TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 mai 2024
Composition
M. Raphaël Gani, président; Mme Mihaela Amoos Piguet, juge et M. Marcel-David Yersin, assesseur; M. Jérôme Sieber, greffier
Recourant
A.________ à ******** représenté par Me Guillaume LAMMERS, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, à Lausanne.
Objet
Recours A.________ c/ décision sur réclamation de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 7 août 2023.
Vu les faits suivants:
A. A.________ (ci-après: le recourant) a débuté une formation à plein temps auprès de la Haute école de travail social de Fribourg le 19 septembre 2022 en vue de l'obtention d'un "Bachelor of arts en travail social". En date du 1er octobre 2022, le recourant a demandé l'octroi d'une bourse d'étude auprès de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (ci-après: OCBEA) pour l'année de formation 2022/2023.
L'OCBEA a, par décision du 20 février 2023, refusé d'accorder une bourse au recourant, au motif que la capacité financière de sa famille couvrait entièrement ses besoins, charges et frais de formation compris. Par réclamation datée du 24 février 2023, le recourant s'est opposé à la décision précitée.
B. Par décision sur réclamation du 7 août 2023, I'OCBEA a procédé à un nouvel examen de la situation du recourant. A la suite d'un nouveau calcul, l'autorité a octroyé au recourant une bourse à hauteur de 350.-, pour la période de formation du 1er septembre 2022 au 31 août 2023, montant au surplus versé aux services sociaux de la commune de domicile du recourant en vertu d'un droit de subrogation.
Le recourant a déféré cette dernière décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 14 septembre 2023 concluant à l'admission de son recours et à l'octroi d'une bourse qui n'est pas inférieure à 9'719 fr. 15, sous suite de frais et dépens.
L'autorité a répondu au recours, concluant à son rejet, par écriture du 17 octobre 2023. Le recourant a répliqué le 21 décembre 2023, l'autorité dupliquant encore brièvement le 18 janvier 2024.
Le 28 mars 2024, le recourant a encore transmis ses déterminations sur la duplique de l'autorité intimée et cette dernière s'est également déterminée le 15 avril 2024. Le recourant s'est encore spontanément déterminé le 2 mai 2024, correspondance transmise le même jour à l'autorité intimée.
Pour autant que de besoin, les autres faits et arguments des parties seront repris dans les considérants en droit ci-après.
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par les autorités administratives lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions sur réclamation rendues par l’OCBE, la loi du 1er juillet 2014 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAEF; BLV 416.11) ne prévoyant pas d'autre autorité pour en connaître.
Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), selon les formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD), le recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Le litige porte sur le calcul de la bourse à laquelle le recourant a droit pour sa période de formation 2022/2023. La question initialement contestée de la prise en considération des revenus des parents et beaux-parents du recourant n'est plus remise en cause dans le recours. En revanche, le recourant critique la décision attaquée en tant qu'elle ne prendrait pas en compte les charges liées au logement propre du recourant. Elle aurait également omis de prendre en compte un complément aux frais de repas, auquel le recourant aurait droit, dans ses frais de formation. L'autorité intimée conteste de son côté que le recourant remplisse les conditions pour une prise en charge des frais d'un logement propre. Subsidiairement, s'il fallait admettre la prise en compte de telles charges, l'autorité intimée rappelle qu'il y aurait alors lieu de réduire les frais de formation en conséquence.
3. Il y a lieu de brièvement présenter le cadre légal applicable.
a) Selon l’art. 14 LAEF, l’Etat octroie son aide en principe sous forme de bourses et exceptionnellement sous forme de prêts (al. 1); l’allocation est accordée pour un an. Elle est renouvelable dans les limites des conditions et modalités d’octroi posées par la présente loi (al. 2). A teneur de l'art. 2 LAEF, par son aide financière, l'Etat assure aux personnes en formation des conditions minimales d'existence et promeut l'égalité des chances en visant à supprimer tout obstacle financier à la poursuite d'études et à la formation professionnelle (al. 1). Toute personne remplissant les conditions fixées par la présente loi a droit au soutien de l'Etat (al. 2). Cette aide est subsidiaire à celle de la famille, de toute autre personne tenue légalement de pourvoir à l'entretien de la personne en formation, ainsi qu'aux prestations de tiers (al. 3).
