CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 8 septembre 1999
sur le recours interjeté par A.________, à ********, représenté par Artur Decurtins, cabinet de conseils juridiques, à Vevey
contre
la décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 26 février 1998 lui allouant une bourse de 2'940 fr. pour dix-huit mois d'études à l'Ecole cantonale de garde-forestiers de Lyss.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Philippe Ogay et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né le 12 janvier 1969, est marié et père d'un enfant. Employé par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce au Centre de formation professionnelle forestière du Mont-sur-Lausanne, il a quitté cet emploi pour suivre, dès le 3 août 1998, les cours de l'Ecole intercantonale de garde-forestiers de Lyss. Son salaire mensuel net en 1997 était de 4'539 fr. 75. Son épouse, enseignante à temps partiel, réalisait pour sa part en août 1997 un revenu mensuel net de 3'025 fr. 25. Il est passé à 3'096 fr. 85 (versés 13 fois l'an) dès le mois d'août 1998. Pour l'année 1997, les époux A.________ ont été taxés sur un revenu net de 85'400 fr. et une fortune nette de 69'000 fr.
B. En avril 1997 M. A.________ a déposé une demande de bourse pour la première année de cours de l'Ecole intercantonale de garde-forestiers qu'il se proposait de suivre, à Lyss. L'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (ci-après : l'office) l'a rejetée au motif que la capacité financière de la famille dépassait les normes fixées par le barème arrêté par le Conseil d'Etat. Par arrêt du 3 février 1998 (BO 97/109), le Tribunal administratif a admis le recours déposé par M. A.________ contre cette décision. Il a considéré que l'office s'était fondé à tort sur les revenus bruts de l'épouse, au lieu d'établir un calcul analogue à celui du revenu net du chiffre 20 de la déclaration d'impôt; il a en conséquence annulé la décision attaquée et renvoyé la cause à l'office pour nouvelle décision.
C. Le 26 février 1998 l'office a alloué à M. A.________ une bourse de 2'940 fr. pour la période du 7 janvier 1998 (date initialement prévue pour le début des cours) au 30 juin 1999.
A.________ a recouru contre cette décision le 17 mars 1998. Il fait en substance valoir que l'office a calculé la bourse en prenant en considération le revenu de son épouse pour un montant trop élevé et de manière contraire aux instructions contenues dans l'arrêt du Tribunal administratif du 3 février 1998. Il conclut à l'allocation d'une bourse mensuelle de 1'506.40 fr.
D. Dans sa réponse du 16 avril 1998 l'office a présenté un nouveau calcul dont il ressortait que le recourant n'aurait en réalité droit à aucune bourse, le montant de 2'940 fr. qui lui a été accordé reposant sur une erreur. L'office déclarait néanmoins ne pas vouloir revenir sur cette décision et concluait simplement au rejet du recours.
Au terme d'un second échange d'écritures, l'office a présenté un nouveau calcul dont il ressort que le recourant aurait eu en réalité droit à une bourse de 996 fr. pour 18 mois d'études. Invité par le juge instructeur à revoir ce calcul en se conformant aux instructions de l'arrêt du Tribunal administratif du 3 février 1998 (prise en compte du revenu de l'épouse en fonction d'un calcul analogue à celui déterminant le chiffre 20 de la déclaration d'impôt), l'office a produit diverses variantes de calcul, accompagnées d'une prise de position de l'Administration cantonale des impôts. Il expose en substance qu'il ne lui est pas possible de reconstituer systématiquement un revenu analogue à celui qui résulte du chiffre 20 de la déclaration d'impôt, faute de disposer des éléments de calcul nécessaires; au demeurant un tel calcul supposerait, selon l'office, une décision du Conseil d'Etat et la mise en place d'une procédure complexe de collaboration avec les autorités fiscales.
Par l'intermédiaire de M. Artur Decurtins, conseiller juridique, le recourant a déposé des observations complémentaires le 3 août 1998, au terme desquelles il conclut, avec dépens, à ce qu'une bourse d'étude d'au moins 1'513 fr. par mois lui soit octroyée.
