TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 octobre 2009
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Guy Dutoit et Mme Marie-Jeanne Fontanellaz, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourante
A.X.________, à ********.
Autorité intimée
Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, à Lausanne.
Objet
Bourse d'études
Recours A.X.________ c/ décision sur réclamation de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 25 mars 2009
Vu les faits suivants
A. A.X.________, domiciliée à ********, née le 8 février 1988, a commencé des études de médecine à l'Université de Lausanne dès le mois de septembre 2008. Ses parents ont conclu une convention de mesures protectrices de l'union conjugale qui a été ratifiée par le Président du Tribunal civil de l'arrondissement de La Côte le 28 février 2007. Les époux ont notamment convenu de vivre séparés pour une durée indéterminée et le mari a été astreint à contribuer à l'entretien de son épouse par le versement d'une pension mensuelle de 1'100 fr. dès le 1er janvier 2007. Les parties se sont également engagées à entreprendre sans délai des pourparlers concernant la prise en charge financière de leurs enfants majeurs. L'intéressée a un frère, B.X.________, né le 8 février 1988, qui est également encore à la charge de ses parents.
B. A.X.________ a déposé le 18 septembre 2008 une demande de bourse auprès de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (ci-après: l'office) pour l'année de formation 2008/2009. Par décision du 2 février 2009, l'office a refusé cette demande au motif que la capacité financière de la famille dépasserait les normes fixées pour l'allocation d'une bourse d'études; un montant de 63'733 fr. a été retenu à titre de revenu annuel déterminant du père et de 36'328 fr. à titre de revenu annuel déterminant de la mère.
C. A.X.________ a formé réclamation contre cette décision le 20 février 2009 en indiquant notamment que le revenu de sa mère avait diminué par rapport à la période fiscale de référence prise en considération. L'intéressée a expliqué lors d'un entretien à l'office que sa mère, bénéficiaire d'une rente de l'assurance-invalidité, ne vivrait depuis la séparation avec son mari qu'avec une somme de 1'400 fr. par mois, mais qu'une décision de prestations complémentaires allait être prise. Par décision sur réclamation du 25 mars 2009, l'office a confirmé sa décision précédente.
D. Par recours déposé le 20 avril 2009 (sceau postal) auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, A.X.________ a contesté la décision sur réclamation de l'office du 25 mars 2009. Elle a expliqué son étonnement face au refus de l'office, car son père ne lui versait que 250 fr. par mois et ne participait à aucune autre charge, hormis une pension alimentaire destinée à son épouse. L'intéressée ne voyait pas souvent son père et ses contacts avec ce dernier s'étaient détériorés depuis qu'il avait quitté le domicile familial. Il lui était donc nécessaire de recevoir une bourse d'études, puisque ses parents étaient dans l'incapacité de subvenir au paiement de sa formation. L'office s'est déterminé sur le recours le 7 mai 2009 en concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée. Selon ses calculs, le montant annuel des frais d'études (6'100 fr.) serait totalement couvert par la part de l'excédent familial afférente à l'intéressée (17'677 fr.), de sorte qu'aucune aide ne pourrait lui être allouée. La possibilité a été donnée à A.X.________ de déposer un mémoire complémentaire ou de requérir d'autres mesures d'instruction, mais elle n'y a pas donné suite.
Considérant en droit
1. a) L'Etat encourage financièrement l'apprentissage et la poursuite des études après le terme de l'obligation scolaire. Toute personne remplissant les conditions fixées par la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (ci-après : LAE; RSV 416.11) a droit au soutien financier de l'Etat. Pour l'essentiel, ces conditions sont de deux ordres : des conditions de nationalité et de domicile d'une part, des conditions financières de l'autre.
b) Selon l'art. 14 al. 1 LAE, la nécessité et la mesure du soutien à accorder dépendent des moyens financiers dont le requérant et ses père et mère disposent pour assumer ses frais d'études, de formation et d'entretien. L'alinéa 2 de cette même disposition précise que la seule capacité financière du requérant est prise en considération lorsque le requérant est majeur et financièrement indépendant. Est notamment réputé financièrement indépendant, au sens de la LAE, le requérant majeur, âgé de moins de 25 ans, qui a exercé une activité lucrative continue, en principe pendant dix-huit mois immédiatement avant le début des études pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat (art. 12 ch. 2 LAE, 2ème phrase).
En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante ne remplit pas les conditions fixées par l'art. 12 ch. 2 LAE, 2ème phrase. La recourante a certes produit des décomptes de salaire, mais ces documents ne font pas état d'une activité lucrative continue exercée pendant dix-huit mois avant le début des études pour lesquelles elle demande l'aide de l'Etat, et ses revenus ne lui ont au surplus pas permis d'acquérir une indépendance financière. Dès lors, la nécessité et la mesure du soutien à lui accorder dépendent des moyens financiers dont ses père et mère disposent pour assumer ses frais d'études, de formation et d'entretien (art. 14 al. 1 LAE).
c) Les conditions financières reposent sur l'un des principes essentiels de la LAE, exprimé à son art. 2: "le soutien de l'Etat est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer". C'est dire que ce soutien a un caractère subsidiaire. Le législateur a voulu maintenir le principe de la responsabilité première des parents.
Selon l'art. 16 LAE, pour évaluer la capacité financière d’une famille, il faut prendre en compte les charges, à savoir les dépenses d'entretien et de logement (ch. 1), et les ressources (ch. 2), qui se composent du revenu net admis par la commission d'impôt (ch. 2 let. a), de la fortune, dans la mesure où elle dépasse le but d'une juste prévoyance et si par son mode d'investissement, le capital peut supporter en faveur du requérant des prélèvements qui ne portent pas un préjudice sensible à l'activité économique de la famille (ch. 2 let. b), et de l'aide financière accordée par toute institution publique ou privée, si le subside est expressément destiné au paiement des frais d’études (ch. 2 let. c).
2. a) L'art. 18 LAE prévoit que "les charges sont calculées selon un barème des charges normales, compte tenu de la composition de la famille et du nombre et de l'âge des enfants. Ce barème, établi et périodiquement adapté par la Commission cantonale des bourses d'études, doit être approuvé par le Conseil d'Etat". Les charges normales sont fixées à l'art. 8 al. 2 du règlement d'application de la LAE du 21 février 1975 (ci-après : RAE; RSV 416.11.1). Selon cette disposition, les charges correspondent aux frais mensuels minimum d'une famille pour l'alimentation, le loyer, les services industriels, l'équipement, le ménage, l'habillement, les assurances, le dentiste, les impôts, les loisirs et les frais divers. Elles tiennent compte de la composition de la famille, du nombre et de l'âge des enfants et s’élèvent à :
" Fr. 3'100.- pour deux parents
Fr. 2'500.pour un parent
auxquels s’ajoutent, par enfant à charge
Fr. 700.- pour un enfant mineur
Fr. 800.- pour un enfant majeur"
Les art. 11 et 11a al. 1 et 2 RAE, qui précisent la portée de l'art. 18 LAE, prévoient que :
"L'insuffisance ou l'excédent du revenu familial, par rapport aux charges normales, se répartit entre les membres de la famille, à raison d'une part par parent, une part par enfant en scolarité obligatoire et deux parts pour chaque enfant en formation" (art. 11 RAE).
"Si la part de l'excédent du revenu familial afférente au requérant est égale ou supérieure au coût des études, aucune allocation complémentaire n'est attribuée. En cas d'insuffisance de ce revenu, une allocation complémentaire est allouée pour contribuer, en plus du coût des études, à couvrir des frais d'entretien du requérant" (art. 11a al. 1 et 2 RAE).
Ainsi, la réglementation sur l’aide à la formation tient compte des dépenses normales forfaitaires d'une famille, indépendamment de ses charges réelles et de sa situation financière effective, ce qui permet de garantir l’égalité de traitement entre les requérants. Les éléments à prendre en compte dans le calcul de l'allocation d'une bourse sont donc préétablis et ils ne peuvent être modifiés en fonction des circonstances particulières de la famille (arrêts BO.2007.0081 du 23 janvier 2008 et BO.2006.0076 du 1er mars 2007).
b) Pour calculer le coût des études, il faut prendre en considération toutes les dépenses qu’elles nécessitent (art. 19 LAE). En vertu de l’art. 12 al. 1 RAE, les éléments constituant le coût des études sont : les écolages et les diverses taxes scolaires (let. a) ; les fournitures (manuels, instruments, matériel) indispensables à la poursuite normale des études (let. b) ; les vêtements de travail spéciaux (let. c) ; les frais de déplacement du domicile au lieu de travail ou d’études et vice versa, calculés selon le tarif le plus économique ou, le cas échéant, les frais de logement hors de la famille (let. d) ; les frais de repas si la distance entre le domicile et le lieu de travail ou d’études ou les exigences des horaires le justifient (let. e). Les frais mentionnés à la lettre a) sont comptés dans le coût des études selon les tarifs des établissements de formation (art. 12 al. 2 RAE). Les frais mentionnés aux lettres b) à e) font l’objet d’un forfait selon le barème pour l’attribution des bourses d’études et d'apprentissage adopté par le Conseil d’Etat le 4 mars 1998 et modifié le 30 mai 2007 (ci-après : le barème). Ils sont comptés pour onze mois pour les apprentissages et dix mois pour les gymnases, écoles assimilées et Hautes Ecoles, à l’exception des frais de logement qui sont comptés pour douze mois (art. 12 al. 3 RAE).
3. a) L’art. 14 al. 1 LAE repose sur le postulat que "les père et mère doivent pourvoir à l’entretien de l’enfant et assumer, par conséquent, les frais de son éducation, de sa formation et des mesures prises pour le protéger" (art. 276 al. 1 CC). Il est complété par l’art. 277 CC à teneur duquel :
" 1. L’obligation d’entretien des père et mère dure jusqu’à la majorité de l’enfant.
2. Si, à sa majorité, l’enfant n’a pas encore de formation appropriée, les père et mère doivent, dans la mesure où les circonstances permettent de l’exiger d’eux, subvenir à son entretien jusqu’à ce qu’il ait acquis une telle formation, pour autant qu’elle soit achevée dans les délais normaux."
Du reste, l’art. 15 al. 1 LAE précise que si les parents refusent d'accorder le soutien financier qu'on serait en droit d'attendre de leur part, le montant de l'allocation ne dépassera pas celui qui serait octroyé si le requérant bénéficiait du soutien de ses parents (1ère phrase) ; un prêt pourra être accordé pour compléter ou remplacer l’allocation (2ème phrase).
b) Il ressort des travaux préparatoires de la LAE (BGC, printemps-septembre 1973, p. 1’238-1'239, ad art. 15) ce qui suit :
"Il arrive toutefois que des parents refusent de faire l’effort financier dont ils seraient capables, soit qu’ils désapprouvent le choix professionnel de leur enfant, soit qu’il y ait entre eux et lui, pour tout autre motif, une mésentente qui peut aller jusqu’à la rupture totale.
L’Etat ne peut se désintéresser d’une telle situation, l’avenir professionnel d’un jeune étant en jeu. Il ne peut non plus se substituer aux parents en assumant le financement complet des études : ce serait faire au conflit familial, à l’incompréhension et parfois à la mauvaise volonté des parents un sort privilégié. On aboutirait ainsi à une inégalité de traitement choquante. Aussi convient-il de traiter ces cas comme s’ils étaient normaux, c’est-à-dire en se fondant sur la situation des parents pour le calcul de l’aide à accorder. Si l’on faisait abstraction de leur capacité financière, on mettrait à la charge de l’Etat un montant qui dépasserait souvent de beaucoup ce qui, selon les normes, devrait être accordé à fonds perdu. Un prêt sera donc nécessaire pour compléter l’allocation ou même en tenir lieu."
c) En l'espèce, la recourante a indiqué qu'elle recevait une pension alimentaire de 250 fr. de la part de son père et que ce dernier ne participait au surplus à aucune charge. Elle a également relevé qu'elle n'avait pratiquement pas de contacts avec son père et que leur relation s'était détériorée depuis qu'il avait quitté le domicile familial. Toutefois, selon le texte de la loi précisé ci-dessus par ses travaux préparatoires, un conflit familial ne permet pas à l'Etat d'assumer le financement des études. Il doit être tenu compte de la capacité financière des parents pour le calcul de l'aide à accorder. Seul un prêt pourra le cas échéant être octroyé. Si la pension versée ne suffit pas à la recourante, il lui incombera dès lors d'entreprendre des démarches judiciaires contre son père pour obtenir le soutien financier qu'elle est en droit d'attendre de sa part (cf. arrêt BO.2008.0019 du 7 septembre 2009 consid. 1d).
4. a) Le revenu familial déterminant (capacité financière) est constitué du code 650 de la décision de taxation définitive relative à la période fiscale de référence. La période fiscale de référence est celle qui précède l’année civile précédant la demande (art. 10 al. 1 RAE). Aux termes de l'art. 10c al. 1 RAE, "si les parents déclarent leurs impôts de manière séparée, l'office additionne les revenus résultant des deux décisions de taxation ainsi que les charges respectives." Il est vrai que la jurisprudence a admis, lorsque les parents sont séparés comme en l'espèce, que seul le revenu de celui à qui la garde de l'enfant a été attribuée est pris en considération pour déterminer le droit à une bourse, revenu auquel s’ajoute alors la contribution d'entretien versée par l'autre parent. Ce système a été jugé compatible avec la loi dans la mesure où l'on peut présumer que la contribution d'entretien fixée pour un enfant mineur correspond à ce qui peut raisonnablement être exigé du parent qui ne vit plus avec l'enfant, de sorte que l'on peut renoncer à prendre son propre revenu en considération, comme l'exigerait la lettre de l'art. 14 al. 1 LAE. Ce système ne se justifie toutefois plus lorsque l’enfant est devenu majeur (arrêt BO.2008.0019 du 7 septembre 2009). En l'espèce, la pension versée par le père de la recourante n'a pas été fixée dans le cadre d'une procédure judiciaire, de sorte que l'on ne peut présumer que cette contribution correspond effectivement à ce qui peut raisonnablement être exigé de sa part. Le revenu du père doit ainsi être pris en compte dans sa globalité.
En l'espèce, la décision de taxation 2006 (période fiscale de référence) fait état d'un revenu net de 63'733 fr. pour le père de la recourante et de 36'328 fr. pour la mère de la recourante. Toutefois, un fait nouveau étant intervenu en 2007, puisque les parents de la recourante ont engagé une procédure de mesures protectrices de l'union conjugale, le tribunal tiendra compte de la déclaration d'impôt 2007 de ces derniers. Ainsi, selon la déclaration d'impôt 2007 du père de la recourante, son revenu net s'élève à 53'978 fr. S'agissant de la mère de la recourante, sa déclaration d'impôt 2007 fait état d'un revenu net de 13'812 fr. Il convient toutefois d'ajouter à ce dernier montant la pension alimentaire versée par le mari pour l'entretien de sa femme, soit une somme de 13'200 fr. par an (1'100 fr. x 12). En effet, selon l'art. 10b al. 3 RAE, les pensions alimentaires sont comptées sans franchise dans le calcul de la capacité financière de la famille. S'agissant du montant de 19'759 fr. figurant au ch. 630 (pensions alimentaires versées) de la déclaration d'impôt 2007 du père, il est constaté que cette somme comprend la pension alimentaire versée à son épouse (13'200 fr.) plus la moitié de la valeur locative (6'559 fr.) de l'immeuble que les parents détiennent en copropriété (cf. "informations complémentaires 2007" de la déclaration d'impôt). Ce dernier montant ne sera pas pris en compte dans le revenu de la mère, car il ne correspond qu'à une opération comptable et ne saurait dès lors être assimilé à un revenu.
Au revenu familial déterminant peut s'ajouter une part de la fortune des parents, déterminée par le barème du Conseil d'Etat (art. 10 al. 2 RAE). Selon ce barème, une déduction de 85'450 fr. pour les parents et de 10'680 fr. par enfant, à charge ou pas, doit être retranchée de la fortune nette. En l'espèce, la fortune nette s'élève pour le père de la recourante, selon la déclaration d'impôt 2007, à 67'000 fr., et celle de la mère de la recourante à 172'000 fr., également selon la déclaration d'impôt 2007. Cette fortune correspond à l'immeuble que les époux détiennent en copropriété et qui constitue le logement familial dont la jouissance a été attribuée à la mère de la recourante par la convention de mesures protectrices de l'union conjugale ratifiée le 28 février 2007. La question de savoir si un capital composé exclusivement de la demeure familiale peut, par son mode d'investissement, subir des prélèvements en faveur du requérant sans porter préjudice à l'activité économique de la famille est examinée avec d'autant plus de rigueur lorsque, comme en l'espèce, la maison constitue l'unique capital de la famille, dont les revenus sont modestes. Ainsi, le tribunal a refusé de tenir compte d'une part de copropriété qui constituait toute la fortune de la mère d'une requérante et dont il n'était pas établi qu'elle puisse permettre des prélèvements afin de financer les études de sa fille sans mettre en péril sa situation économique (arrêt BO.2003.0161 du 8 juillet 2004). Il a pareillement refusé de tenir compte d'un immeuble familial en jugeant qu'on ne saurait attendre d'un parent qu'il réalise son immeuble ni qu'il l'hypothèque davantage afin de couvrir les frais d'études de son enfant (arrêt BO.2000.0053 du 10 août 2000). Il résulte de la jurisprudence ci-dessus qu'on ne saurait exiger des parents de la recourante qu'ils réalisent la maison familiale afin de payer les études de leur fille. Une telle restriction, qui irait au-delà de la disposition de l'art. 16 ch. 2 let. b LAE, reviendrait en réalité à exclure l'octroi d'une bourse à toutes les personnes qui sont propriétaires de leur logement. Partant, dans le cas d'espèce, seule une augmentation de l'hypothèque pourrait entrer en considération. A cet égard, le tribunal avait considéré dans son arrêt BO.2004.0017 du 3 juin 2004 que cette hypothèse était difficilement concevable étant donné le revenu modeste des parents de la recourante. Le tribunal estime qu'il en est de même en l'espèce.
