TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 novembre 2008
Composition
M. Robert Zimmermann, président; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
X.________, à 1********, représenté par Me Imed ABDELLI, avocat à Genève,
autorité intimée
Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, BAP, à Lausanne.
Objet
décisions en matière d'aide aux études
Recours X.________ c/ décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 21 mai 2008
Vu les faits suivants
A. A la rentrée académique 2005-2006, X.________, de nationalité tunisienne, a entrepris des études à la Haute école d¿ingénierie de gestion du canton de Vaud (HEIG-VD), à Yverdon, en filière télécommunications, orientation TR (réseaux et services). Son objectif est d¿obtenir un Bachelor en technologies de l¿information et de la communication. Il a bénéficié d¿une bourse d¿études de 31'800 francs durant les années 2005-2006 et 2006-2007. Durant l¿année académique 2007-2008, X.________ a perçu une bourse réduite à 16'680 francs, par décision du 28 juin 2007 aujourd¿hui définitive.
B. X.________ a rencontré quelques difficultés dans sa première année de formation; mis au bénéfice d¿un cursus de mise à niveau s¿étendant de décembre 2005 à juin 2007, il a effectué celle-ci sur deux ans. L¿orientation initiale ayant été supprimée, X.________, à l¿issue de sa première année, a opté pour la rentrée académique 2007-2008 pour une filière proche, à savoir génie électrique, orientation électronique embarquée et mécatronique.
X.________ effectue sa troisième année durant l¿année 2008-2009; il a requis l¿octroi d¿une bourse d¿études. Il n¿a aucun revenu et son épouse, Y.________, est au bénéfice du revenu d¿insertion (RI); à compter d¿août 2008, elle perçoit 1'269 fr.40 (soit 15'232 fr.80 pour douze mois) à ce titre.
C. Le 21 mai 2008, l¿Office cantonal des bourses d¿études et d¿apprentissage (ci-après: OCBEA) a refusé à X.________ l'octroi de la bourse requise, au motif qu¿il avait changé de filière au-delà de sa première année de formation. X.________ a recouru contre cette décision, en demandant son annulation. Il a également requis l¿octroi de l¿effet suspensif ainsi que l¿assistance judiciaire.
Le 21 juillet 2008, l¿OCBEA a annulé sa première décision et alloué à X.________ une bourse de 12'740 francs pour sa troisième année de formation en précisant qu¿en cas de nouvel échec de sa part, l¿année supplémentaire serait à sa charge. X.________ a maintenu son recours et conclu à l¿annulation de cette deuxième décision.
Le 10 septembre 2008, l¿OCBEA a rendu une troisième décision, annulant la décision précédente et allouant à X.________ une bourse de 13'290 francs sur une période de dix mois, ce droit étant susceptible d¿être prolongé à la fin de l¿année académique en cours, sur deux mois. L¿OCBEA s¿est en outre déterminé et a explicité ses calculs. X.________ a maintenu son recours et conclu derechef à l¿annulation de cette troisième décision.
A l¿invitation du juge instructeur, l¿OCBEA s¿est déterminé sur la question de l¿allocation complémentaire à laquelle le recourant pourrait prétendre. Il a conclu au maintien de la décision du 10 septembre 2008.
D. Le Tribunal cantonal a délibéré à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Il sied de relever, à titre préliminaire, que l¿autorité intimée, comme la faculté lui en est conférée (art. 52 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative ¿ LJPA; RSV 173.36), a rapporté ses décisions des 21 mai et 21 juillet 2008. Le recourant obtient donc gain de cause sur ce point qui n¿a dès lors plus aucun objet. Subsiste en revanche la décision du 10 septembre 2008 qui seule sera traitée dans le cadre du présent arrêt.
En effet, la décision du 28 août 2007 octroyant au recourant une bourse de 16'680 francs pour l¿année 2007-2008 est définitive, faute de recours, et les conditions permettant à l¿autorité de revenir sur celle-ci ne sont pas réunies en l¿occurrence (v. sur ce point, entre autres auteurs, Pierre Moor, Droit administratif II, 2ème édition, Berne 2002, nos 2.4.4.1 et 5.3.2.3). A cela s¿ajoute que l¿art. 25 let. b de la loi du 11 septembre 1973 sur l¿aide aux études et à la formation professionnelle (LAEF; RSV 416.11) permet sans doute au bénéficiaire d¿une allocation d¿en demander l'augmentation si un changement dans sa situation est propre à en rendre le montant insuffisant. Cette disposition ne constitue toutefois pas une exception au principe de la reconsidération d¿une décision entrée en force. Faute de changement dans sa situation, elle ne confère pas au bénéficiaire le droit de faire réexaminer a posteriori le montant de l¿allocation qui lui a été octroyée.