L'office a déposé d'ultimes observations le 19 août 1998, concluant implicitement au rejet du recours.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 LJPA. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Toute personne remplissant les conditions fixées par la loi a droit au soutien financier de l'Etat pour la poursuite d'études ou d'une formation professionnelle. Pour l'essentiel, ces conditions sont de deux ordres : des conditions de nationalité et de domicile d'une part, des conditions financières d'autre part. Les conditions financières reposent sur l'un des principes cardinaux de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE), exprimé à son article 2 : "Le soutien de l'Etat est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer". C'est dire que ce soutien a un caractère subsidiaire. Le législateur a voulu maintenir le principe de la responsabilité de la famille. La nécessité et la mesure du soutien à accorder dépendent donc des moyens financiers dont le requérant et ses père et mère (les parents) disposent pour assumer les frais d'études, de formation et d'entretien du requérant. Toutefois, la capacité financière des personnes autres que les parents qui subviennent à l'entretien du requérant et celle du requérant lui-même sont seules prises en considération dans les cas prévus à l'article 12 chiffres 1 et 2 (art. 14 al. 1 et 2 LAE), soit si d'autres personnes domiciliées dans le canton de Vaud subviennent à l'entretien du requérant (art. 12 ch. 1) ou si, depuis dix-huit mois au moins, le requérant majeur est domicilié dans le canton de Vaud et s'y est rendu financièrement indépendant (chiffre 2). Tel est le cas du recourant, qui travaillait pour l'Etat de Vaud comme garde-forestier depuis le 1er janvier 1996.
3. Le revenu familial déterminant (capacité financière) correspond, en règle générale, au chiffre 20 de la dernière déclaration d'impôt (moyenne des revenus nets des deux années précédentes) tel qu'admis par la commission d'impôt (art. 10 du règlement d'application de la LAE, ci-après RAE). Toutefois, lorsque la taxation fiscale aboutit à un revenu net équivalent à zéro, ou lorsque la situation financière de la famille s'est modifiée depuis la dernière taxation, l'office procède à une évaluation du revenu déterminant (art. 10b al. 1 RAE). Dans ce cas, les salaires attestés par certificats font l'objet d'une déduction de 20% pour un revenu brut et de 15% pour un revenu net (art. 10b al. 4 RAE).
On ne s'attardera pas sur les différents calculs auxquels l'office a procédé pour fixer le revenu de l'épouse du recourant, aucun ne correspondant exactement aux dispositions précitées. En 1998, le traitement mensuel brut de Mme A.________ était de 3'647 fr. 05, versé treize fois l'an, et son salaire net de 3'096 fr. 85. En appliquant au premier de ces chiffres la déduction de 20% prévue par l'art. 10b al. 4 RAE, on obtient un revenu net annuel de 37'929 fr. 30, alors qu'en appliquant au second la déduction de 15% prévue par la même disposition, on aboutit à un revenu net de 34'220 fr. 20. A ces chiffres il conviendrait d'ajouter le montant de l'allocation familiale auquel Mme A.________ a droit, proportionnellement à son taux d'activité, soit 1'096 fr. 80 (v. art. 43 al. 2 lit. a de l'arrêté du 22 décembre 1950 d'application du statut et l'art. 10ter al. 1 LAF [12 x 160 x 57.14 : 100]).