Vu ce qui précède, c'est à tort que l'office a tenu compte de la maison familiale dans l'évaluation de la capacité financière des parents de la recourante. S'agissant des autres éléments de fortune, le père de la recourante dispose au 31 décembre 2007 d'un montant de 2'926 fr. au ch. 410 de sa déclaration d'impôt (titres et autres placements/gains de loterie), ainsi que d'un montant de 27'595 fr. au ch. 435 de sa déclaration d'impôt (assurances sur la vie). Ces montants ne sont toutefois pas déterminants, puisque, selon le barème du Conseil d'Etat, une déduction de 85'450 fr. pour les parents et de 10'680 fr. par enfant doit être retranchée de la fortune nette; ces déductions couvrent en effet le montant des autres éléments de fortune du père de la recourante.
Le revenu familial déterminant s'élève dès lors à un montant de 80'990 fr. (53'978 fr. + 13'812 fr. + 13'200 fr.). Les pensions alimentaires versées pour l'entretien des enfants ne ressortant pas de la déclaration d'impôt 2007 du père, car le montant figurant au ch. 630 (pensions alimentaires versées) ne comprend que la pension alimentaire versée à l'épouse, ainsi que la moitié de la valeur locative de l'immeuble, elles ne seront pas ajoutées au revenu familial déterminant, étant comprises dans le revenu net du père de la recourante. Le revenu familial déterminant s'élève ainsi à 80'990 fr. par an, soit 6'749 fr. par mois.
b) Du revenu familial déterminant, on déduit ensuite les charges normales qui s'élèvent à 2'500 fr. pour un parent, et 800 fr. par enfant majeur à charge (art. 8 al. 2 RAE). En l'espèce, celles-ci s'élèvent donc à 6'600 fr. (2 x 2'500 fr. pour les parents séparés et 2 x 800 fr. pour les enfants majeurs). Après déduction des charges, le revenu familial présente un excédent de 149 fr. (6'749 fr. – 6'600 fr.). Conformément à l'art. 11 RAE, cet excédent est réparti entre les membres de la famille à raison d'une part pour chaque parent, et deux parts pour chaque enfant en formation, soit en l'espèce six parts au total. Cet excédent permet ainsi d'affecter aux frais d'études de la recourante une somme annuelle de 596 fr. [(149 fr. : 6) x 2 x 12]. L'office n'a pas considéré que le frère de la recourante était à charge de ses parents, ce qui est inexact; en effet, selon une attestation d'études du 28 août 2008, le frère de la recourante suivait à cette époque les cours du gymnase du soir en qualité d'étudiant régulier de préparation à l'examen préalable d'admission à la Faculté des sciences sociales et politiques de l'Université de Lausanne pendant l'année scolaire 2008/2009.
S'agissant des frais d'études annuels, l'office les a arrêtés à 6'100 fr.; les montants retenus à titre de frais de formation, de repas et de déplacement, apparaissent conformes aux art. 19 LAE et 12 RAE ainsi qu'au barème du Conseil d'Etat, et ils ne sont par ailleurs pas contestés. Les frais d'études de 6'100 fr. ne sont ainsi pas couverts par l'excédent de revenu (596 fr.). Une bourse doit par conséquent être accordée à la recourante, conformément à l'art. 20 LAE, et son montant s'élève à 5'504 fr. (6'100 fr. – 596 fr.).
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée, en ce sens qu'une bourse d'études de 5'504 fr. est allouée à la recourante pour l'année universitaire 2008/2009. Au vu de ce résultat, les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'est au surplus pas alloué de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision sur réclamation de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 25 mars 2009 est réformée en ce sens qu'une bourse d'études, arrêtée à 5'504 francs, est allouée à la recourante A.X.________ pour l'année universitaire 2008/2009.
III. Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 octobre 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.