Les principes de calcul de l'aide financière sont posés à l'art. 21 LAEF. L’aide de l’Etat couvre les besoins du requérant, comprenant ses charges normales et ses frais de formation, dans la mesure où ils dépassent sa capacité financière et celle des autres personnes de l'unité économique de référence (art. 21 al. 1 LAEF). L'unité économique de référence comprend le requérant, ses parents et les autres enfants mineurs ou majeurs à charge de la famille, ainsi que toute autre personne tenue légalement de pourvoir à son entretien (art. 23 al. 1 LAEF). Les besoins du requérant sont déterminés en fonction d’un budget établi pour l’année de formation considérée (art. 21 al. 2 LAEF). Le budget du requérant et, le cas échéant, des personnes visées à l'article 23 al. 3 LAEF, est séparé de celui des personnes visées à l'article 23 al. 1 et 2 LAEF. Lorsque les parents du requérant sont séparés ou divorcés, des budgets séparés propres à chaque cellule familiale sont établis, sous réserve de l'article 24 al. 1 et 2 LAEF (art. 21 al. 3 LAEF). La capacité financière est définie par la différence entre les charges normales et le revenu déterminant (art. 21 al. 4 LAEF). La loi du 9 novembre 2010 sur l'harmonisation et la coordination de l'octroi des prestations sociales et d'aide à la formation et au logement cantonales vaudoises (LHPS; BLV 850.03) est applicable en ce qui concerne la notion de revenu déterminant, la définition de l'unité économique de référence et la hiérarchisation des prestations sociales (al. 5).
Aux termes de l'art. 29 LAEF, les charges normales correspondent aux frais mensuels minimum d'une famille et comprennent, notamment, le logement, l'entretien, les assurances, les frais médicaux et dentaires, les frais de garde, les impôts, ainsi que les loisirs (al. 1). Elles sont établies de manière forfaitaire selon un barème tenant compte de la composition de la famille et du lieu de domicile. Elles sont adoptées et réexaminées périodiquement par le Conseil d'Etat sur préavis de la Commission cantonale des bourses d'études (al. 2).
Cette disposition est concrétisée à l'art. 34 du règlement d'application du 11 novembre 2015 (RLAEF; BLV 416.11.1) et du barème dans leur version en vigueur au moment où la décision attaquée a été rendue, lequel précise que les charges normales fixées par le barème sont composées des charges normales de base, auxquelles s'ajoutent les charges normales complémentaires et la charge fiscale (al. 1). Les charges normales de base comprennent notamment le logement, l'entretien et l'intégration sociale. Elles sont établies selon un forfait tenant compte du domicile pris en considération (al. 2). Les charges normales complémentaires comprennent notamment l'assurance-maladie, les frais médicaux et dentaires, ainsi que les autres frais. Elles sont établies de manière forfaitaire selon la composition de la famille (al. 3).
Selon les travaux préparatoires, le recours aux forfaits se justifie car il n'est pas possible de prendre en compte les frais effectifs qui sont, par nature, fort variables (EMPL, Bulletin du Grand Conseil, octobre 2013, ad art. 29, p. 38). Il ressort par ailleurs de la jurisprudence constante du Tribunal cantonal que la loi tient compte des dépenses normales forfaitaires d'une famille, indépendamment des charges réelles et de la situation financière effective de celle-ci. Ainsi, les éléments à prendre en compte dans le calcul de l'allocation d'une bourse sont préétablis et ils ne peuvent être modifiés en fonction des circonstances particulières de la famille. La prise en compte d'une somme forfaitaire est, certes, très schématique et ne permet pas de tenir compte de la situation financière concrète d’une famille, mais elle garantit l'égalité de traitement pour tous les requérants, quelle que soit leur situation. Le Tribunal cantonal a souligné que l'application de forfaits permettait de traiter de manière semblable des familles présentant une situation financière et personnelle identique, soit quant à leur revenu déterminant et à leur composition. Dans le cas inverse, il serait assurément contraire à l'égalité de traitement que des familles, comprenant le même nombre de membres et disposant du même revenu déterminant, soient traitées de manière différente en raison de charges effectives différentes dépendant principalement du niveau de vie poursuivi par lesdites familles (CDAP BO.2022.0014 du 22 décembre 2022 consid. 2c; BO.2022.0005 du 6 octobre 2022 consid. 3a; BO.2021.0017 du 7 juin 2022 consid. 4 et les références citées).
b) S'agissant plus particulièrement de la question litigieuse, soit la prise en compte du logement, le cadre légal prévoit trois formes différentes de prises en charge financière d'un logement:
- Premièrement, les requérants qui remplissent les conditions du statut indépendant au sens de l'art. 28 LAEF (notamment avoir une première formation donnant accès à un métier après avoir exercé une activité lucrative pendant deux ans, sans interruption, garantissant d'être financièrement indépendant avant de commencer la formation), se voient appliquer un régime particulier dans lequel la capacité financière des parents n'est prise en compte que partiellement.