Même si l'Administration cantonale des impôts relève que la déduction prévue par l'art. 10b al. 4 RAE à titre de frais d'acquisition du revenu paraît satisfaisante dans la plupart des dossiers, son schématisme n'en est pas moins de nature à engendrer, dans certains cas, des inégalités choquantes entre les personnes dont le revenu est calculé sur la base de leur taxation fiscale et celles qui, en raison d'un changement de situation, font l'objet d'une réévaluation fondée sur le certificat de salaire. On ne peut en effet pas poser de manière toute générale que les déductions admises par le fisc représentent 15% du revenu net. Il s'agit pour la plupart de déductions forfaitaires ou plafonnées; leur proportion est d'autant plus importante que le revenu est faible. Le cas des époux A.________ est à cet égard révélateur : si l'on évalue les nouveaux revenus du couple depuis la cessation d'activité lucrative du mari, sur les mêmes bases que l'on calculerait le revenu net du chiffre 20 de la déclaration d'impôt, on aboutit au résultat suivant (v. lettre de l'Administration cantonale des impôts du 19 juin 1998) :
Nouveau salaire annualisé de l'épouse allocation annuelle pour enfant Déductions : Autres assurances (couple, 1 enfant) Frais de transport, relatifs à la nouvelle activité de l'épouse Frais de repas (si justifiés) Autres frais professionnels, relatifs à la nouvelle activité de l'épouse Intérêts des dettes (intérêts annuels payés depuis la cessation de l'activité lucrative du conjoint) Total des déductions Chiffre 20 de la déclaration d'impôts
4'800.-- 4'320.-- 2'600.--
1'800.--
3'588.-- 17'108.--
40'259.-- 1'097.-- 41'356.--
17'108.-- 24'248.--
Ainsi, selon qu'on évalue le revenu déterminant pour l'allocation de la bourse conformément à l'art. 10b RAE ou suivant un calcul analogue à celui aboutissant au revenu net du chiffre 20 de la déclaration d'impôt, ce revenu passe de 35'317 fr., (34'220.20 + 1'096.80) à 24'248 fr. Une telle différence ne peut être justifiée par le seul souci de simplifier le travail de l'office lorsque celui-ci ne dispose pas, pour évaluer le revenu, d'une décision de taxation de la commission d'impôt. Il n'y a d'ailleurs pas lieu d'exagérer la complexité de ce travail, qui peut la plupart du temps se faire sur la base d'une copie de la dernière déclaration d'impôt, en procédant aux adaptations induites par le changement de situation, aussi bien au niveau des revenus que des déductions admissibles.
Le principe selon lequel la capacité financière du requérant ou des personnes qui pourvoient à son entretien est évaluée en tenant compte du revenu net admis par la commission d'impôt, est posé par la loi (art. 16 ch. 2 lit. a LAE). Le Conseil d'Etat ne saurait y déroger valablement, par voie de règlement ou de directives, lorsque la situation du requérant s'est modifiée depuis la dernière taxation (de même que lorsque le revenu net imposable est égal à zéro). C'est la raison pour laquelle le tribunal de céans, dans son arrêt du 3 février 1998 (BO 97/0109), avait imposé à l'office de ne pas se fonder sur les revenus bruts de l'épouse du recourant, mais d'établir un calcul analogue à celui du revenu net du chiffre 20 de la déclaration d'impôt. En l'occurrence ce calcul aboutit à un revenu déterminant de 24'248 fr.
4. Selon l'office il convient, pour déterminer le droit du requérant à une bourse, de déduire le revenu de son épouse du revenu maximum que fixent les directives du Conseil d'Etat pour un boursier marié avec un enfant à charge, soit 46'200 fr. par an (31'800 fr. à titre de bourse et 14'400 fr. à titre de revenu d'appoint admissible sans réduction de la bourse). Malgré son apparente logique, ce mode de calcul n'a, lui non plus, aucune assise dans la loi. On ne voit pas ce qui autoriserait le Conseil d'Etat à déroger, dans ses directives, aux règles ordinaires d'évaluation de la capacité financière de la famille (art. 16 LAE, 8 et 10 RAE) lorsque le requérant dépend financièrement de son conjoint plutôt que de ses parents. La prise en considération du revenu brut, dans le premier cas, et du revenu net, dans le second, constituerait de surcroît une inégalité choquante.
5. Dans le cas particulier il convient donc de prendre en considération le revenu net des époux A.________, tel qu'il peut être évalué sur la base d'un calcul analogue à celui déterminant le revenu correspondant au chiffre 20 de la déclaration d'impôt, soit 24'248 fr. De ce montant on déduira les charges normales de la famille (art. 16 ch. 1 et 18 LAE), en l'occurrence 45'600 fr. par an pour un couple avec un enfant mineur (art. 8 al. 2 RAE). Le solde ainsi obtenu révèle ainsi une insuffisance de revenu familial de 21'352 fr.