2. L'autorité doit indiquer dans son prononcé les motifs qui la conduisent à sa décision (art. 29 al. 2 Cst; ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 129 I 232 consid. 3.2 p. 236; 123 I 31 consid. 2c p. 34; 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Elle n¿est pas tenue en revanche de discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par les parties; elle n¿est pas davantage astreinte à statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle peut se limiter à l¿examen des questions décisives pour l¿issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l¿attaquer à bon escient (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 270; 133 III 439 consid. 3.3 p. 445; 130 II 530 consid. 4.3 p. 540 et les arrêts cités).
a) Le recourant soutient que le calcul de l¿autorité intimée est erroné; il prétend à l¿octroi d¿une bourse de 25'408 francs pour l¿année 2008-2009. L¿autorité intimée a estimé, dans la décision attaquée, qu¿il n¿y avait pas lieu à cet égard de tenir compte des ressources des parents du recourant, au vu de son statut en Suisse (art. 11 al. 1 let. b LAEF). Cette question n¿a plus à être débattue ici. Par conséquent, seules les ressources et les charges du couple que le recourant forme avec son épouse doivent être prises en considération.
b) Le soutien financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par la LAEF. Le fait que ce soutien doive être suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (art. 2 LAEF), exclut que les prestations d'aide sociale puissent compléter une bourse d'études, (v. arrêt BO.2004.0059 du 24 novembre 2004 et les arrêts cités). Au besoin, la bourse doit ainsi couvrir, en plus du coût des études (v. art. 12 RLAEF), la part des dépenses d'entretien et de logement du requérant que ce dernier et sa famille ne sont pas en mesure d'assumer.
Ainsi, dans le canton de Vaud, l'allocation d'une aide à la formation doit être décidée sur la base de la réglementation en matière de bourses, l'aide sociale n'ayant pas à corriger des règles insatisfaisantes en matière de prise en charge des frais de formation (Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise [ci-après: le recueil], ch. II-7.1; normes sur le revenu d'insertion [ci-après: normes RI], ch. 7.1; arrêt PS.2001.0098 du 11 septembre 2001; dans ce même sens, Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1993, note 106, p. 148). La jurisprudence du Tribunal administratif - applicable aussi à la loi du 2 décembre 2003 sur l¿action sociale vaudoise (LAS; RSV 850.051) - en a déduit que le soutien financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par la LAEF. En d'autres termes, il n'y a d'aide étatique à la formation que par le biais d'une bourse, celle-ci étant réputée, lorsque les conditions de son octroi sont remplies, assurer un soutien suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (art. 2 LAEF; arrêt PS.2005.0344 et les arrêts cités).
Il n¿est toutefois pas possible de tirer de l¿art. 2 LAEF et de la jurisprudence précitée que l¿aide aux études doit assurer non seulement l¿entretien du requérant lui-même, mais en outre celui de l¿ensemble de sa famille. Une telle solution serait très clairement contraire à la volonté du législateur, rappelée plus haut, à savoir pourvoir aux besoins de l¿étudiant et non à ceux de sa famille (BGC, septembre 1973, p. 1240 s. ; v. arrêt BO.2004.0058 du 29 mai 2006).
c) Selon l'art. 16 LAEF entrent en ligne de compte pour l'évaluation de la capacité financière les charges, à savoir les dépenses d'entretien et de logement (ch. 1), les ressources, soit le revenu net admis par la commission d'impôt (ch. 2 let. a), la fortune, dans la mesure où elle dépasse le but d'une juste prévoyance et si par son mode d'investissement, le capital peut supporter en faveur du requérant des prélèvements qui ne portent pas un préjudice sensible à l'activité économique de la famille (ch. 2 let. b), et l'aide financière accordée par toute institution publique ou privée (ch. 2 let. c). Aux termes de l'art. 18 LAEF, les "charges sont calculées selon un barème des charges normales, compte tenu de la composition de la famille et du nombre et de l'âge des enfants. Ce barème, établi et périodiquement adapté par la Commission cantonale des bourses d'études, doit être approuvé par le Conseil d'Etat.". En fait, depuis la modification du règlement d'application de la LAEF (RLAEF) le 10 juillet 1996, les charges normales sont fixées par l'art. 8 al. 2 RLAEF. Elles "(¿)correspondent aux frais mensuels minimum d'une famille pour l'alimentation, le loyer, les services industriels, l'équipement, le ménage, l'habillement, les assurances, le dentiste, les impôts, les loisirs, les divers. Elles s'élèvent à :
Fr. 3'100.- pour deux parents Fr. 2'500.- pour un parent, auxquels s'ajoutent, par enfant à charge Fr. 700.- pour un enfant mineur Fr. 800.- pour un enfant majeur".
Les charges normales telles que définies à l'article 8 du présent règlement pour un requérant indépendant, marié ou lié par un partenariat enregistré et sans charge de famille s'élèvent à Fr. 2¿500.- pour le couple (art. 8b RLAEF). Ainsi, les charges retenues pour l'allocation d'une bourse sont préétablies; elles ne varient pas en fonction des dépenses effectives de la famille, ce qui garantit l'égalité de traitement des requérants. Pour le calcul du coût des études, sont prises en considération toutes les dépenses qu'elles nécessitent, y compris celles qui résultent de la distance entre le domicile et le lieu des études (art. 19 LAEF). Les éléments constituant le coût des études sont : (a) les écolages et les diverses taxes scolaires, (b) les fournitures (manuels, instruments, matériel) indispensables à la poursuite normale des études, (c) les vêtements de travail spéciaux, (d) les frais de déplacement du domicile au lieu de travail ou d'études et vice versa, calculés selon le tarif le plus économique ou, le cas échéant, les frais de logement hors de la famille, (e) les frais de repas si la distance entre le domicile et le lieu de travail ou d'études ou les exigences des horaires le justifient. Les frais mentionnés à la lettre (a) sont comptés dans le coût des études selon les tarifs des établissements de formation. Les frais mentionnés aux lettres (b) à (e) font l'objet d'un forfait selon le barème et les directives pour l'attribution des bourses d'études approuvées par le Conseil d'Etat le 4 mars 1998 (ci-après : barème). Ils sont comptés pour onze mois pour les apprentissages et dix mois pour les gymnases, écoles assimilées et autres écoles (art. 12 RLAEF). Le soutien de l'Etat est accordé quand les charges, augmentées du coût des études du requérant, excèdent le revenu (art. 20 LAEF).
Sans doute, la loi présente-t-elle dans la définition des conditions financières donnant droit à la bourse un certain schématisme. Aussi regrettable qu'il puisse paraître du point de vue du droit désirable, ce schématisme a cependant été clairement voulu par le législateur; le tribunal de céans ne peut que s'y conformer.
d) En l¿espèce, l¿autorité intimée a tout d¿abord arrêté à 6'100 francs le coût des études du recourant. Son calcul est partiellement correct. Sans s¿en expliquer, elle a limité à 2'200 francs les frais de déplacement, alors que ceux-ci, dans les décisions précédentes ayant trait aux années académiques 2005-2006 et 2006-2007, étaient fixés à 2'500, respectivement 2'600 francs. Le coût des études comprend, notamment, les frais de déplacement du domicile au lieu de travail ou d'études et vice versa (art. 12 al. 1 let. d, 1ère phrase, RLAEF). Or, à teneur du barème invoqué par l¿autorité intimée, ces frais se montent à 2'600 francs pour un abonnement général CFF lorsque le requérant est, comme en l¿occurrence, âgé de plus de 25 ans. Le coût des études doit, dans ces circonstances, être porté à 6'500 francs.