- Deuxièmement, conformément à l'art. 29 al. 3 LAEF, pour les requérants qui ne remplissent pas les conditions du statut de requérant indépendant au sens de l'art. 28 LAEF, il est tenu compte d'un logement propre dans les charges normales. Il faut cependant que le requérant ait soit assumé seul les frais liés à un tel logement pendant deux ans au moins (let. a), soit constitué une cellule familiale propre avec enfant à charge (let. b) ou s'il connaît des dissensions établies avec ses parents (let. c).
- La troisième hypothèse consiste dans la prise en compte forfaitaire d'un logement séparé en qualité de frais de formation au sens de l'art. 30 al. 1 LAEF. Pour ouvrir le droit à cette prise en charge, il est nécessaire que la distance entre le domicile des parents du requérant dépendant et son lieu principal de formation excède une durée d'une heure trente par trajet simple course (let. a), et que la prise d'un logement séparé est propre à faire diminuer sensiblement la durée du trajet (let. b) ou si les horaires de la formation l'exigent (let. c), comme l'indique l'art. 39 al. 1 RLAEF. Aux termes de l'art. 39 al. 3 RLAEF, les frais d'un logement séparé peuvent exceptionnellement être pris en compte pour un requérant indépendant ou pour un requérant dépendant pouvant prétendre à la prise en considération d'un logement propre, lorsque cela se justifie par sa situation familiale.
La jurisprudence a par ailleurs relevé (cf. arrêt CDAP, BO.2020.0003 du 29 janvier 2020) que ces subtiles distinctions entre les différentes prises en charges de logement propres ou séparés n'apparaissent notamment pas dans l'EMPL précité, Tome 10, p. 363ss, qui mentionne uniquement parmi les modifications de la nouvelle loi "la possibilité d'octroyer [aux étudiants] un logement individuel (séparé du domicile de leurs parents)" (p. 370) ou, à propos de l'alinéa 3 de l'art. 29 LAEF, qu'il "a pour but d'atténuer les effets liés au changement des conditions fondant l'indépendance financière telles que posées par l'Accord intercantonal [d'harmonisation des régimes des bourses d'études] en élargissant les possibilités de reconnaissance d'un logement propre pour des requérants qui ne rempliraient pas les conditions du statut d'indépendant" (p. 400).
4. En l'espèce, l'autorité intimée a retenu dans sa décision sur réclamation que les conditions des art. 28 et 29 LAEF n'étaient pas remplies, mais qu'en revanche les conditions de l'art. 30 LAEF, respectivement art. 39 al. 1 let. a RLAEF, l'étaient dans la mesure où la mère du recourant était domiciliée à l'étranger et que le recourant était "originaire du canton de Vaud". Elle a ainsi compté pour ce logement un forfait de 500 fr. par mois ajoutés aux frais de formation du recourant. Ce dernier conteste une absence de prise en compte de son logement propre invoquant avoir assumé seul un tel logement pour deux ans au moins avant le début de sa formation, respectivement la demande de bourse. Il estime ainsi qu'il remplit les conditions de l'art. 29 al. 3 let. a LAEF.
Le recourant a produit, dans le cadre de la procédure devant la cour de céans, plusieurs pièces en lien avec un bail à loyer ayant commencé à tout le moins au mois d'août 2020. Il résulte désormais du dossier les éléments suivants: le recourant a pu démontrer avoir disposé d'un logement propre au sens de l'art. 29 LAEF depuis juillet ou août 2020, ce qui est a priori suffisant s'agissant de la durée. Le fait que ce logement ait été pris à bail par plusieurs personnes en même temps (colocation) n'y change rien. S'agissant des revenus, le recourant indique maintenant avoir exercé de 2017 à 2020 une activité lucrative, respectivement avoir reçu des prestations de l'assurance perte de gains (pour les périodes de service militaire) lui permettant d'assumer seul ses frais de logement. Il résulte des décisions de taxation fribourgeoises produites que ses revenus bruts avant déduction ont été de l'ordre de 20'000 fr. en 2020 et de 23'000 fr. en 2019. Pour l'année 2021, il n'est pas contesté que le recourant a bénéficié d'une bourse dans le canton de Fribourg d'un montant de 16'000 fr., tout en exerçant une activité lucrative pour des revenus annuels de l'ordre de 6'000 francs.