A.________ peut ainsi prétendre, en plus de la prise en charge du coût de ses études, à une allocation complémentaire pour contribuer à couvrir ses frais d'entretien (art. 11a al. 2 RAE). Les directives du Conseil d'Etat limitent à 300 fr. par mois le montant mensuel de cette allocation complémentaire pour les boursiers dépendant de leurs parents. Elles ne prévoient en revanche rien pour les boursiers mariés dépendants de leur conjoint (lui-même financièrement indépendant). Quoi qu'il en soit, cette limite n'apparaît pas compatible avec le principe suivant lequel le soutien de l'Etat doit être suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études (art. 2 LAE). Le Tribunal administratif a en effet déjà jugé à plusieurs reprises que le soutien financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par la LAE. Le fait que ce soutien doive être suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (art. 2 LAE), exclut que les prestations d'aide sociale puissent compléter une bourse d'études, quand bien même la lettre de l'art. 3 al. 2 LPAS ne s'y opposerait pas (arrêts PS 98/0036 du 8 mai 1998; PS 98/0057 du 8 mai 1998; PS 97/0094 du 11 novembre 1997; PS 96/0176 du 16 janvier 1997; PS 94/0385 du 5 décembre 1994 et PS 93/0325 du 28 juin 1994). Au besoin, la bourse doit ainsi couvrir, en plus du coût des études (v. art. 12 RAE), la part des dépenses d'entretien et de logement du requérant que ce dernier et sa famille ne sont pas en mesure d'assumer. Ceci implique que l'insuffisance du revenu familial par rapport aux charges soit répartie entre les différents membres de la famille, l'aide aux études et à la formation professionnelle n'ayant pas pour but de pourvoir à l'entretien de toute la famille (v. BGC, septembre 1973, p. 1240 à 1241). Selon l'art. 11 RAE, cette répartition s'opère à raison d'une part par parent, une part par enfant en scolarité obligatoire et deux parts pour chaque enfant en formation. Appliquée par analogie, cette règle conduit en l'occurrence à répartir l'insuffisance du revenu familial à raison de deux parts pour le recourant, une pour son épouse et une pour son enfant.
L'allocation complémentaire qui doit permettre de compenser la part de l'insuffisance du revenu familial afférente au requérant s'élève donc, en l'espèce, à 10'676 fr. (moitié de 21'352). Quant au coût des études, il a été arrêté par l'office à 3'500 fr. par an (v. procès-verbal de calculation du 25 février 1998) et n'est pas contesté. Ainsi le montant annuel de la bourse à laquelle aurait droit A.________, s'il était sans fortune, se monterait à 14'176 fr. (3'500 + 10'676). De ce total (coût des études + allocation complémentaire), il convient encore de déduire, en application de l'art. 7a al. 2 RAE, une part de la fortune du recourant correspondant, dans son cas, au cinquième du montant excédant 50'000 fr., soit 3'800 fr. (19'000 : 5). Le montant annuel de la bourse à laquelle a droit le recourant s'établit ainsi à 10'376 fr.
La bourse étant allouée pour une durée d'une année au plus (art. 23 LAE), il y aura lieu pour l'office de statuer sur son renouvellement au cas où les études du recourant se poursuivraient au-delà du 31 juillet 1999.
6. Le recourant, qui a commencé par procéder seul, a fait appel à un mandataire professionnel lorsqu'il a été invité à formuler des observations sur les différentes variantes de calcul présentées par l'office le 26 juin 1998. Dans la mesure où il obtient en partie gain de cause, il a droit à des dépens réduits pour les frais d'assistance juridique ainsi engagés (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 26 février 1998 est réformée en ce sens qu'une bourse de 10'376 fr. est allouée à A.________ pour la période du 1er août 1998 au 1er juillet 1999.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV. L'Etat de Vaud versera à A.________, par l'intermédiaire de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, une indemnité de 300 (trois cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 8 septembre 1999/gz
Le président :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant A.________, par l'intermédiaire de M. Arthur Decurtins; - à l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage.