TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 octobre 2014
Composition
M. François Kart, président; M. Raymond Durussel, assesseur, et Mme Silvia Uehlinger, assesseur
Recourants
1.
Hervé DECOPPET, à Suscévaz,
2.
HOIRIE Victor DECOPPET, à Suscévaz,
Autorités intimées
1.
CCL SAF DU MUJON, Secrétariat de la Commission de classification, représentée par MOSINI ET CAVIEZEL SA Ingénieurs EPFL et Géomètres officiels, à Montricher,
2.
CCL SAF DU MUJON, Secrétariat de la Commission de classification, représentée par Commission de direction du Syndicat AF du Mujon, par son président Eric FISCHER, à Corcelles-près-Payerne,
Autorités concernées
1.
Service du développement territorial,
2.
Municipalité de Suscévaz,
3.
Comité de direction du Syndicat AF du Mujon, par son président J.-A. BURDET,
Objet
décisions de syndicats d'améliorations foncières
Recours Hervé DECOPPET et HOIRIE Victor DECOPPET c/ décision de la Commission de classification du SAF du Mujon du 11 avril 2014 (aménagement d'un chemin en dur)
Vu les faits suivants
A. Le syndicat d'améliorations foncières du Mujon (ci-après: le syndicat) a été constitué par les propriétaires en date du 19 juin 2007. Ses buts sont les suivants:
- Le remaniement parcellaire.
- L'amélioration du réseau de dessertes.
- La revalorisation écologique.
- La gestion des eaux de surface.
Le périmètre du syndicat comprend des terrains sis sur le territoire des communes de Mathod, de Suscévaz, de Champvent, de Rances, de Valeyres-sous-Rances et de Treycovagnes avec une surface totale de 899,7 hectares.
L'enquête publique sur le périmètre, les taxes types, l'avant-projet des travaux collectifs et privés et les défrichements-reboisements a eu lieu du 1er novembre au 1er décembre 2010. L'approbation par le département de l'avant-projet des travaux collectifs et privés prévue par l'art. 5 al. 4 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; RSV 913.11) est intervenue le 23 mars 2013.
Du 10 juin au 10 juillet 2013 a eu lieu une nouvelle enquête publique portant sur la modification du périmètre, la modification de l'avant-projet des travaux collectifs et privés, l'estimation et le nouvel état (estimation des terres et des valeurs passagères, répartition des nouvelles parcelles, servitudes et autres droits, soultes) et le projet d'exécution des travaux collectifs et privés.
B. Victor et Hervé Décoppet ont formulé une opposition le 5 juillet 2013. Hervé Décoppet exploite un domaine agricole à Suscévaz. Son exploitation comprend des grandes cultures, une halle d'engraissement de poulets et une petite surface de vignes. Dans le cadre du remaniement parcellaire, Hervé Décoppet s'est vu attribuer la parcelle no 2672 en copropriété avec l'hoirie Victor Décoppet et la parcelle voisine à l'est no 2673. Depuis le nord, on peut accéder à ces parcelles par un chemin en forte pente pour lequel un revêtement en béton est prévu. Depuis le sud, on y accède par un chemin d'abord en béton puis doté d'un revêtement bitumeux, ceci sur une longueur de 90 m avec une pente d'environ 2% (ci-après: "le tronçon de 90 mètres"). A l'angle sud-est de la parcelles 2673, ce chemin croise un chemin perpendiculaire qui longe le sud des parcelles 2672 et 2673 (ci-après: "le chemin no 23"). Ce dernier chemin, initialement prévu en gravier-stabilisé, sera finalement doté de deux bandes de roulement en béton, d'un mètre chacune, séparée par une surface herbeuse. Il aboutit à l'ouest sur un chemin en béton qui conduit en direction du sud vers la route principale.
Dans leur opposition, Victor et Hervé Décoppet demandaient notamment que le chemin le plus proche du village permettant l'accès à leurs parcelles soit en béton (couleur verte-foncée), permettant l'accès à des convois agricoles, contrairement à celui de l'autre extrémité qui a une pente trop prononcé. Ils formulaient en outre un certain nombre de demandes et de remarques.