Les trois motifs de l'art. 29 al. 3 LAEF qui permettent de prendre en compte les frais d'un logement propre ont en commun d'être des situations dans lesquelles il apparaît comme justifié pour un requérant d'avoir un tel logement. Ainsi, s'il a constitué une cellule familiale propre avec enfant à charge ou qu'il connaît des dissensions établies avec ses parents, on peut admettre la nécessité d'un tel logement. La loi met sur un pied d'égalité ces deux situations avec celle à laquelle prétend le recourant et qui consiste à avoir assumé seul les frais liés à un logement propre pendant 2 ans au moins. On peut ainsi admettre que la condition mentionnée à l'art. 29 al. 3 let. a LAEF consiste à ce que l'Etat ne prenne à sa charge les frais, plus élevés, d'un logement propre que s'il l'on ne peut pas légitimement demander au requérant, qui habite déjà dans un tel logement depuis deux ans, une forme de retour en arrière. En précisant que le requérant doit avoir "assumé" ce logement depuis deux ans, la loi indique d'ailleurs clairement qu'il doit en avoir porté la charge financière, lui-même et pas un tiers. Or, comme on l'a vu, il est en l'espèce incontestable que le recourant était (co)locataire d'un logement à ******** depuis plus de deux ans.
Par ailleurs, il y a lieu de retenir qu'il a assumé seul ses frais de logement durant les deux ans avant sa demande de bourse. Les extraits des comptes bancaires du frère du recourant montrent déjà qu'un loyer est acquitté, notamment l'ordre de débit du 5 août 2020 pour 1'600 fr. ou les ordres des 1er septembre 2020, 6 octobre 2020 et 1er novembre 2020 pour 3'200 francs. On voit en même temps que le recourant effectue certains versements sur le compte de son frère, comme par exemple 1'000 fr. virés par Twint le 5 octobre 2020 ou 500 fr. virés le 8 janvier 2021. Dans de telles circonstances, compte tenu aussi des relations entre frères et du fait que le recourant est amené en 2023 à prouver des faits qui se sont produits entre 2020 et 2022, on peut admettre que ce dernier est parvenu à démontrer qu'il assumait lui-même son logement sur un plan financier.
Certes, comme le souligne l'autorité intimée, le recourant a bénéficié en 2021 d'une bourse de la part du canton de Fribourg où il est domicilié. Il résulte d'ailleurs du dossier (pièce 19 du recourant) que cette bourse a pris en considération les frais de logement du recourant, sans que l'on puisse savoir nécessairement si cette prise en considération est équivalente à celle fixée dans la décision attaquée (troisième hypothèse de financement évoquée si avant) ou s'il s'agissait de prendre en compte des frais effectifs. Toutefois, dans les circonstances particulières du cas d'espèce, l'octroi de cette bourse durant l'année 2020/2021 par le canton de Fribourg ne saurait empêcher de considérer que le recourant a effectivement assumé seul son logement. En effet, soit la bourse fribourgeoise ne couvrait pas effectivement les frais de ce logement et dans ce cas, force est de constater que le recourant doit être reconnu comme ayant assumé seul les frais de son logement. Soit, au contraire, la décision fribourgeoise couvrait de tels frais, mais il n'est cependant pas possible de retenir cet élément à l'encontre du recourant. On rappelle en effet que ce dernier, sans changement dans sa propre situation ni dans son domicile a vu la compétence de financer la bourse à laquelle il peut prétendre transférée du canton de Fribourg au canton de Vaud. Dans ce sens, le recourant a été d'une certaine manière "transféré" du canton de Fribourg au canton de Vaud puisqu'après avoir reçu une bourse à Fribourg en 2021, il a été pris en charge par le canton de Vaud. Or, ce transfert intercantonal, qui n'est pas remis en cause dans la présente procédure, ne saurait être retenu contre le recourant en péjorant les conditions dans lesquelles il a droit à un soutien. La condition d'avoir financé soi-même la charge d'un logement devrait dans cette hypothèse être interprétée pour ne pas discriminer le recourant uniquement à raison non pas d'un transfert de domicile, mais bien d'un changement de canton compétent pour traiter et financer sa bourse d'étude.