Les charges de famille fixées conformément à l'art. 8b RLAE se montent à 2¿500 francs. Le revenu familial déterminant est constitué du RI perçu par l¿épouse du recourant à compter d¿août 2008, soit 1'269 fr.40 par mois. Dès lors, l'insuffisance de revenu qui manque au couple est de 1¿231 francs par mois (2'500 ¿ 1'269). Réparti en trois parts, dont deux pour les personnes en formation, dont le recourant (art. 11 RLAEF), il manque ainsi au couple la somme de 870 francs ({[1231 : 3] x 2} x 12 mois), soit 9¿847 francs par an. Au total, le montant auquel peut prétendre le recourant est de 16'347 francs.
e) Le recourant devrait pouvoir prétendre, en sus de ce montant, à une allocation complémentaire (art. 11a al. 2 RLAEF). Le montant qui lui revient chaque mois (1'362 fr.25) après déduction de ses frais d¿études (540 fr.) et de la moitié de son loyer (407 fr.) ne couvre pas son minimum vital, puisqu¿il ne lui reste que 415 fr.25 pour faire face à ses charges indispensables. Or, la bourse doit couvrir, en plus des frais d'études du requérant, la part des dépenses d'entretien que celui-ci et sa famille ne sont pas en mesure d'assumer. Cette allocation doit être calculée en faisant abstraction du montant maximum fixé par le Conseil d'Etat sur la base de l'art. 11a al. 3 RLAEF; cette limite a en effet été jugée contraire à la loi (arrêt BO.2000.0008, consid. 4b, du 11 mai 2000). Ainsi, en présence d'un requérant marié sans enfant, le Tribunal administratif a par exemple considéré qu'on devait prendre le montant dû au couple au titre de l'aide sociale et le diviser par deux (v. arrêt BO.2002.0142 du 18 mars 2003). La jurisprudence a encore évolué et le tribunal a estimé que le montant de l'allocation complémentaire prévue par l'art. 11a al. 2 RLAEF devait se baser sur l'insuffisance du revenu familial, compte tenu des charges calculées sur la base de l'art. 8 al. 2 RLAEF, et en appliquant par analogie à ce montant la répartition prévue par l'art. 11 RLAEF (v. arrêts BO.2004.0059 du 24 novembre 2004; BO.2004.0041 du 25 novembre 2004 et BO.2004.0069 du 23 décembre 2004). Cette solution est adéquate lorsque la situation de famille du requérant correspond à celle du barème, dont les charges types sont calculées selon la composition de la famille et le nombre et l¿âge des enfants (art. 8 al. 2 RLAEF).
L'allocation complémentaire a pour fonction de couvrir les dépenses d'entretien et de logement que le requérant n'est pas en mesure d'assumer (cf. arrêt BO.1998.0172 du 11 octobre 1999). Il ne s'agit pas de permettre à ce dernier de vivre confortablement ou de réaliser des économies, mais bien de lui assurer la couverture de ses besoins vitaux. On peut donc se référer à titre subsidiaire et par analogie, pour les personnes adultes sans charges de famille, au régime applicable aux bénéficiaires de l'aide sociale vaudoise. Le barème des normes RI, annexé au règlement d¿application de la LAS (v. art. 20 RLAS), fixe à 850 francs le forfait mensuel pour une personne faisant ménage commun. Il fixe à 457 fr.50 la part de celle-ci au forfait alloué pour le loyer d¿un ménage composé de deux personnes.
En l¿occurrence, le recourant pourrait prétendre obtenir au titre du RI, en sus du forfait mensuel de 850 fr. pour son entretien, la prise en charge de la moitié de son loyer réel, soit 407 fr., soit 14'544 fr. par an. Avec ses frais d¿études (6'500 fr.), le recourant a donc besoin de 21'584 fr. pour vivre. Par conséquent, une allocation complémentaire de 5¿237 francs (21'584 fr. ¿ 16'347 fr.) devrait lui être octroyée à ce titre, ce qui porterait au final le montant de l¿aide due au recourant à 21¿584 francs.
3. Il s¿ensuit que le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l¿autorité intimée pour nouvelle décision, conformément aux considérant 2d et e) du présent arrêt. Vu le sort du recours, les frais seront laissés à la charge de l¿Etat. Des dépens seront alloués au recourant, qui obtient gain de cause avec l¿assistance d¿un avocat, ce qui rend sans objet sa requête tendant à l¿octroi de l¿assistance judiciaire.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 10 septembre 2008 est annulée, la cause étant renvoyée à l¿autorité intimée pour nouvelle décision, conformément au considérant 2d et e) du présent arrêt.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il est alloué au recourant des dépens, par 2'000 (deux mille) francs, à charge du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, soit pour lui l¿Office des bourses d¿études et d¿apprentissage.
Lausanne, le 6 novembre 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.