C. La Commission de classification du syndicat d'améliorations foncières du Mujon (ci-après: la Commission de classification) a statué sur l'opposition le 11 avril 2014. Sa décision a la teneur suivante:
"Nous vous communiquons la réponse et la décision de la Commission de classification sur l'opposition n°31.1 formulée le 5 juillet 2013 dans le cadre de l'enquête susmentionnée.
La Commission de classification vous a rencontré lors de 4 séances qui ont eu lieu sur place et à Mathod, le 31 octobre 2013, le 10 janvier 2014, le 12 février 2014 et le 25 mars 2014. Les remarques n°31.2 à 31.6 ont pu être levées.
En ce qui concerne le chemin n°23 situé au sud des parcelles n°2672 et 2673, il était prévu en gravier-stabilisé.
Suite aux remarques formulées lors de l'enquête une demande a été faite auprès du Canton et de la Confédération. Il a été accepté en bande de roulement en béton, à titre exceptionnel, dans le sens d'un dernier compromis.
Le tronçon du chemin situé à l'ouest de la forêt d'une longueur d'environ 90 m est actuellement aménagé avec du bitume recyclé. Lors d'une visite sur place, la Commission de classification a constaté qu'il était en bon état et qu'il n'y avait pas de justification pour entreprendre des travaux dans le cadre du syndicat.
Décision
Le chemin n°23 sera prévu avec 2 bandes de roulement en béton de 1.00 m de largeur et une bande centrale en gravier de 1.00 m. Les pattes d'oies des 2 côtés seront en béton sur environ 10 m.
Le chemin situé à l'ouest de la forêt entre le chemin n°23 et le chemin en béton existant est maintenu tel quel. Il sera entretenu par la Commune si son état se dégrade.
…"
D. Par acte conjoint du 9 mai 2014, Hervé Décoppet et l'hoirie Victor Décoppet ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision de la Commission de classification du 11 avril 2014. Ils demandent que le tronçon de 90 mètres soit également revêtu de deux bandes de roulement en béton d'un mètre chacune avec une bande herbeuse au milieu d'une largeur d'un mètre. Ils expliquent que, dans un souci de rationaliser le transport des betteraves, ils ont créé un nouveau groupement d'agriculteurs de Mathod-Suscévaz. Ils précisent que les betteraves entreposées en limite de parcelle sont évacuées par des convois agricoles qui se suivent et que, dès lors que tout croisement est impossible, un chemin de retour différent de celui d'arrivée est impératif. Il se justifie dès lors selon eux d'aménager dans le cadre du remaniement un tronçon résistant afin de garantir à long terme le passage de convois lourds quelles que soient les conditions météorologiques.
La commission de classification a déposé sa réponse le 11 juin 2014. Celle-ci comprend notamment le passage suivant:
"En ce qui concerne l'opposition n°31.1 qui a fait l'objet du présent recours, une demande pour modification du projet d'exécution a été formulée en date du 20 septembre 2013 auprès du SDT-division améliorations foncières. Cette demande concernait 9 modifications représentant une augmentation de coût de Fr. 105'000.-
Le chemin n°23 prévu en gravier stabilisé sur 150 m a été admis en bandes de roulement en béton (2B) sur une longueur de 220 m pour une augmentation de coût de Fr. 42'000.-
Dans sa réponse du 24 janvier 2014, l'OFAG précise que cette demande est admise à titre exceptionnel dans le sens d'un dernier compromis.
Le tronçon de 90 m qui conduit du chemin en béton existant jusqu'au chemin n°23 est actuellement aménagé avec du bitume recyclé et sa pente est de 2% environ. Il est en bon état et la Commission de classification estime qu'il n y a pas de justification pour entreprendre des travaux dans le cadre du syndicat. Il sera entretenu par la Commune si son état devait se dégrader.