C'est donc à tort que l'autorité intimée a refusé de tenir compte des frais liés à un logement séparé dans le montant de la bourse allouée au recourant.
En revanche, il y aura lieu de réduire le montant dû au titre de frais de formation, au sens de l'art. 30 LAEF, pour éviter une double indemnisation du logement.
5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné à l’autorité intimée afin qu'elle tienne compte, dans la bourse accordée au recourant, du montant prévu par le barème de l'annexe au RLAEF pour la prise en charge d'un logement séparé. Vu le sort du recours, le présent arrêt est rendu sans frais.
a) Compte tenu de ses ressources, le recourant a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 23 octobre 2023. Le conseil d'office peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. en tant qu'avocat; l'avocat-stagiaire peut prétendre, quant à lui, à une rémunération au tarif ordinaire de 110 fr. (art. 2 al. 1 let. a et b du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) et au remboursement de ses débours fixés forfaitairement à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire (cf. art. 3bis al. 1 RAJ).
En l'occurrence, Me Guillaume Lammers a annoncé dans la liste d'opérations qu'il a produite avoir consacré 20 heures à l'affaire au total, à raison de 6,50 heures en 2023 et 1,90 heure en 2024 pour lui-même, et de 8,50 heures en 2023 et 3,10 heures en 2024 pour sa stagiaire. Ce nombre d'heures apparaît très important compte tenu du type d'affaire en cause. Il reste malgré tout en adéquation avec les nécessités du cas au vu du nombre des échanges d'écritures et du niveau de complexité de l'affaire. L'indemnité de conseil d'office de Me Guillaume Lammers peut ainsi être arrêtée au montant de 2'788 fr. d'honoraires ([6,5 x 180 fr./h] + [1,9 x 180 fr./h] + [8,5 x 110 fr./h] + [3,1 x 110 fr./h]) et 139 fr. 40 de débours (2'788 fr. x 5%), auxquels s'ajoute encore la TVA.
Le taux de la TVA a été modifié au 1er janvier 2024, passant de 7,7 % à 8,1 %. Toutefois, pour déterminer la manière dont les prestations fournies doivent être déclarées dans les décomptes, c’est le moment ou la période de la fourniture de la prestation qui est déterminant. En l'espèce, toutes les prestations effectuées en 2023 doivent se voir appliquer le taux de 7,7 %. Les opérations réalisées en 2024 doivent se voir appliquer le taux de 8,1%. En somme, la TVA sera calculée comme suit: 2'105 fr. ([6,5 x 180] + [8,5 x 110]) d'honoraires et 105 fr. 25 (5% x 2'105) de débours au taux de 7,7% et 683 fr. ([1,9 x 180] + [3,1 x 110) d'honoraires et 34 fr. 15 (5% x 683) de débours au taux de 8,1%. C'est donc un montant de 2'210 fr. 25 x 7,7% (170 fr. 20) et de 717 fr. 15 x 8,1% (58 fr. 10), soit 228 fr. 30 qui doivent être ajoutés. Le montant de l'indemnité d'office allouée s’élève ainsi à 3'155.70.
b) L'indemnité de conseil d'office est supportée provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), le recourant étant rendu attentif au fait qu'il est tenu de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'il sera en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), qui a repris les missions de l'ancien Service juridique et législatif, de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ), en tenant compte des versements opérés durant la procédure.
c) Vu l'issue du litige, l'arrêt est rendu sans frais (cf. art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit par ailleurs à l'allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD), à la charge de l'autorité intimée (cf. art. 55 al. 2 LPA-VD). Ces dépens viendront en déduction de l'indemnité de conseil d'office allouée.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision sur réclamation rendue le 7 août 2023 par l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage est annulée, la cause étant renvoyée à cet office pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il n'est pas prélevé de frais de justice.
IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, versera au recourant, A.________, un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs au titre de dépens.
V. L'indemnité de conseil d'office de Me Guillaume Lammers est arrêtée, après déduction des dépens précités, à 1'655 (mille six cent cinquante-cinq) francs et 70 (septante) centimes.
VI. Le bénéficiaire de l'assistance judiciaire est, dans la mesure de l'art. 123 CPC, tenu au remboursement de l'indemnité du conseil d'office mise à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 13 mai 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.