, on se trouve en présence d'engagements privés entre voisins que la municipalité aurait simplement approuvés au titre de ses bons office. La question peut rester indécise. Ce qui est certain en revanche, c'est qu'on ne se trouve pas en présence d'un arrêt motivé de la commission de recours puisque celle-ci ne s'est pas prononcée sur les mérites du recours ni sur le sort de la décision attaquée, ni même sur la conformité à la loi de la convention passée. C'est donc à tort que la municipalité considère que la commission de recours a rendu une décision sur la question litigieuse, en particulier sur l'usage que le requérant Ponzio peut faire de la terrasse située le long de son bâtiment en contrebas de la maison de son voisin Guillet. A bien y regarder, le dispositif de la décision de la commission de recours n'a pas d'autre portée que celle de prendre acte du retrait du recours, qui rendait la procédure sans objet. C'est en effet en vertu d'une règle générale que le retrait du recours rend la procédure sans objet et y met fin, comme le prévoyait l'art. 23 al. 5 LATC dans sa teneur de l'époque et comme le prévoit aujourd'hui l'art. 52 al. 1 LJPA (cette règle générale ne connaît d'exception que dans le domaine fiscal, v. à ce sujet RDAF 1995 p.382 et les références citées).
Le litige de l'époque n'ayant pas abouti à un arrêt au fond de la commission de recours, il ne s'attache aucune force de chose jugée aux droits et obligations du constructeur résultant de l'octroi du permis de construire par la municipalité ni aux termes de la convention passée par les parties. C'est donc par la voie de la demande de réexamen de la décision de première instance de la municipalité que le requérant Ponzio doit agir pour réclamer la modification de sa situation juridique. Cela exclut que l'on entre en matière sur une demande de revision adressée à la cour plénière du Tribunal administratif car la voie de la revision doit rester subsidiaire par rapport aux autres voies de droit, conformément à la jurisprudence rappelée plus haut.
4. Il est vrai que l'on pourrait envisager que le recourant réclame la mise à néant de la décision de commission de recours du 18 mars 1985, qui rayait la cause du rôle en prenant acte du retrait du recours, dans le but de faire renaître l'instance judiciaire qui s'était nouée devant la commission. Il est en effet admis que le retrait du recours, s'il a pour cause une erreur provoquée par l'autorité (c'est en substance ce que soutient le requérant lorsqu'il se plaint des représentations erronées qui lui auraient été faites sur la portée de l'ancien art. 22 RCAT), doit être considéré comme non avenu (ATF 109 V 234; v. ég. ATF 111 V 158). Cette solution peut être appliquée par analogie à celui qui, dans les mêmes conditions, consent par erreur des concessions pour obtenir le retrait du recours de son adversaire. En principe, la réouverture de la cause pendante devant la commission de recours permettrait au recourant de faire trancher par une autorité judiciaire le fond du litige de l'époque et d'obtenir le cas échéant le maintien pur et simple du permis de construire du 14 octobre 1984, à l'exclusion des cautèles de portée incertaine que les parties ont introduites dans la convention au sujet de la pose de barrières, de crépi et de portes sur la construction litigieuse. Cette procédure n'aurait cependant guère de sens dans le mesure où, comme l'a révélé l'instruction complémentaire de la présente cause, la construction litigieuse a fait l'objet, plusieurs années après la procédure devant la commission de recours, d'une nouvelle décision sous la forme d'un nouveau permis de construire du 15 juillet 1991 qui semble d'ailleurs avoir fixé à nouveau une partie au moins des éléments litigieux. On ne voit finalement pas comment on pourrait reprendre aujourd'hui l'instruction et le jugement d'une cause dans laquelle l'autorité administrative de première instance a rendu dans l'intervalle une nouvelle décision autorisant de nouvelles modifications de la construction litigieuse.
A ceci s'ajoute qu'on ignore si la réglementation communale n'a pas changé dans l'intervalle, ce qui aurait pour conséquence potentielle de modifier les bases sur lesquelles devrait être tranché le litige. En outre, le droit cantonal, dans lequel l'ancienne LCAT a été remplacée par la LATC du 4 décembre 1985, ouvre désormais, moyennant habilitation fondée dans le règlement communal, de plus grandes possibilités de dérogation à la municipalité en vertu de l'art. 85a LATC entré en vigueur en janvier 1996. Tous ces éléments justifient également que l'on écarte la voie subsidiaire de la revision et que l'on renvoie le requérant Ponzio à requérir de la municipalité le réexamen de la situation juridique de sa terrasse.
5. Vu ce qui précède, il y a lieu de déclarer la demande de revision irrecevable. L'arrêt sera néanmoins rendu sans frais car le requérant a été incité à procéder devant l'autorité judiciaire par les indications de la commune elle-même. Aucune des parties n'étant assistée d'un mandataire rétribué, la question des dépens ne se pose pas.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. La demande de revision est irrecevable.
II. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 5 mars 1997
Le président : Le juge rapporteur :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.