Il faut préciser que l'accès aux parcelles n°2672 et 2673 pourra s'effectuer par un chemin en béton existant côté ouest, par un nouveau chemin en béton côté nord (chemin n°24 Be) et par le nouveau chemin n°23 en bandes de roulement. "
Le Service du développement territorial a déposé des observations le 13 juin 2014. Il relève que l'aménagement demandé par les recourants n'est pas prévu par l'avant-projet des travaux collectifs pour lequel la procédure est terminée. Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 12 août 2014.
Le tribunal a tenu audience le 7 octobre 2014. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:
"L'audience débute à 09h00 à Suscévaz, à l'extrémité sud du chemin en bitume recyclé longeant la parcelle n° 2670 du nouvel état à son est.
Se présentent:
- Hervé Décoppet, recourant;
- pour l'hoirie de feu Victor Décoppet, recourante, Cyril Décoppet;
- pour la Commission de classification du syndicat d'améliorations foncières du Mujon, Eric Fischer, président, Jean-François Gatabin, Jean-Daniel Guex et Pierre-Olivier Jaquier;
- pour le Comité de direction du syndicat d'améliorations foncières du Mujon, Jean-Alfred Burdet, président;
- pour le Secrétariat de la Commission de classification du syndicat d'améliorations foncières du Mujon, Mosini et Caviezel SA, représentée par Eric Comte et Daniel Mosini;
- pour le Service du développement territorial, Guy Gilliand, responsable de la division Améliorations foncières, et Laure Chesaux, ingénieure;
- pour la Municipalité de Suscévaz, Pierre-André Tharin, syndic, Christophe Décoppet, vice-syndic, et Francine Guignard, conseillère municipale.
Le juge expose brièvement l'objet du litige.
Cyril Décoppet indique que l'hoirie de feu Victor Décoppet est constituée de Christelle Décoppet, Francine Décoppet et lui-même. Il confirme, avec Hervé Décoppet, que ce dernier est seul propriétaire de la parcelle n° 2763 du nouvel état et copropriétaire, avec l'hoirie, de la parcelle n° 2772 du nouvel état.
La Cour et les personnes présentes suivent le chemin litigieux, dont l'assiette a au préalable été désignée par les parties, jusqu'à son intersection, plus ou moins perpendiculaire, avec le chemin n° 23. De cet emplacement, les parties désignent les assiettes des parcelles n° 2672 et 2673, sises immédiatement au nord du chemin n° 23.
Hervé Décoppet explique que le chemin litigieux est le seul accès aux parcelles précitées praticable pour des convois agricoles lourds tels que des tracteurs et leurs chars. Il utilise le chemin litigieux pour transporter les betteraves. Il précise que les convois agricoles se suivent, excluant ainsi que le chemin à l'aller soit identique à celui du retour. Le chemin litigieux est selon lui en mauvais état. Dans ces conditions, une nouvelle couverture plus résistante est nécessaire. Il aurait préféré du béton. Cependant, par esprit de compromis, il se contente de réclamer deux bandes de roulements en béton. Il relève l'opportunité de procéder à cet aménagement simultanément aux améliorations foncières en cours, ce afin de bénéficier des aides financières accordées dans ce cadre d'une part et d'éviter des dégradations du chemin litigieux plus importantes d'autre part.
Hervé Décoppet reconnaît avoir pu utiliser le chemin environ quinze jours plus tôt sans connaître de problème. Il relève qu'il en aurait été différemment en cas de pluie.
Les représentants de la municipalité et Eric Fischer indiquent que la Confédération ne versera pas de subventions si le dernier projet présenté fait l'objet de modifications.
Les représentants de la municipalité exposent qu'on ne produit des betteraves sur les parcelles n° 2672 et n° 2673 qu'une fois tous les 4 ans. Ils garantissent que des mesures seront prises si l'état du chemin litigieux se dégrade.
Hervé Décoppet rétorque que la notion d'entretien nécessaire est subjective.
Daniel Mosini répond que l'état d'un chemin peut se dégrader, quelle que soit sa nature.
Eric Fischer déclare que le chemin litigieux, dont le revêtement provient du dégrappage de l'autoroute, est exempt de gouilles et de trous bien qu'il soit utilisé depuis 15 ans, ce qu'a également constaté l'expert fédéral lors de sa venue sur les lieux. Il ajoute que le chemin n° 23 sera large de 3 mètres et que la patte d'oie au niveau de l'intersection du chemin n° 23 et du chemin litigieux sera en béton sur environ 10 mètres. Il mentionne en outre certains avantages du remaniement.
Hervé Décoppet justifie son absence de réaction lors de la communication de l'avant-projet relatif aux travaux collectifs par le fait que les parcelles n'avaient alors pas encore été attribuées. Il est finalement perdant car, avant l'attribution, il avait des parcelles planes sises à proximité de son exploitation et pourvues d'accès bétonnés sur toute la longueur. Il ne peut plus mettre en valeur sa production de fourrage.
Daniel Mosini souligne qu'Hervé Décoppet devait bien se douter que les parcelles n° 2672 et n° 2673 lui seraient attribuées.
Eric Fischer indique que le remaniement a pour but de supprimer un chemin sur deux et de rallonger les parcelles. La haie se trouvant sur les nouvelles parcelles d'Hervé Décoppet va être supprimée, conformément à sa demande.
Eric Comte indique que le recouvrement initialement prévu pour le chemin n° 23 était du gravier stabilisé. Les bandes de roulement finalement retenues entraînent un surcoût de 10 % à 20 %.
Les représentants de la municipalité soulignent que le remaniement implique déjà la suppression de 13 kilomètres de chemins herbeux, ce qui a un impact écologique conséquent.
Eric Fischer relève qu'au nord, le premier chemin parallèle au chemin n° 23 est prévu en béton et permet notamment d'accéder aux parcelles des recourants, par le haut à l'est et le bas à l'ouest. La Cour et les personnes présentes se rendent sur ce chemin sis au nord des parcelles des recourants.
Hervé Décoppet explique que la pente de ce chemin est trop forte pour être utilisée par des convois agricoles.
Eric Comte admet que ce chemin est plus difficile à pratiquer. Il relève toutefois que des stries amélioreront l'adhérence.
Hervé Décoppet propose de bétonner la partie inférieure de ce chemin et de laisser en herbe sa partie supérieure, en compensation de quoi le tronçon litigieux pourrait être bétonné. Les autres propriétaires concernés lui auraient d'ores et déjà donné leur accord. Il ajoute que le bétonnage de la partie supérieure entraînerait une augmentation de la circulation à cet endroit et que l'on n'utiliserait de toute façon pas la partie supérieure de l'accès en question par temps mouillé.
Les représentants de la municipalité observent qu'Hervé Décoppet a demandé le bétonnage du chemin en question et que deux expertises fédérales ont été effectuées. Il n'est plus possible de revenir en arrière.
Eric Fischer, Jean-Daniel Guex et Daniel Mosini considèrent que la proposition d'Hervé Décoppet est illogique et dangereuse. Les propriétaires concernés par cette proposition ne sont en outre pas présents pour confirmer leur accord.
Daniel Mosini précise qu'une signalisation adéquate permettra de limiter un trafic éventuellement trop important.
Les représentants de la municipalité sont d'avis que si un chemin est bétonné, autant qu'il soit utilisé.
La Cour et les personnes présentent se rendent sur le chemin en béton parallèle au chemin litigieux, à l'est de ce dernier.
Hervé Décoppet indique que les arbres en bordure de ce chemin doivent être élagués pour permettre le passage des machines agricoles.
Les représentants de la municipalité répondent que tel est et continuera d'être le cas.
Raymond Durussel constate que les haies peuvent être diminuées de manière à obtenir un gabarit de 5 mètres.
Sans autre réquisition, la séance est levée à 09h55."
Le 18 octobre 2014, les recourants ont déposé une brève détermination au sujet du procès-verbal de l'audience.
Considérant en droit
1. Il convient d'examiner si c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé la demande des recourants tendant à ce que le tronçon de 90 mètres litigieux soit revêtu de deux bandes de roulement en béton pour remplacer le revêtement bitumeux existant.
a) aa) Une question semblable avait été examinée par le Tribunal administratif dans un arrêt AF.2000.0017 du 31 mai 2001 où était également litigieuse la nature d'un revêtement routier (le recourant demandait qu'un tronçon de route soit réalisé en béton plutôt qu'en gravier stabilisé). Le tribunal avait alors examiné la question de savoir si son pouvoir d'examen se limitait à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA, actuellement art. 98 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) ou s'il s'étendait au contrôle de l'opportunité en application l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) au motif que le litige concernait un objet assimilable à un plan d'affectation mettant en jeu l'application de dispositions servant à l'aménagement rationnel du territoire et à l'occupation mesurée du sol. Le Tribunal administratif avait alors considéré qu'il n'était pas certain que son pouvoir d'examen soit libre car on ne se trouvait pas en présence d'un avant-projet des travaux collectifs assimilé à un plan d'affectation. On se trouvait au contraire en présence d'un projet d'exécution des travaux collectifs dans lequel on pouvait voir une certaine similitude avec les normes techniques sur la salubrité et la sécurité des bâtiments, l'équipement intérieur des locaux ou l'esthétique, qui ne tombent pas dans le champ d'application de l'art. 33 LAT. Il n'était ainsi pas certain qu'un tel document ait pour caractéristique de donner un contenu concret à la réglementation des zones au sens de la jurisprudence fédérale, mais il n'en était pas très éloigné non plus. Finalement, faute d'être certain de pouvoir s'affranchir des exigences de l'art. 33 LAT, le Tribunal administratif avait renoncé à limiter son pouvoir d'examen pour statuer sur les griefs du recourant (arrêt AF.2000.0017 précité consid. 4).
bb) En l'occurrence, la question de savoir si le pouvoir d'examen du tribunal se limite à la légalité ou s'étend au contrôle de l'opportunité souffre de demeurer indécise. En effet, comme on le verra ci-dessous, les griefs des recourants ne sont pas fondés même si on les examine sous l'angle de l'opportunité. De même, souffre de demeurer indécise la question de savoir si une mesure telle que celle qui est ici en cause, qui était apparemment déjà prévue dans l'avant-projet des travaux collectifs, peut être contestée lors des enquêtes ultérieures.
b) Lors de la vision locale, le tribunal a pu constater que les recourants disposeront de deux accès à leurs parcelles pouvant être considérés comme aménagés, soit le futur chemin en béton parallèle au chemin no 23 permettant d'accéder depuis le nord et l'accès depuis le sud comprenant le tronçon de 90 mètres litigieux. Concernant l'accès depuis le nord, même si la pente sera relativement importante, l'accès sera possible depuis l'amont avec des convois agricoles vides qui pourront ensuite être chargés et repartir en direction de l'ouest avec des conditions de pente favorables. Pour ce qui est de l'accès depuis le sud, le chemin bitumeux constitue déjà une voie aménagée. En outre, la manœuvre des convois agricoles à l'endroit où ceux-ci devront tourner à gauche pour s'engager sur le chemin no 23 sera facilitée par l'aménagement d'un secteur bétonné de quelques mètres. La vision locale a également permis de constater que le tronçon litigieux est plat, ce qui permet un accès aisé par les convois agricoles qui, à cet endroit, sont vides selon les explications données par les recourants.
c) Vu ce qui précède, il y a lieu de constater que les recourants disposeront de deux accès pouvant être considérés comme adéquats, ce qui implique que leurs parcelles seront correctement équipées. Le tribunal n'a au surplus pas de raison de mettre en doute les affirmations des représentants de la municipalité selon lesquelles la commune fera le nécessaire pour entretenir le tronçon litigieux de manière à ce que l'accès reste possible.
2. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens dès lors qu'aucune des parties n'a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission de classification du syndicat d'améliorations foncières du Mujon du 11 avril 2014 est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants Hervé Décoppet et hoirie Victor Décoppet, solidairement entre eux.
IV. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Lausanne, le 30 octobre 2014
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.